粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响，本文主要内容关键词为：农资论文,农业生产论文,粮食论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
21世纪初期以前，国内外经常报道来自中国农业沉重的税费负担（陶然等，2003；刘明兴等，2007；Esarey等，2000）。乡村要用这些收费负担当地的基础设施建设和村庄的日常管理。一些基层政府对农民征收重税，一些地区较贫穷农户缴纳的各种税费占其年收入的30%（Tao等，2004）。
然而，2004年以来情况发生了巨大的转机，国家不但取消了农业税费，而且开始对农业进行直接补贴。2003-2005年中央废除了农业税费，2004年发放给农民的补贴提高到145亿元（财政部，2005）。2004-2008年财政部提供的农业补贴资金增长了7倍多，2008年补贴的金额达到了1031亿元。农民的税费全部取消，并且根据财政部发布的信息，绝大部分补贴直接发放给农民，而不是像以前那样发放给农业企业或政府机构。目前主要的4种农业补贴为粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农业机械购置补贴。2008年和2009年前两项补贴资金占总补贴资金的74%。
农业补贴政策实行以来，引起国内外学术界的广泛关注和争论。就农业补贴政策是否取得增加粮食产量和农民收入的预期效果，许多人各持己见。基于宏观数据或利用一般均衡模型分析，一些学者模拟了补贴政策对粮食产量和农业收入的影响并得出结论，农业补贴政策对粮食增产和农民增收起到了明显的效果（周应恒，2009；Yu和Jensen，2010），但Yu和Jensen的研究已经假设补贴和粮食生产是挂钩的，而这种假设是否成立，需要实证的研究。但也有许多学者认为补贴政策对提高粮食产量没有起到激励作用（Gale等，2005；杜辉等，2010），同时还导致资源配置效率的损失和经济效益的低下，而不能改善经济整体福利状况（高峰等，2006）。还有一些研究基于局部地区的农户调查数据表明由于受到补贴水平的限制，补贴政策对提高种粮收益的作用较小（李鹏和谭向勇，2006）。其他有关农业补贴政策的研究主要关注于补贴的实施细则和方法，提出了完善农业补贴制度的政策建议（财政部财政科学研究所课题组，2004）。但是到目前为止尚缺少基于全国大样本农户调查面板数据分析粮食直补和农资综合补贴的现状及其对农业生产影响的实证研究。
本文的研究目的是通过大规模的具有全国代表性的农户调查，试图了解农民是否收到补贴、哪些农户得到补贴以及补贴是否影响他们的生产决策。
二、数据
本文所用数据来自于笔者2009年初对6省58个村庄1064户具有全国代表性的随机抽样调查①。该调查详细收集了2008年农户生产活动以及2007年和2008年的各种作物的播种面积情况等。
笔者还调查了每个地块的产权类型以及农户领取补贴的情况。因为农户有时候不知道他们在2007年和2008年领取的补贴的种类和具体金额，首先问被调查者是否知道补贴。如果他们不知道，没有办法知道他们获得补贴的金额。如果他们知道，则记录具体的补贴金额。尽量让农户把粮食直补和农资综合补贴分开。因为很多情况下，他们是区分不开的——特别是2007年（他们常常把这些补贴笼统地称为“粮食直补”）。笔者调查了2007和2008年的粮食直补以及2008年的农资综合补贴情况。
三、农业补贴——政策和事实
粮食直补和农资综合补贴资金都来自国家财政，而且规定了发放的原则。粮食直补是从粮食风险基金中安排资金用于对种粮农民补贴；农资综合补贴资金由中央财政预算安排。每个省的财政厅建立账户接收中央拨付的补贴资金，然后根据本省每个县的粮食生产发放补贴到县。县财政局制定发放标准。补贴资金兑付工作由乡镇财政所承担，年初向农民发放《补占通知书》。按政策规定，对于享受补贴的粮食数量、补贴标准、补贴金额都要求村级公示、档案管理。建立补贴资金的专户管理、财务公开；通过“一折通”发放农业财政补贴资金，不允许集体代领。
对农民补贴有3种方式可供选择，即按计税面积、计税常产和粮食种植面积补贴。(1)按计税面积补贴，就是以农村税费改革核定的农业税计税土地面积为依据，确定每个农户享受的补贴额。(2)按计税常产补贴，就是以农村税费改革核定的农业税计税常产为依据，确定每个农户享受的补贴额。(3)按粮食种植面积补贴，就是以农户实际种植粮食作物面积为依据，确定每个农户享受的补贴额。粮食种植面积的核定有两种方法。方法一：为了减轻核实实际种粮面积的工作量和难度，可以采取在计税面积基础上剔除半年内不能恢复粮食生产的经济作物和养殖面积（如桑、茶、果树、鱼塘等）的方法。方法二：为了减少因粮食复种带来的核实面积的工作量和难度，可采取只核查现在执行保护价的粮食品种的种植面积。
（一）粮食直补与农资综合补贴的调查数据分析
笔者的调查数据显示，大多数农户获得了政府给予的补贴（见表1）。在所调查的1064户中，904户（占此次农村调研样本的85%）表示得到过粮食直补或者农资综合补贴，即多数农民从补贴项目中受益。其中，893户(83.9%)表示得到过粮食直补，263户(24.7%)表示得到过农资综合补贴。尽管多数农户知道自己获得了补贴，但有些农户难以说出具体金额。根据调查数据，11.1%(100/904)的农户虽然获得过粮食直补或者农资综合补贴，但不清楚补贴金额是多少②。其中，在报告获得粮食直补的893户中，11.4%的农户不清楚补贴金额是多少；同样，在报告获得农资综合补贴的263户中，有42户(16%)知道自己获得过农资综合补贴，但是不清楚自己究竟得到多少补贴。
为什么报告得到过粮食直补的农户与农资综合补贴的农户在数量上会存在这样的差异呢？根据国家政策，大多数获得粮食直补的农户也应该得到过农资综合补贴。因此，有两种可能的解释：一种是应该获得农资综合补贴的农户实际上确实没有得到（但他们获得了粮食直补）；另一种解释则是他们得到了农资综合补贴，但这些农户却认为获得的是粮食直补。事实上，调查数据支持第二种解释。依据财政部和农业部公布的农业补贴数据，2007-2008年补贴金额的增加主要是农资综合补贴的增加，而粮食直补金额并没有增加。而调查的大多数农户（超过80%）报告说他们2008年获得的所有补贴比2007年显著增加。
农户不清楚获得的补贴金额，这是否是个值得注意的现象？农户说不出补贴金额的情形，和当年（20世纪90年代）针对农业税费的调查很类似。税费从售粮款中扣除后，农户常常不清楚实际缴纳了多少税费。而在补贴的发放中，超过85%的农户表示补贴直接划入他们的银行账户。就像前边讨论那样，有很多的原因可以说明为什么农户不清楚具体的补贴金额。在将补贴转移到其他账户前，很多农户不愿意花费精力去查看补贴的确切金额，并且各种补贴的存款往往混在一起。还有些农户则确实忘记了。
有很多的证据显示农资综合补贴没有带来相应的扭曲。得到这一结论的逻辑很简单：如果农户都不清楚自己得到了多少补贴，那么这些补贴如何引起扭曲呢？
究竟谁没有获得补贴？图1显示，在所有1064个样本农户中，85%的农户获得过补贴（83.9%的农户称获得过粮食直补，1.1%的农户称获得过农资综合补贴但并未获得粮食直补）。也就是说15%的农户称自己没有获得过这些补贴。首先，15%没有获得补贴的农户中，所有样本农户的4%是那些没有承包土地的（这里指家庭承包）。换言之，这些农户因为没有任何承包土地，而粮食直补主要是和农户承包的土地数量挂钩的，所以他们不符合补贴的条件。
然而，在总的农户样本中，11%的农户拥有承包的土地，却没有得到补贴。这一组农户可以再划分为几类。第一类，总样本1%的农户表示尽管拥有属于自己承包的土地，但自从将土地转出以后，他们就没有得到过补贴（这一问题将在下面还将讨论）。第二类有承包土地但没有获得过补贴的农户（总样本户的6%）实际上也种植粮食，但却不知道有补贴③。最后一类，总样本4%的农户知道有补贴，并且也种植粮食，但是不符合补贴条件（有一些他们不愿意说的原因）。以上的数据很重要，它表明很少有农户因为不种粮食而没有得到补贴。同样重要的是，在样本村中没有一个村所有农户都没有获得补贴。
图1 2008年获得粮食直补或者农资综合补贴农户的比例
尽管没有得到补贴中有一种情况是农户将土地转出，补贴由转入者获得，但这种现象不常见。根据调查数据，样本中1064户种植了4848块土地，这其中有440个地块被转出（见表2）。在所有被转出的地块中，78%的补贴由土地的登记承包户（转出户）获得，而不是由种植户或者转入户获得。受访农户的转入地共有515块，其中82%地块的补贴额同样由土地的登记承包户（转出户）获得，而不是转入者获得。很显然，在多数情况下，补贴是面向土地的承包户。调查数据也显示地方和基层政府似乎倾向于采用第一种标准进行补贴的分配。显然，这与村干部访谈（村级调查）中了解到的补贴标准的实施办法是一致的。
那么，剩下的大约20%的其他转入转出的情况是怎样的？调查数据表明，相当一部分的补贴被“货币化”进入了租金，因为获得补贴的转入户的土地租金要显著高于没有获得补贴的转入户。至少到目前为止，地方政府更愿意根据农户承包的土地来分配粮食直补和农资综合补贴。
（二）农业生产者补贴的规模
2007-2008年，农户获得补贴的金额显著提高（见表3）。对那些报告了补贴金额的农户而言，2008年报告说收到粮食直补或农资综合补贴的农户，平均每户得到了327元，其中他们认为273元是粮食直补而169元是农资综合补贴（显然他们中有许多人把农资综合补贴也当成粮食直补了）。如果农户2008年纯收入为19044元（人均4761元，假定户均4人），那么，农户收入的1.7%来自补贴。重要的是，对处于贫困线的收入水平进行计算时（极端贫困线为785元，新的国家贫困线为1067元），如果穷人得到了与一般农户同样多的补贴，那么对于处在极端贫困线和新贫困线下的农户，粮食直补和农资综合补贴则分别占他们收入的10%和8%以上。从这点来看，补贴对增加收入特别是增加穷人的收入有显著的影响。
分析单位土地面积的补贴，中国的补贴已经接近一些发达国家。由于平均每户有8.4亩土地，这意味着2008年平均每个农户每亩得到39元补贴。转换成每英亩（6亩＝1英亩）美元数，2008年中国农民平均每英亩得到34.4美元补贴。同年伊利诺伊州（美国一个典型的中西部州）的一个典型农民每英亩获得30～50美元补贴。当然，由于中国农民的平均土地拥有量仅仅是美国农民的一小部分(1/315)，中国平均每户的补贴仍然要低很多。
四、补贴对农户粮食生产和生产投入产生影响了吗
虽然补贴越来越多，但是到目前为止没有任何证据表明中国的补贴扭曲生产。为了证明这一点，本节先提供描述性的分析结果，然后再进一步采用计量经济模型对农业补贴的实际影响做定量的分析。
（一）描述性结果
首先分析农户是否相信或认为其粮食生产决策与获得补贴有正向关系。在调查中问了如下问题：“如果你的粮食播种面积减少，你的粮食直补是否会减少？”因为部分农户对补贴不太了解，对这个问题的分析，只能采用表示知道2008年获得粮食直补的850个农户作为分析对象。把这些农户分成3组：回答“是”、“否”和“不知道”，统计结果见表4。50%的农户认为生产决策和补贴之间没有关系，如果计入对此问题不置可否的14%的农户，这一比例高达64%。对850户以外的农户，更不用说了，因为如果这些农户都不清楚补贴及金额，那么补贴就不大可能影响他们的生产决策（如播种面积）。
有意思的是，在相信粮食生产和补贴相关的36%的农户里，有一些农民并非根据他们2007和2008年的实际经验得出这样的结论。为了说明这一点，笔者根据知道补贴金额并且认为粮食生产和补贴有关系的农户的实际情况，构建了表5。假若粮食生产真的和补贴相关的话，那么如果他们粮食播种面积减少（增加），就应该会看到他们获得的补贴减少（增加）。但结果显示，2007-2008年补贴的变化和粮食播种面积的变化不相关（第1列，第1到3行）。实际上，2007-2008年粮食播种面积减小的农户所获得补贴的增幅(51%)高于粮食播种面积增加的农户(38%)。更为细分的农户组也显示出相同的结果（见第2到4列）。
最后，表6显示地方政府并没有倾向于将粮食补贴只发放给种粮的农户。尽管获得补贴的农民大部分生产粮食，但是所有省份都有相当一部分农民不种植粮食也依然得到补贴。种粮和不种粮农户的户均补贴金额在各个省内都几乎相同。
（二）多变量回归分析
为了分析补贴对农户粮食生产决策的影响，建立以下模型：
当把样本限于种粮农户时，也得到了类似的结论（见表7）。在第2列中，粮食补贴变量的系数不是正值（事实上是负值，粮食补贴减少了粮食生产，尽管绝对值很小）。研究结果可以说明：没有证据表明补贴会扭曲种粮农户的生产决策，对粮食生产没有起促进的作用。
由于缺少2007年农资综合补贴的数据，使用2008年农户截面数据来研究农资综合补贴对化肥施用的影响。估计的模型：
五、结论
本文对农户数据的分析表明，国家对农业的补贴都直接发放到了农户。虽然每亩耕地的国家农业补贴金额较高，但每个农户的农业补贴金额较低。无论是贫穷还是富裕的农户，几乎所有的农户都得到了补贴。
农业补贴同许多其他政策一样，具有中国特色。虽然国家的补贴是根据粮食生产从中央拨到省，再从省分配到县，但是地方政府选择发放给农户的补贴方式（大部分是以土地面积为依据来分配补贴的）没有对生产产生扭曲。事实上，根据调查数据，绝大部分补贴是给土地的承包户，而不是实际耕作者。最重要的是，补贴并没有扭曲粮食生产和市场。无论描述性统计分析还是多元回归分析，都没有证据表明粮食直补和农资综合补贴扭曲生产者的决策。粮食播种面积变化与粮食直补并不相关，化肥的施用量与农资综合补贴也没有关系。实际上，分析结果清晰地表明中国的补贴项目提高了农民的收入，但是并没有实现其在国家粮食安全方面的初衷。对这一结果，国家主管部门当然是难以接受的。
中国的农业补贴正成为国家农业发展的一项重大决策，这些政策过去几年在国内外也存在争议。在国内的争议多为补贴所产生的影响和效应；在国外，以美国为主的一些国家正对中国的农业补贴开展调查，试图状告中国违背WTO的规定。本文研究结果为这些争议提供了新的更有说服力的实证依据：其本质是属于一个收入转移的政策项目，它受到农民的欢迎。目前为止，补贴项目的执行几乎没有影响粮食播种面积与农资的投入。因为补贴没有产生市场扭曲影响，所以中国没有违反对WTO的承诺。
鉴于以上研究结果，提出两条政策建议：第一，建议国家把粮食直补和农资综合补贴等合并为农民的收入支持。在此基础上，把补贴或收入支持的财政资金向贫困地区和贫困人口倾斜，使财政资金在收入转移上产生更大的作用。第二，加大提高粮食生产力（如农业基础设施和农业科技等）的投入，把提高生产力的财政资金向粮食主产区倾斜，使国家投入能够真正起到保障粮食安全的作用。
注释：
①这6个省份包括河北、辽宁、陕西、浙江、湖北和四川
②调查中没有具体询问为什么这些农户不清楚他们实际获得的补贴金额。但是，这很有可能是因为补贴是直接划到一个政府开立的专门的银行账户中，而有的农民没有及时查询账户
③到目前为止，大多数这一类的农户来自浙江省，样本中最富裕的省份。在浙江的很多县里，农户需要申请才能获得补贴。很多农户反映他们忙得没时间去申请
④价格变动变量（ΔPi）的系数（α2）如笔者预期为正值（在4个模型中有3个显著）。系数的大小代表粮食播种面积对粮食价格的弹性，3个模型的平均值为0.34，这对于中国这样的发展中国家是比较合理的
⑤考虑到虚拟变量中包括了价格的区域差别，没有加入价格变量。如果加入价格变量（文中未列出该模型结果），其系数很小且不显著