财政风险及其构成内容的理论分析，本文主要内容关键词为：财政论文,风险论文,理论论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政风险的主要特征
从通常意义上讲，风险是指因各种不确定因素的影响而给行为主体带来损失或造成损害的可能性。它不仅因不确定因素而引发，而且其结果也具有不确定性。换句话说，风险与不确定性的关系主要体现在两个不同环节上。从行为选择角度讲，各种不确定因素的存在是人们可以做出多种选择方案的基础性前提条件；从行为选择的结果来看，表现为不同的行为选择会造成各种不同的行为结果，即未来结果的不确定性。正是由于各种不确定性因素导致行为方案的可选择性和选择的不同行为会造成不同的结果。当其行为结果给行为主体带来损失或造成损害时，无论其损失或损害程度多大，对行为主体而言，都会构成其行为风险。
财政风险是专指财政领域中因各种不确定性因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。
财政风险是在防范社会公共风险的最后一道防线上产生的风险，它除了具有一般风险的特征外，还由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊性而体现了与其他风险的明显区别。这些区别可以用五个“最”字来表达。即财政风险来源最广、传导最快、潜伏性最强、危害最大、化解最难。
1.来源最广。从财政风险的来源角度分析，由于财政分配活动是政治行为经济化的集中体现，并担当着优化资源配置，公平收入分配和稳定经济发展的公共职责，所有财政收支分配活动都是在社会经济的大系统中完成的，其行使职责的范围具有全社会覆盖性，因此，财政风险不仅包括财政系统的内部风险，而且，还包括社会经济系统中转化到财政领域的大量私人风险和一般公共风险。就前者而言，主要是指因决策失误，财政制度缺陷和管理不当造成的政策性风险、制度性风险、财政体制风险、管理风险和最终体现的运行混乱、功能孱弱、收入泄漏、支出浪费等财政风险。就后者来讲，可能转化到财政领域的私人风险和公共风险从涉及的内容来看主要包括大型和特大型的严重自然灾害风险；政治领域贪污腐败、机构臃肿、政局动荡风险；外来侵略与内部战争风险；社会经济运行过程中的周期性波动、产业结构严重失调、不正当竞争与垄断、社会性失业风险、金融风险；国家各项制度缺陷、体制安排不当等各种诸如此类的风险都有可能影响财政收支的运行和财政职能的实现，从而最终转化为财政风险。所以，财政风险的来源最为广泛。
2.传导最快。财政风险的传导性比其他任何风险都更加明显。它不仅体现在一定财政体制下的财政系统内部的各级财政之间，即国家财政作为一个整体系统，任何一级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面，而且由于财政系统的开放性和与整个社会经济的紧密关联与互为依存性，使得整个社会的私人风险和公共风险既能够迅速转化为财政风险，如自然灾害必然导致财政减收增支，社会失业会使财政支出迅速增加等等。同时，财政风险也会出现向社会经济领域的逆向传递现象。当财政出现各种风险时，很可能产生这样两种现象，一是削减财政支出，减弱政府职能，出现对某些应由政府担当的职责撒手不管现象；二是为化解财政风险而增加赋税，加重社会经济负担。无论哪种现象都在实质上表现为风险转移，是将财政风险转化为社会公共风险和私人风险。正是由于各种体制原因和财政风险转化方式和转化手段的灵活性，使财政风险最具有传导性，且传导速度最快。
3.潜伏性最强。从财政风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且以隐性风险居多，具有很强的隐蔽性。一是由于财政风险来源广、领域宽，往往不容易被及时察觉。在大量私人风险和其它公共风险向财政领域转化过程中，财政临危不惧。二是财政显性风险更易于利用技术手段被处理成隐性风险。如人为地堵塞私人风险和公共风险向财政领域的转化渠道。任凭其风险肆虐而置之不理，实则是加剧财政隐性风险的累积和扩大；通过各种预征手段和虚收方式的处理，虽然可以减轻一时的财政显性风险压力，却会为未来财政运行埋下潜在隐患；大量举债虽然有利于控制眼前的显性财政风险，却无疑会加大未来的预期财政风险。三是显性财政风险往往容易通过账面处理将其掩盖起来，如近年来我国出现的财政收支账面“空转”现象，不在账面列支的财政欠账现象等均属于隐性财政风险。正是由于上述原因和做法，使得财政风险具有很强的隐蔽性，大部分财政风险通常都处于潜伏性隐蔽状态。
4.危害最大。如前所述，财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上再无其他力量可以阻挡，其后果最为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，降低政府威信，导致经济衰萎，引发社会动荡。不仅从中外历史上看，存在着大量因财政风险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更替和人类社会严重动荡不安的历史事实，而且从当今世界各国来看，财政风险依然是最严重的社会风险。东南亚各国如果能够构筑起防范和控制社会公共风险坚固财政防线，就不会爆发严重的金融危机，其金融风险就能够得到有效控制；俄罗斯如果不发生财政危机，其社会经济就不会遭受那样严重的伤害。
5.化解最难。私人风险除了某些不可抗拒的自然因素外，大部分是由于决策失误或管理不当等原因造成的，这类风险的规避、转移、控制和化解相对较为容易。而财政风险的形成原因较为复杂，且涉及范围最广，又大多处于隐蔽状态，往往与国家的政治制度、政治体制、经济制度、经济体制、经济运行状态、财政制度、财政体制、财政政策、财政管理等各方面密切相关，因此，防范、控制和比解财政风险的难度最大。它不仅是一个历史性难题，也是一个现代和未来的难题。不仅是某一国家面临的最大难题，也是世界各国普遍面对的难题。从近年来“世界共解财政难题”的提出就足以证明了这一点。
二、决定财政风险内容变化的主要因素
决定财政风险内容发生变化的既有客观因素，也有主观因素。
就客观因素而言，主要是人类社会发展过程中的风险结构不断演进的结果，客观上造成了不同社会历史条件下的国家公共风险和财政风险的内容各不相同，并从总体上呈现了不断扩大的趋势。
就主观因素来讲，不同国家和国家在不同社会经济运行条件下的财政风险内容产生如此大的差异，还与人们对财政职能的认识程度、国家所奉行的经济体制、财政制度和财政政策的内容有关。
所谓财政职能，是指一定社会条件下国家财政所担当的职责及其在职责范围内所发挥的功能。从理论上，作为庶政之源的财政总是表现为国家财政，它不仅随着国家的产生而产生，而且随着国家的发展而发展。财政职能作为国家政府公共职能的重要组成部分，总是与国家政府职能存在着最直接、最密切的联系，是国家行使其公共职能的坚强经济后盾。由于防范公共风险是国家政府的天然职责，因而，财政职能实质上就是为国家政府防范公共风险提供相应财力保障的职能，它不仅是国家政府用来防范社会公共风险的重要手段，而且在防范、控制和化解公共风险方面又总是担当着最后兜底任务。
从财政职能发展与演变过程来看，它通常在客观上遵循这样一种基本规律，即随着人类社会的发展和人类社会所面临的私人风险与公共风险结构的演变，即得防范和控制社会公共风险的国家职能和财政职能范围也随之发生了相应的改变。
在自然经济条件下，由于人类社会面临的风险主要是自然界的严重自然灾害，居民间的内部冲突和外来侵略等不确定性因素的威胁，当着居民家庭和氏族部落的社会组织形式无力控制和化解社会面临的各种风险的时候，防范社会公共风险的责任就天然地落在了国家身上。由于这一时期社会面临的公共风险主要是严重的自然灾害风险、社会运行中的政治风险和各种战争风险，因此，国家的公共职责必须以此为界定，必须承担起防止外来侵略、控制内部冲突和防御严重自然灾害的保护职能、政治职能与经济职能。国家财政的支出范围主要是用于军事开支、维持国家政治机构运转的财力供应和兴办大型水利工程开支等。此时的财政风险就是在财政担当这些财力开支和为保障开支需要的组织财政收入过程中产生的财政收支运行风险。
在现代市场经济条件下，随着科学技术的不断进步，产业分工越来越细，各类产业间的联系进一步增强，由市场一体化、经济一体化和技术一体化带来的社会经济运行风险和技术风险已经演变成社会公共风险，并呈现出了愈演愈烈趋势，使得以防范公共风险为己任的国家公共职责范围不仅进一步扩大了，而且防范社会经济运行风险成为各政府面临的最重要任务。国家职能由原来防止外来侵略、控制内部冲突和防御严重自然灾害，又增添了维护和促进社会经济稳定发展的新内容。受其影响，国家财政已不再局限于过去单纯充当国家政府的收支工具，同时也成为国家直接用来调控社会经济运行，促进社会经济健康稳定发展的重要经济手段，财政职能范围进一步扩大到了优化资源配置、公平收入分配、稳定经济发展、监督社会经济运行等方面。这种财政职能的拓展和财政分配调控范围的扩大，无疑使得财政风险所涉及的领域和内容呈现出不断扩大的趋势。
应该说，财政职能的发展与演变及其对财政分配范围与内容的决定性，既是人类社会的历史演进过程的体现，也是人类对财政职能认识不断深化的表现。不过，从世界各国来看，人们对财政职能认识的进步和由此对财政实践活动发挥的理论指导作用，又是通过建立相应的财政制度、财政体制和实施相应的财政政策来具体体现的。
制度作为人类社会演进过程中的一个特定范畴，是指协调和约束人类社会行为，防范各种行为风险，并将风险控制在一定秩序内的准则和规范。
财政制度作为国家宏观经济制度体系的重要内容，是专指协调和约束财政分配行为，并由社会成员共同遵守的准则和规范体系的总和。它既是整个社会经济制度和政治制度的重要组成部分，与国家奉行的经济体制和政治体制密切相关，而且也逐渐形成了自身一系列制度体系内容，如税收制度、预算制度、公债管理制度等。
如果说，国家规定的各项制度是防范和控制社会公共风险的重要保障，那么，财政制度则是防范和控制财政行为风险，保证社会分配公正、有序和财政收支正常运行的规则体系内容。假如财政制度存在诸多疏漏，存在着不合理的内容，财政制度执行过程中缺乏有效保障并导致实际执行过程中的结果与制度内容互为冲突，都会使财政制度防范和控制风险能力受到削弱，甚至还会产生因制度原因引发的财政风险。因此，财政制度的健全化程度、财政制度贯彻执行的有效性，不仅直接决定着财政活动范围，决定着社会私人风险向公共风险和财政领域转化的内容、转化方式和转移程度，而且制度性缺陷引发的风险又往往成为引发财政风险的一个重要原因。正因为如此，古今中外的国家政府都力图通过完善财政制度来控制、规避财政风险。如国家预算制度的建立和完善、税收制度的建立和完善、政府采购制度和税式支出制度的形成和发展、公债管理制度的不断改进等等，都是规避和控制财政风险的产物。由于不同的国家和同一国家在不同历史阶段上奉行的经济体制、政治体制和以此为前提建立的财政制度各不相同，因而造成了各国财政风险在构成内容上往往存在着很大差异。这种由经济体制、政治体制和财政制度原因导致的财政风险内容的差异，不仅体现在历史发展的变动过程中，也同样体现在当今各国各自不同的财政制度、财政体制及其由此决定的财政运行过程中。
三、我国财政风险的特殊性
改革开放以来，我国为了促进社会生产力发展，为了提高综合国力和最大限度地改善人民生活水平，以尽快提高我国在国际上的经济竞争能力，提出了由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的战略构想，通过20年来改革开放政策的实施，基本上确立了社会主义市场经济的框架体系，重新界定了政府与市场的相互关系，各市场主体地位的确认和风险责任与收益分配关系的进一步明确，赋予了市场主体相应的压力与动力，也极大地调动了社会成员的劳动热情和企业自主经营的积极性，极大地促进了我国社会经济发展，在提高我国国际竞争能力方面取得了令人瞩目的成绩。
同时也应该看到，由于我国目前仍处于新旧经济体制转轨过程中，社会主义市场经济体制在计划经济体制基础上的“破土而出”，客观上必须经历一个不断发展和完善的过程。这个过程就是存在于新旧体制转换过渡期内的新体制成长过程。从实践上看，由于我国新旧体制交替正处于这个过渡期内，经济体制的运行带有典型的旧体制瓦解，新体制尚不完善的过渡性特点。以此为基础建立的我国各项财政制度和财政体制也必然呈现出各种显见的过渡性特点。具体来说，我国现行财政制度存在着以下问题：
一是现行财政制度是在尚未彻底理顺国家与市场关系的经济体制基础上制定的相对规范化的规则体系，社会成员和企业在控制和化解自身风险方面依然存在着对政府的依赖性，导致私人风险向财政公共风险转移幅度大，转移内容多，转移程度强。如金融中的国有独资商业银行的不良资产，农村基金会管理不规范等原因造成的金融风险在很大程度上是依靠国家财政予以控制和化解的。这些都在很大程度上加剧了财政运行风险。
二是现行财政制度的约束能方软弱，造成超越制度规范的分配行为屡禁不止。最突出的表现是各种“乱收费、乱摊派、乱罚款、乱支出”的制度外分配行为泛滥成灾，它一方面加重了社会经济负担，另一方面也侵蚀了财源基础，产生了肢解财权、截留财力和加剧财政运行困难的破坏作用，同时还是加剧社会收入分配不公和破坏财政公平收入分配职能的重要因素，是引发权钱交易等不正之风的源泉。这种分配行为中乱施财权、截留财力、化大公为小公与化公为私现象的蔓延，正是分配失却制度约束的重要表现，也是引发财政运行风险的重要原因。
三是现行财政管理制度的不完善是引发财政收支运行风险的内在根源。其主要表现是：(1)财政制度对预算内外财政资金的约束不统一，容易发生预算外挤占预算内，从而减弱国家可统一支配财力现象。(2)税收制度中的优惠政策过多，往往使税收失却“中性”而引发不公平。(3)税收制度规定不严密导致避税现象和骗取退税现象时有发生，使税收“泄漏”现象较为严重。(4)公债管理制度的风险责任规定不到位，经常使各级财政背上代为还款的垫支包袱。(5)财政支出结构错位和制度规定不严格，容易导致财政资金使用过程中的损失浪费。所有这些，都增加了财政运行过程中减收增支的不确定性，容易引发制度性财政风险。
四、我国财政风险的主要类型
我国财政运行过程中的风险可以从不同的分析角度，按照不同的划分标准，区分出各自不同的类型。为了研究问题的方便，我们主要采用以下分类方法，考察财政风险的构成内容。
1.从财政风险的内外因角度分析，可以把财政风险区分为内源性风险和外源性风险。其中，内源性风险主要是指由于财政系统内部的各种不确定性因素引发的财政风险，如财政管理制度不严密导致的财政收入泄漏引起的减收风险；财政支出浪费引起的增支风险；公债制度管理不当引起的债务风险；财政收支空转引起的虚假运行风险等均属于内源性风险。外源性风险主要是指由于财政系统外部各种不确定性因素引起的风险有可能向财政领域转化的部分。如自然风险、社会经济运行风险、技术风险、政治风险和战争风险等均属于财政外源性风险。这些风险既可以在相关系统进行控制和化解，也极易转化到财政领域，成为财政减收增支的重要因素，加剧财政运行风险。
2.从财政风险形成原因的性质分析，主要包括自然风险、经济运行风险、金融风险、技术风险、政治风险、体制风险、制度风险、决策风险、管理风险等。在这些因素中，既有大量客观因素引发的财政风险，也有大量主观因素引发的财政风险。其中，经济体制风险、财政制度风险、财政决策风险、财政管理风险属于典型的主观因素风险。
3.从财政风险的显露程度分析，可以将财政风险区分为显性风险和隐性风险两种类型。其中，显性财政风险主要是指各种风险因素已经明显暴露出来，其造成的损失或损害能够进行测算和为人所知的部分，如财政赤字、财政挂账、财政欠账、财政运行难度、财政职能实现程度等。隐性财政风险主要是指各种风险因素尚处于隐蔽状态，不容易被察知的部分，如财政账面空转造成的虚收虚支，财政外部风险向财政领域的转化程度等箱。
4.从财政风险的具体表现形态分析，可以将财政风险划分为税收风险、债务风险、预算赤字风险、财政投融资风险、社会保障风险、财政政策风险等具体类型。这些类型都是财政风险在不同侧面上的具体体现，共同反映着财政风险的内容。
5.从财政风险在不同级别上的反映来看，在分级财政体制下，国家的财政风险通常可以将其按照不同的政府级别划分为不同的类型，如中央财政风险和地方财政风险，以及地方财政风险中的省级财政风险、省辖市财政风险、县乡财政风险等。由于各级财政在行使国家财政职能过程中担当的任务各不相同，因而不同级别的财政运行过程中的风险内容也就有所不同。
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