报业集团运作中的政府行为分析，本文主要内容关键词为：报业集团论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会提出了具有全局意义的两个根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济向市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。两个转变精神在报业的最重要体现，就是近年来我国新闻出版界对组建社会主义报业集团的积极探索。
目前，我国组建报业集团的试点工作已进入实质性操作阶段。但作为中国报业改革发展方向的一种探索，组建社会主义报团的理论和实践，仍有许多值得探讨和完善的地方。本文将以政府行为作为研究主体，对政府在我国报业经济发展中的行为方式及其地位、作用进行一些实证性的分析，并在此基础上对政府在建立报业集团过程中应发挥的作用提出一些建议。
一、我国报业现状及其成因中的政府行为分析
报业改革之所以要进行，集团化之所以要尝试，主要是为了克服我国报业现存的弊端。而稍加分析，我们就不难发现这些弊端的产生，与计划经济后遗症有着直接的联系。
小山头林立，缺乏规模效应，经济实力薄弱，国际影响有限，是我国报业存在的主要问题。从量上分析，1994年，我国共有报纸1953种，平均每种每期印数为9.8万份。扣除其中的全国性报纸和省级报纸，余下1095种，这1095种报纸平均每期印数仅为2.6万份。考虑到一些大报实际发行量远远超过平均数，发行实际不到一万的报纸为数不少。而且报业结构重复严重，一个城市常常有好几份相同类型的报纸，如果算上在同一地区发行的同类报纸，则重复更严重，可谓小山头林立。从规模分析，整个报业体系中，发行量过100万的报纸不到10家，没有一家报社（团、系）的发行量能占发行总量的1/20，单家报社（团、系）拥有属报（刊）的数量，最多不超过10种。从经济实力上看，经营名列前茅的《广州日报》，年营业额不到10亿人民币（1亿多美元）。从国际影响看，我国报纸办有海外版的报纸仅有《人民日报》、《新民晚报》等少数几家，海外发行的总量很有限。
与发达资本主义国家的报业比较：美国，20家报团控制了52%的日报发行，只有不到2%的城市仍然存在2—3家属于不同公司的报纸。其中，仅《纽约时报》就拥有50多家报纸、20多家杂志，5家电视台和2家电台。英国，4大报团控制了全国报纸发行量的4/5，其中，默多克报团就独占1/3强。德国，施普林格报团一家就占有全德报纸发行的1/4。从经济实力上看，日本《读卖新闻》年营业额高达数十亿美元。从国际影响看，《纽约时报》、《泰晤士报》等大报团在国外都有很强的舆论影响力，以日本为例，其《朝日新闻》、《读卖新闻》、《日本经济新闻》等报纸的印点广布于纽约、洛杉矶、新加坡、泰国、荷兰等海外各地。与发达国家报业的比较，反映出我国报业的明显落后。
这种状况的形成，固然有我国报业起步较晚的原因，但究其本质，是我国高度集中的计划经济长期控制报业的必然结果。1949年以来，我国经济长期处在一种条块分割状态。代表各条块的政府部门都会本能的围绕各种产业资源实施垄断性控制，追求占有产业资源的最大化。就报业而言，部门主管体制决定它不能作为一个独立的产业，而只能依附于各条块党政部门而存在。自1957年报业企业化经营全面停止，到1978年财政部批准《人民日报》8家首都报纸恢复试行企业管理的二十多年中，我国的报业不是作为一种商品，而是作为国家预算承担全部经费的纯粹的宣传教育工具存在的。报业的组建完全是一种行政行为，不需要作任何经营上的考虑。对各条块而言，办报并不需要自己付出任何经济上的代价，更何况哪个条块能拥有报纸，就拥有可供自己使用的舆论阵地，同时也是一种地位的象征。在这种状况下，管理各条块的政府部门就自然而然的存在热衷于办报的思想。但受到当时经济和政治条件的限制，国家对办报的控制是相当严格的。因而尽管各条块办报的主观需求很大，但客观上存在的报纸数量并不多，到1978年，全国报纸仍仅有186种。1978年后，文革期间四人帮禁锢言论、摧残报业的做法受到了批判，国家对办报的控制也相应放松。在这种情况下，众多条块压抑多年的办报愿望迅猛释放，致使报纸数量急增。到1986年，全国报纸已达到1761种。我国报业的这种高速发展，与这一时期人民物质文化生活水平的提高有关，但其发展速度大大超越了这一时期的办报制约条件（专业人员、纸张、居民文化水平等）的增长速度，属于一种非正常扩张。
这个问题曾在1987年的报纸整顿中得到了充分反映。报业经过一段高速发展后，出于资金、印刷、纸张上存在的实际困难，中央发出了《关于坚决妥善地作好报纸刊物整顿工作的通知》，中宣部、新闻出版署贯彻有关精神，随后发出了《关于报纸、期刊和出版社重新登记的通知》，最后，270家报纸被压缩、合并或由公开转为内部发行，占原总数的15.4%。被压缩、合并、转为内部发行的报纸主要有三类：一是违反四项基本原则、宣传资产阶级思想而且错误严重、影响很坏的报纸，如《深圳青年报》、《特区工人报》、《社会报》等。二是布局不合理、内容重复交叉或缺乏合格的领导和采编力量及物质条件很差的报纸，如各地的广播电视报、青年报等。三是部分企业报和校刊转为内部发行。
值得注意的是，在这次整顿的第二年，即1988年，又有50家新的报纸被批准发行，同时还有38家报纸由内部转为公开发行，到1989年底，全国报纸的总数达到了1628种。在这短暂的时间内，很难说制约办报的客观条件有多少变化，为此，国家不得不再次进行报业整顿。1989年10月4日，中央办公厅、国务院办公厅联合发出《关于压缩整顿报刊和出版社的通知》，指出我国报业发展速度过快、结构重复、人力物力不足、特别是采编队伍培养跟不上，造成部分报纸质量偏低。最后，在年底前完成了对190家报纸进行了压缩，占当时报纸种数的11.6%。压缩重点是广电、教学辅导、文化艺术、经济信息4类报纸。我国报业在很短的周期内不得不连续进行两次压缩整顿，从一个侧面反映出我国各条块政府部门办报愿望及需求之强烈。
经济条块分割的格局还导致报业出现了结构重复，资源流动滞阻，缺乏规模效应的问题。我国报业的主管部门群体中有许多级别不同、相互平行的条条块块，行政范围不同的条条块块从自身具体利益考虑，通常倾向于在部分所有制下搞小而全的格局，直接导致资源的分散，造成整个报业缺乏取得规模效应的基础。而且，这种资源的分散并不能通过竞争重新聚拢，因为小而全的格局一旦形成，管理各条块的政府部门就会凭借其权力来保护这种体现其局部利益的格局，即对资源进行垄断性控制。这种控制表现为指令本部门及下属机关、企事业单位订阅，指令下属企业向本部门报纸提供广告等，在发行资源、广告资源一定的条件下，自然形成了垄断。这就是政府集权型经济的另一个规律，即经过一个时期的竞争，产业资源及其增量在拥有同样权能的条块之间趋于均等化。
报业超高速发展引发的另一弊端是办报质量缺乏保障。许多部门是在并不充分具备办报条件的情况下上马办报的，报纸投入运营后，就出现了一系列问题。一是采编人员与把关人客观素质不高，造成报纸在新闻业务和政治方向上出现差错。二是办报前对发行、广告等经营上的困难估计不足，在计划经济逐步向市场经济转化，财政与报业逐步脱钩和激烈的竞争下，为维持生存不得不采取非正常手段（如降低格调、危言耸听等）造成的质量下降。出现这种情况通常是因为报社的主管政府部门缺乏强有力的发行、广告源后盾，不能对主管报纸提供有力的支持，出于维持下属报纸的私心，对其不正当做法采取了睁一只眼闭一只眼的不负责任态度，纵容其愈演愈烈。造成质量问题的另一个原因是缺乏优胜劣汰的环境，不利于形成报业在竞争中提高的机制。
经济实力薄弱。我国报业在很长一段时期内一直由财政统收统支，报业没有经营也谈不上积累。改革开放以后，我国报业在广告和发展多种经营上尽管取得了很大进步，但我国报业恢复企业化经营毕竟尚不到20年，报业多种经营也尚未充分发展，因此到目前，我国还有近2/3的报社不能自负盈亏。在这种情况下，我国报业经济实力相对薄弱，也是情理之中的事。经济实力不足，自然难以设立耗资巨大，基本没有投资回报的海外印点，国际影响弱就是当然的事。
二、政府在报业改革中的地位分析
我国报业的经济构成和管理体系决定我国的报业改革的主体只能是政府。这个判断基于以下理由。从经济理论分析，我国报业是纯粹的国有经济。我国新闻出版署1991年颁布的《报纸管理暂行规定》明文规定不准国资以外的任何形式的资本进入报业。从所有权的角度分析，在报业的所有资产最终归属于国家的条件下，政府作为国家的当然代表，充当报业改革的主体，是理所当然的。政府对报业的发展具有最终决定权，是最具有推进改革的力量。从操作角度分析，在计划经济时代，我国报业的所有资源，从人、财、物的供给、使用到重要消息的来源和发布，都由党政机关严格掌握，政府在报业经济运作中的绝对主体地位，是毋庸置疑的。改革开放以后，随着“事业性质，企业管理”模式的推进，新闻媒介的经营自主权逐步扩大，对财政的依赖也日益减少，新闻出版界中的部分人据此认为，今后报业改革发展的决定因素，将不再是政府，而是作为具体经营者的单个报社了。事实上，在以公有制为主体、具有长期实施计划经济背景的我国，尽管已经向市场经济转变，但任何一个产业，即便自主经营、自负盈亏已全面推行的企业，国家的政策和宏观调控措施（如财税政策、金融政策等）仍将对其产生决定性的影响。企业获得最大利益、最快发展的途径只能是尽可能发挥主观能动性去顺应、去配合宏观政策。在报业更是如此。我国的报业从诞生之日起，就肩负着宣传教育的重要使命。国家对报业的资产构成、办报方针、经营范围、发展规模等，始终进行着谨慎而严格的管理，报业属于事业单位性质，更非一般企业可比。而且在条块分割的报业格局下，一个或几个报社（团）实力再强，也不可能根据自己的意愿通过市场去改变另一报社与其主管部门的从属关系。打破报业资源垄断、建立优胜劣汰机制、推动报业结构优化等，单个报社根本没有办法解决，而只能依靠政府通过有关政策和行政手段来完成。
以1987年那次报业调整为例，其操作程序就是中央先发布有关精神（《关于坚决作好报纸刊物整顿工作的通知》），然后由中宣部、新闻出版署组织全国新闻出版局长座谈和中央、国家有关部委负责人座谈，并到14个省进行实地调研，然后发出《关于报纸、期刊和出版社重新登记的通知》，随后联合召开各省宣传部长和新闻局长会议，对报业进行了全面分析并研讨了合理布局的问题，制定了相应规定，最后确定了各省、直辖市、自治区办报刊的指标，由新闻出版署按指标统一发给报刊登记证的方式完成的。从中可以发现，问题的解决完全依靠行政的力量，而这种力量不是哪一个报社所具备的，只能依靠政府来完成。
再分析一下我国报业集团试点的推进，我们同样会发现其中浓重的政府特征。政府推进报业集团化改革很重要的一点，就是要改变党报地位正在削弱的趋势。据新闻出版署和中宣部新闻局作过的一些调查，近五六年来，从中央的党委机关报到地方的机关报发行量都在年年下降，个别有上升，但总的趋势是下降的。政府推进报业向集团化发展，在政治上的意义，主要是为了巩固和更好发挥党报的政策优势、宣传优势，确保党报在整个社会主义现代化建设过程中能够发挥舆论主导作用。因此，国家新闻出版署在1996年1月15日正式同意成立广州日报报业集团的批文中明确指出：“随着社会主义市场经济体制的建立，报纸的竞争也日趋激烈。在这种形势下适时组建以党报为龙头的社会主义报业集团，可以带动实现我国报业由规模数量型向优质高效型转移，由粗放型向集约型转移，推进中国报业的繁荣与发展。”这就是说，我国未来的报业集团应是以党报为核心的报业集团。据此我们可以得出这样一个结论，我国向报业集团化改革发展的决定因素是，而且只能是政府。
三、关于政府推进报业集团化政策的建议
根据以上分析，政府将是我国报业改革的主体，那么政府就应当积极运用行政、政策手段在报业集团化改革中发挥主导作用。从目前的情况来看，政府可以在以下领域出台有关政策进行引导：
(1)推进优胜劣汰，鼓励兼并
在国外，资本小、经营效益差的报社只有两条出路。一是被市场淘汰；二是被资本大、经营效益好的报业主或股份公司兼并。在这种机制下，实力雄厚的报业集团既可以通过兼并完成规模的扩张，又可以借助兼并、淘汰的市场机制减少竞争的对手，为报团提供更好的发展环境。
对于我国而言，推进淘汰、鼓励兼并具有更为重要的意义。它不仅可以为报业集团的发展提供广阔的空间还可以将一些小报、杂报淘汰出局或置于有舆论把握能力的大报控制下，有助于减少“噪音”。新闻出版总署副署长梁衡在广州视察工作时明确地讲：搞市场经济就是鼓励竞争，允许兼并。
但是，就我国的现状来看，尚缺乏一套完整的报业淘汰、兼并机制。1995年3月新闻出版署颁布了《报纸质量管理标准》和《报纸质量管理标准实施细则》，明确了对报纸实行“围绕质量、定量管理、评比分等、优胜劣汰”的十六字管理方针，对各级各类报纸的最低期发量做了量的规定，达不到最低发行量的报纸实行“质量一票否决”，“劝其停刊”。国家已为报纸市场的淘汰、兼并定下了基本原则。但出于各种原因，国家每年根据考评结果淘汰报刊的数量是非常有限的。应当考虑发挥市场的力量加大优胜劣汰的力度。首要的一点，就是公开发行量。1982年以前，我国各报的发行量都曾在《中国新闻年鉴》予以发布，供订户与广告客户参考，但在此后这一重要数据就不再公开了。从推进优胜劣汰的角度考虑，这一传统应当恢复，而且应当由可靠的公证机构验核。这样就可以避免一些报纸以夸大发行量的方式骗取客户信任，骗取证订与广告，以不正当的方式维持生存。
其次，在我国各报的兼并，并不是一种完全的商业行为。因为我国各报都有一个主管部门，兼并必须征得主管部门的同意。但事实上，相当数量的主管部门并不愿意放弃手中的媒介，有的宁可维持亏损运营也不愿被兼并，有的在被兼并时提出各种兼并者难以接受的条件（如人事上安排、资产补偿上的过分要求等），给兼并工作带来了很大障碍。而且我国可能充当兼并者的报社本身，由于历史的原因也尚不具备兼并所需的足够财力。因而，这种兼并将主要在政府部门的协调下来完成。
这种协调包括两个方面：一是由被兼并报纸主管部门的上级行政机关以行政命令要求其放弃主管权，并把这种权力交由兼并者接收；二是资产转移以无偿划拨或适度补偿的方式完成；三是对原有人员（特别是主要采编、管理人员）的安置、使用应充分尊重兼并者及其所在报业发展的需要，量力而行。
之所以提出这一论点，主要是因为我国所有报业资产都是属于国家所有的，而作为国家代表的政府，它对一级国有资产拥有无庸置疑的处理权，无论从资产的归属权还是行政权力的级别上，都可以保证得到执行。而且上述做法在国有企业改革和企业集团组建中，已经成为一种普遍而成熟的经济行为。
(2)制定财税优惠政策和建构报业融资体系
中国的报业是国有经济的一部分，同时又具有组织引导舆论、发展信息产业的重要职能。组建报业集团是优化整个报业结构，促进报业经济发展，形成合理舆论结构的尝试。因而这一意义巨大的工程理应获得财政部门的支持。而且，报业属新兴信息产业的一个部分，本身就具有效高的投资回报率，有利于国有资产的保值增值。政府可以考虑将报业集团化进程中的重大的项目纳入中央或地方的政府投资计划、财政预算，扩大政府资本金投入。这样既可扶植我国报业发展，又有助于实现报业国有资产的增值。但在实际操作中，由于当前整个国家预算资金都比较紧张，报业要获得国家预算的大幅度支持有一定难度。因此国家对报业实施优惠的政策也是必要的。此外，为鼓励报业发展还应根据地方实际情况出台一些地方性的优惠政策，如上海的“零承包”，即政府财政不向报业拨款，也不向报业征税，地方财政让利于报业等等。这些地主性政策在不损害中央财税收入的前提下可以鼓励施行。
报业集团多产业、大规模的发展趋势需要大量资金的支持。在目前的条件下进行报业集团化改革，如果单靠财政资金和集团中主体报社自身有限的资本积累，很难完成报业集团的顺利发展。这一难题只能通过两种方式来解决：
第一，是争取从现有银行体系中获取支持。报业集团获得资金的最佳方式是纳入国家银行的政策性贷款计划，得到免息、低息贷款。报业集团获得资金的另一方式是向商业银行贷款。对商业银行而言，它投放贷款的唯一目的就是获利，报业经济的双重属性和它发展的独特规律通常不会得到特别的考虑。因而，报业的一些不能在较短时期内带来明显直接经济效益的项目在申请贷款时，往往难度很大。对此，可以参照目前国有企业改革中的“主办银行”制，由指定的银行对挂钩报社（团）进行定点金融指导与扶持（如提供专项贷款等）。
其二，是对报业集团实施股份制改造，成立国家控股的报业集团上市公司。其操作可参照新加坡模式。新加坡报团的组建是通过政府引导，合并原有的各报业公司完成的。其股份分为普通股和管理股两种，管理股只能出售给政府批准的个人，管理股在决定报社执行人等重大问题时，管理股1票相当于普通股200票，由此保证股份制情况下政府对报业集团的有效管理。
第三，是建立报业银行。其思路是以报业内部各成员报社（报业集团）及社会上的闲歇资金为主要融资对象，吸收一部分金融资金、财政资金参加，通过发行股票、债券等形式组建股份制金融企业。其主要功能有：一、有效集纳闲歇资金，支持报业优势产业、优势项目，促进报业加快发展。二、利用报业与金融有机结合的优势，促进报业资金加快循环和周转，实现有效增值。三、通过专业化的贷款和投资管理为报业发展提供可行性研究等投资咨询指导，以降低投资风险。目前，按照省级以上党报为核心组建报业集团的计划，可以考虑由中央或省级以上具有权威性和较强经济实力的一家或几家报纸牵头，吸收一部分金融企业和财政资金参加，进行组建非银行金融机构的尝试。在成熟后可以进一步扩大融资与业务范围，正式组建报业银行。目前，我国国有企业改革中，企业集团建立内部银行已有成熟并且获得国家认可的模式可供借鉴。
(3)建立国家调控与市场调节相结合的管理机制。
我国组建报业集团的目的，是为了减少目前舆论领域的噪音，强化以党报为代表的正确舆论的主导地位。这是稳定我们这个多民族国家的政局，推进经济、文化等各项事业发展的客观需要。在报业集团化改革的过程中，党报集团由于能得到国家政策的保护与支持，在竞争中必将占据主导地位。但正因为其舆论影响力更大，所以更要进行严格的控制，防止出现舆论引导错误。理想的模式应当是集团中的机关报胜任地承担发布有关党的路线、方针、政策的信息及言论，其他报刊在坚持党性原则的前提下，可以根据自己的定位向既定的读者群提供他们需要的信息，从事多侧面配合机关报的工作，全面完成社会对报业的需要。对于党的路线、方针、政策在实施中出现的问题，可以根据目前的办法用非大众渠道向有关部门反映，促进问题的解决。而不应该运用西方的舆论监督模式，以对抗的态度对政府政策中的不足进行不计后果的批评。如果我国媒介普遍采取这样一种监督方式，有可能会引起社会不安定，其后果不堪设想。因此，国家对于报社（团）的主要编辑人员任用，要进行严格的控制与考评。对于具体的经营，如广告、发行及其他多种经营等，可以适用目前已经比较完善的经济法规进行市场调节。