行政公开又称政务公开,是一个行政法上的概念。所谓行政公开制度是指公民对政府的行政活动有了解、知情的权利,政府则有公开其活动让公众了解的义务,并使这种行政公开活动依照宪法和法律规定形成民主监督形式的制度化、经常化、法律化的一项公开制度。
我国行政公开制度的困境与出路
◎李哲
一、行政公开制度概述
行政信息公开制度是指行政机关与法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其他组织主动或依自然人、法人或其他组织的申请，向社会或申请人公开其在管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息的制度。
最底层为数据层,负责将省台多个海洋和台风数据库及多种数据文件整合,包括对数据的采集、处理加工、入库出库、更新维护等,对上层不透明,利用一个数据中间件与上层发生关系,便于平台对数据的使用维护,当省台数据结构或者文件存储出现变化时,不需要改变上层结构,只需要对数据中间件进行更新即可。
根据2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，可以把我国“政府信息公开制度”归纳为：由国家制定并实施的，旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，由信息持有者主动或依申请公布行政机关在履行职责过程中制作或者获得的信息，便之服务于民众生产、生活和经济社会活动的一项行政制度。可以看出，我国现行政府信息公开制度，其保障的并不是某项“权利”，而是“依法获取政府信息”的行为。本文中，笔者主要从行政信息公开的角度，分析一下我国行政公开制度的特点、困境及出路。
二、我国行政信息公开制度的特点与困境
我国的行政公开制度建设从上世纪80年代初期就已经开始了，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。随后，一些地市以及省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的研讨与试点。各地先后出台了《广州市政府信息公开规定》、《大同市政务信息公开条例》、《上海政府信息公开规定》等规章与法规。随着我国法制进程的加快，行政公开制度逐渐得到加强。2007年1月17日，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日施行，我国首次在行政法规的层面上确立了行政信息公开制度。
1.政府主导型行政视角立法的立法模式。
我国政府信息公开的进程最明显的特点，就是政府居于主导地位。无论是20世纪80年代的“两公开一监督”，还是1999年的政府上网工程，都是在执政党和政府的推动下进行的。立法方面同样如此。从法律形式上看，除了大同市采用了地方性法规外，其余各地都是地方政府规章，《政府信息公开条例》系行政法规，具有更浓厚的行政色彩。即使是大同市的地方性法规，从内容上看与其他的规章差异不大，规定的内容尤其是管理与监督制度都是以行政为中心的，可以说，中国现行的政府信息公开制度，仍然是一部行政视角的立法。
2.先地方后中央“匆忙立法”的立法过程。
我国这种“政府主导型”立法模式使得很多城市在很短的时间内实现“与国际惯例的接轨”，自2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》生效后，全国许多地方开始政府信息公开的立法工作。2004年8月1日生效的《大同市政务信息公开条例》，则是我国第一个规定政府信息公开的地方性法规。至2007年4月5日国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，先后有14个省市实施了系统规范政府信息公开的地方性法规及政府规章。匆忙的立法使得表面上看来“法藏官府，威严莫测”的时代已经远去。但不可避免的存在诸多问题：立法质量参差不齐，明显仓促、粗疏，自2003年1月1日生效的《广州市政府信息公开规定》，至2007年1月17日《中华人民共和国政府信息公开条例》出台，中间仅隔了四年时间，可以说，地方立法尚不成熟，许多问题尚未显现，或虽有显现但根本没有得到解决，更谈不上经验的积累，这种情况下匆匆出台全国性条例，根本无法保证立法的科学性、公正性。
2.1.1 线性关系的考察。以对照品溶液浓度为横坐标(X)、峰面积为纵坐标(Y)，绘制标准曲线，得出回归方程。结果显示(表1)，绿原酸、葫芦巴碱、D-(-)-奎宁酸和咖啡酸分别在14.6～146.0 μg/mL(r=1.000 0)、10.2～102.0 μg/mL(r=1.000 0)、11.6～116.0 μg/mL(r=0.999 8)、0.499 5～4.995 0 μg/mL(r=0.999 8)的浓度范围内线性关系良好。
三、我国行政公开制度的出路
2.3.2 释放数量。王虎诚等开展的释放周氏啮小蜂防治美国白蛾试验，在徐州选取了美国白蛾幼虫总量9～18万头/hm2的5个地点放蜂，并设置了5个不同的释放量，即孕蜂蛹分别为0、15、30、60、120枚/hm2，统计后得到周氏啮小蜂寄生率对应为18.5%、21.0%、26.0%、52.5%、60.5%。该试验证实了1头周氏啮小蜂雌蜂可以消灭1头美国白蛾蛹的研究结果[19]。徐艳梅在鞍山主导进行的试验选择在有虫株率15%以下、虫口密度20头/株的林地进行，依靠在放蜂地适当补充露水和花蜜可显著提高寄生率，试验中1 hm2林地放置蜂蛹45～75个[6]。
1.采用立法机关专门立法的模式立法。
分散式立法，是指政府信息公开的有关条款分散规定于一些单行法当中，待时机和条件成熟后再制订单独的法典。1984年英国制订了《数据保护法案》，赋予公众通过计算机查阅个人信息的权利，1987年制订《个人资料获得法案》赋予公众获知本人社会保障、房产、学业等信息的权利，1993年《健康数据获得法案》赋予公众查阅自己医疗信息的权利，1993年《环境信息规章》规定公众有获知自己生活的周边环境的权利，2000年通过《政府信息公开法》。
英国用了30多年的时间才制定了《信息自由法》，法律的实施又特意延缓了五年，以便充分准备，这种审慎周密的态度值得我们学习和借鉴！对于政府信息公开这样影响面广、难度大、影响深远的新型法律制度来说，只靠政府自戴紧箍咒的勇气是远远不够的。
以英国为代表的“分散式立法模式”
由于具体国情和历史传统的区别，世界各国行政信息公开的立法并不相同，代表性模式主要有3种。
破解湖北省“长江之病”“河湖之痛”需“对症下药”，实践表明，全面推行河湖长制是维护河湖健康生命之良药。全国及省内各地在推行河湖长制过程中形成的有效做法，为湖北省破解河湖健康难题提供了有益借鉴。
由一个国家最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律，对政府的信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及公众获取信息的权利、方式、救济渠道等统一作出规定的立法模式。结合我国的行政信息公开的前期尝试以及《政府信息公开条例》出台的现状，笔者认为，我国此后的路径应参考美国的立法模式，由国家立法机关进行专门的政府信息公开法。
在国家信息公开立法存在“空白”的情况下，由地方立法机关在其权限范围内先制定低位阶的法律规范，然后再制定全国统一的规范，地方规范与全国规范相抵触和冲突时以全国规范为准。1999年日本通过《政府信息公开法》之前，日本所有的47个都道府县都通过了自己的信息公开条例。该模式优点是为中央立法积累丰富的经验。缺陷在于，条例的法律效力位阶低，各个地区的规定不一致。这与我国《政府信息公开条例》出台之前的状况有所类似。
以美国为代表的“集中专门立法模式”
以日本为代表的“地方先行立法模式”
2.用法律的形式设立行政公开制度。
在立法的层次上，我国应采用法律的形式，由立法机关制定政府信息公开法。虽然《政府行政信息公开条例》的规定，对全国范围内的行政机关具有普通约束力，但行为行政法规，其固有的两个问题无法解决：其一是政府信息公开的主体并不仅仅局限于行政机关，还包括其他执行公共事务功能的组织及其他与公众利益密切相关的企事业单位，《政府信息公开条例》规定的“适用本条例”与“参照本条例”，实际操作性并不强；其二行政法规的制定主体是国务院，是国家最高行政机关，通常只对下级行政机关具有拘束力，西方有句名言“自己不能作为自己的法官”，国务院自己制定行政法规来规范国家行政机关自身的行政行为，本身就是值得怀疑的。政府信息公开的立法，涉及到公民的“言论自由权”与“知情权”（我国宪法尚未确立‘知情权’），应通过立法机关制定法律来设立行政信息公开制度。
3.明确、科学的界定公开范围。
《政府信息公开条例》规定的申请主体仅限于“与自身生产、生活、科研等特殊需要‘有关’的公民、法人或者其他组织”。申请主体范围过窄，应取消“有关”的限制，将民间团体、志愿者、学者等均作为合法的申请主体。此外，根据WTO透明原则的要求，在我国申请公开的主体还应考虑外国企业及外国人。
扩大申请主体范围：
扩大公开主体范围：
立足本国国情，借鉴和吸收国外先进立法经验是大多数国家在政府信息公开立法中的必然选择，我国也应在现有的基础上构建我国的政府信息公开法律制度，笔者认为，完善我国行政公开制度，应从以下几个路径出发：
⑤中小河流洪水和山洪灾害防御能力不高。松花江、黑龙江流域中小河流堤防防洪标准低，很多河段处于不设防状态；诺敏河、绰尔河等一些较大支流尚未建成骨干控制性工程，洪水调蓄能力不足。山洪灾害防治体系还不完善，防御能力仍显不足。2013年松花江、黑龙江流域因洪涝灾害死亡人员基本都是由局地强降雨引发中小河流洪水或山洪灾害造成的。
政府信息公开的主体应当包括从中央到地方所有各级政府机构和国有的企业、事业单位。对于政府机构中的警察机构、国家安全机构和国防机构也是政府信息公开的适用机关。
富察氏淡淡一笑：“闹不起来？在潜邸时就一个个乌眼鸡似的，如今只怕闹得更厉害吧。”她翻了个身，朝里头睡了，“只是她们耐不住性子爱闹，就由着她们闹去吧。”
科学界定公开豁免的信息范围：
在建立行政信息公开法的同时，修订《档案法》等与信息公开制度相冲突的法律，在细致的利益比较的基础上，通过利益衡量原则，科学界定免于公开事项的范围。
4.建立强有力的救济制度和法律责任。
“有权利（力）必有救济”、“有侵害必有保护”，现代行政法治要求对政府信息公开所造成的侵害予以法律上的补救。作为信息公开法的关键性的制度安排，救济制度可以启动公众对政府信息公开的监督程序，是政府信息公开立法中最具革命意义的部分。
（3）建立严格的问责机制。独董在企业中的行为若违反了相关的条文规定，中国证监会应在核实其行为确实存在问题后，依据相关条文对独董进行严格的经济处罚和行政处罚。
政府信息公开中的救济制度主要适用于依请求的公开，包括行政救济和司法救济两种形式。在我国，必须设立起司法救济体系并保证其畅通。从权威性上看，司法审查是“一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威的监督”；从必要性看，司法已是当事人保护权利的最低底线！
（作者单位：黑龙江李哲律师事务所）
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