加强对国资参股企业的审计全覆盖监控，本文主要内容关键词为：加强对论文,国资论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强国有资产监管，是始终伴随国企改革进程的重要课题。近来，我国不少地方政府国资委相继推进“国资监管全覆盖”，把地方金融、文教、卫生等领域的国有资产纳入国资委监管范围，并酝酿加大国资优势重组和产权流动。在开放流动的市场条件下，国企审计工作背景正在发生变化，其中一个显著特点是，国资参股经营的企业经营模式将会大量出现。伴随国资委系统全力推进“国资监管全覆盖”，政府审计能否及时跟进落实“国资审计全覆盖”十分重要。如何按照国家《企业国有资产法》落实对国资参股经营的审计监控，应当尽快引起有关方面的高度重视。
一、国资参股经营是符合我国经济体制改革趋势的国企经营模式
经过三十年的改革开放，我国国有企业经营机制已发生了与市场经济体制相适应的巨大变化，这些变化主要体现在两个方面：一是以建立现代企业制度为标志，我国国企内部经营机制基本完成了从计划经济体制下行政附属机构向市场经济体制下经营主体的转变。二是以建立现代产权制度为标志，我国国企外部经营环境基本实现了由单一所有制下的行政封闭系统向多种所有制并存下的产权开放系统的转变。
由于现代企业制度和现代产权制度的建立，进入本世纪以来，我国国企产权流动和重组逐步展开，以股份制和上市公司等为治理形式的多种所有制企业迅速发展。以上海为例，经国企改革和国资调整，大致形成五种企业经营模式：一是由多个国有企业重组形成的有限责任公司；二是由国企上市改制形成的股份制企业；三是由国企同外资合作形成的股份合资公司；四是由国有企业改制为股份制企业；五是由国资退出而形成的个体私营企业。
党的十七大以来，我国调整优化国有经济布局及结构的步伐加快。仍以上海为例，2008年8月，上海市国资委确立“国资监管全覆盖”目标，将一批原属相关委办局监管的国有企业纳入旗下，并对金融企业实行“委托监管”，推出《进一步推动上海国资国企改革发展的若干意见》，更加强调企业重组的开放性和市场化，要求打破以往国企重组“体制内重组多，体制外重组少；与外资的合作多，与央企民企的合作少；以行政手段推动的多，通过市场产生的少”的现象，通过采取十项措施，大力推动上海国企跨地区和跨所有制重组，大力推动国企整体上市或核心业务资产上市，大力推动上海国企走向全国、走向世界。显然，在开放流动的市场条件下，伴随我国国有经济结构和布局的优化调整，国资参股经营必然成为国有企业自我发展的常规市场行为。
二、落实对国资参股经营审计监控是实现“国资审计全覆盖”的重要内容
实现国企审计全覆盖应当涉及两个方面要求，第一，以国资经营权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国资经营权使用延伸到哪里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是体制内还是体制外的跨行业国资投资经营，抑或跨地域国资投资经营等都需要纳入审计监控。第二，以国资产权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国有资本产权变动出现到哪里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是国有股东股权转让，还是国有资产清理等都需要纳入审计监控。
国资参股经营是国有企业自觉遵循经济规律的自主市场行为。在开放流动的市场条件下，国企参股经营行为必然普遍化、常态化和动态化。离开了对国资参股经营的审计监控，是谈不上国资审计全覆盖的。由于不断出现的“体制内和体制外，外资企业和央企民企，行政推动和市场行为”等多方交叉互动之下的国企重组和国资参股经营，使得国企审计面对新情况，经受新挑战。主要表现为以下情况：
一是国企产权结构复杂且委托代理链条拉长。由于企业经常性的投资行为，既包含联合投资或交叉投资，也包含母子公司逆向投资，使得企业产权混合加大，经营委托代理关系的链条拉长，内部治理结构和组织结构必然出现新变化。二是国企经营多元化且跨地域经营行为增多。由于企业追求市场份额，其经营触角将自发伸向生产成本低廉和市场资源集中的领域，其跨地域经营行为将成为常态化的企业选择，这就使得母子公司或参股经营企业之间的地理距离拉长或领域间隔加大。三是国企资产证券化进程不断加速。由于资本市场对企业提高融资效率的吸引力，国有资产会逐步向上市公司集中，在企业不断投资资本市场行为的影响下，其高风险业务量也会大为增加，企业股权和债权结构更加复杂。四是国企跨国投资项目以及合资办企不断增多。为掌控能源或技术资源以及开拓市场，国企与外资合资经营的数量和规模必然增多，这既体现在国内合资的经营行为上面，也体现在国企到境外上市或境外经营的企业行为上面。
三、落实国资参股经营审计监控需要推动现有国企审计方式与时俱进
目前国企审计所遇到的挑战，实质上是原有国企审计方式所面临的挑战。在开放流动的市场条件下，以单一国有产权为基础的审计模式需要抓紧完善。这是因为，当市场对产权流动充分开放时，单一国有产权和单一经营地域的国企数量会逐渐减少，代之以将会出现大量混合所有制的企业和跨地区跨国界经营的企业。国企审计既要维护国有资产所有者的权益，又要维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，这对开放流动的市场条件下的国企审计十分现实，尤其对于国资参股经营审计更为必须。
加强对国资参股经营审计监控是由于我国经济体制改革深入发展而提出的新要求，必然涉及国资审计工作机制和工作方法上的与时俱进。但就现实而言，以下三方面应当给予关注：
第一，国资参股经营审计的法规依据。由于我国国企进入市场化改革的时间不久，国家审计相关法律法规仍主要关注国有独资和国资控股企业，比如，国家《审计法实施条例》主要针对“国有资本占控股地位或主导地位的企业”；国务院国资委、国家财政部和中央银行等机构对产融结合的财务风险考核指标指引，尚不涉及国资多元化参股经营等。
第二，国资参股经营审计的经验积累。我国各地方政府国资委推进国资监管全覆盖，目前主要关注国资经营归属权意义上的全覆盖，资产监管意义上的全覆盖正在深入之中，政府审计需要尽快跟进和主动配套。由于历史原因，国企审计人员熟悉在国资经营模式比较单一，产权边界比较清晰条件下的国资审计，对于处于国资参股经营等多元所有制结构中的国资审计，需要完善工作机制和增加经验积累，比如，对资产证券化条件下的国资参股经营审计、对跨地域和跨国界条件下的国资参股经营审计、对高风险投资的国资参股经营审计等，都是新形势对审计人员提出的新要求。
第三，国资参股经营审计的内控环境。我国国企着手内部控制和风险管理制度建设的历史不久，对于产权流动状态下的企业科学决策尚缺少成熟思路和相应机制，对于国资参股经营的绩效跟踪也还缺少快速应对手段。比如，笔者所参与审计的多家上海地方大型国企，对国资参股经营的监管基本处于松弛状态，这显然会对国资经营形成绩效损失，同时也给国企审计带来风险。
四、落实国资参股经营审计监控应当以出资者国资经营权为线索
所谓国资参股经营是指，国有资本对某企业的股权投资行为，该行为不产生对被投资企业经营的实质控制力。国资参股经营行为并非特指国资参股民营资本或外国资本的企业经营，也包括A国企对B国企的股权投资行为。现代企业的经济决策主要体现为控股股东或掌握相对多数股权股东的经营意志，出资国企无论参股何种产权主体的公司经营，都会面临相同的资产绩效损失风险。按照市场经济的制度安排，国资参股经营行为源自国资经营权。按照国资审计监控全覆盖要求，凡是在国资经营权范围内的国资参股经营行为都应纳入审计监控。
以国资经营权为线索，在国资参股经营审计监控中，应当关注以下投资绩效损失：一是控股股东剥夺参股股东话语权，使参股股东利益诉求难以实现。《公司法》按多数资本决定原则设计的股东利益表决机制，存在控股股东侵害其他股东利益的可能。比如，控股股东强行推行私利主张，否决参股股东正当利益诉求，剥夺参股股东话语权等。二是控股股东通过不公平关联交易转移利润，损害参股股东利益。控股股东利用其在股东会和董事会的控制地位，排斥参股股东参与公司决策，或在参股股东不知情等情况下，恶意转移公司利润，损害包括参股股东在内的公司利益。三是控股股东大量占用公司资金，公开或隐蔽地侵占参股股东利益。控股股东以行政协议或财务管理等手段大量占用或挪用公司资金，以不合理提高公司高管福利以及支付高额报酬，以及设置账外账截留公司收入等行为侵害公司利益。四是控股股东利用公司担保，致使参股股东资产承担连带赔偿风险。控股股东以公司为其个体行为担保，向公司转移经营风险，一旦出现经营失误，则由公司承担连带赔偿责任，参股股东由此被迫承担连带责任。
五、落实国资参股经营审计监控应以诊断委托代理关系为关键
加强对国资参股经营审计监控的制度落实，应该紧扣参股经营委托代理关系中的关键环节。针对国资经营委托代理关系中的效率损失，亟需消除三类问题：一是因代理层次复杂导致对国资参股经营权的监督缺位或虚设；二是因经营信息不对称导致对国资参股经营权的监管效率低下；三是因内部人控制导致国资参股经营权被代理人滥用。以下方面需要重点把握：
一是严格对国企从事参股经营责任体系的审计确认。国企在国资经营权范围内出资参股经营，虽属市场主体行为，也需置于国资保值增值责任体系的制约之下。实践证明，有效的委托代理关系约束制度应当具备人格化和制度化双重特征。从人格化角度：根据我国市场经济委托代理关系责任链传递的一般经验，出资人是通过对代理人个人的职务约束来实现对其使用经营权监控的。但是，目前不少国企在出资参股经营行为时轻视代理人制度，基本未将参股经营行为置于激励约束之下，如对参股经营企业的派出董事的人事安排缺少考虑，要么由出资国企董事长或总经理亲自担任派出董事，表面上重视参股经营，实际却无法将董事长行为纳入监控；要么指定某位中层干部兼任派出董事，但一般不过问其履职情况，使得参股经营企业重大决策信息反馈出现断层。从制度化角度：出资企业必须以科学决策和快速反应机制为保证，实现其对参股经营企业实现动态监控，确保自身权利不受损害。比如，建立对派出董事、财务或其他管理人员的激励管理制度、建立参股投资项目评估决策及授权审批制度、建立参股企业履行投资协议权利义务的重大事项报告制度、建立参股企业投资目标及红利分配或资产折价等报告制度等。但是，目前不少出资国企尚未从科学决策角度建立相关监控制度，或制度建设不完全，致使其出现参股经营行为决策滞后或反映不到位等现象。
二是严格对国企从事参股经营管控能力的审计确认。出资国企对参股企业实施审计监督有别于其向参股经营企业派出董事，是两种不同的监督治理方式。从公司法人治理角度，有无监督权和监督作用大小两者具有本质区别，参股股东派出董事或监事执行自己意志的行为，不能取代其通过审计监督的方式形成的判断依据。根据《公司法》，参股股东有权查阅公司相关经营决策和生产管理的相关资料，并根据审计结果，对参股公司经营行为进行质询或建议，由此制约或者影响参股公司的企业行为。因此，需要对出资国企参股经营的管控能力作出审计判断，以鉴别相关审计风险。比如，对出资国企完整掌握参股经营企业经营状况及其信息能力的判断、对出资国企及时捕捉参股经营企业经营生产异常情况能力的判断、对出资国企向参股经营企业派出监管人员履职质量的判断、对出资国企影响参股经营企业执行公司投资协议及其落实财务控制等有效性的判断等。
三是严格对国企从事参股经营业绩的审计确认。对国资参股经营的政府审计，应当按照“国资出资到哪里，审计监控就跟进到那里”的原则，实现审计监控全覆盖。在具体操作上，就是要确立以被审国企的国资出资行为为监控对象，进行跨行业、跨地区、跨国界、跨所有制的全覆盖审计监控，即便是对其他国企的国资参股经营，也要落实审计监控。比如，对参股企业经营绩效以及资产增减变动作出客观评价、对参股企业经营业绩以及利润分配是否形成对国有资本权益的损失作出客观评价、对参股企业的经营发展持续能力作出客观评价、对参股企业经营风险作出客观评价等。
四是严格对国企从事参股经营派出董事行为的审计确认。依据《公司法》，出资国企向参股经营企业派出代理人参与公司治理的行为，是依据财产关系，具体介入公司治理的法制化行为。派出董事或监事承担执行股东意志的使命，其行为重在对参股经营企业日常经营和管理的跟踪控制。由于派出董事或监事在委托代理关系中也存在逆向选择和道德风险，因此也需要对其具体治理行为作出审计确认。比如，判断派出董事或监事是否切实执行委托国企的经营意志，判断派出董事或监事是否通过参与参股企业法人治理活动影响其经营决策，判断派出董事或监事是否适时向委托国企报告参股企业法人治理活动的重要相关信息及其信息的真实性、准确性、完整性，判断派出董事或监事具体参与参股企业法人治理活动行为的合法性等。
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