基于贫困疏解视角的美国保障性住房政策审视，本文主要内容关键词为：美国论文,视角论文,贫困论文,住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：B 文章编号：1009-6000(2012)11-0071-09
1 引言
中低收入阶层的住房困难是全世界城市化快速发展国家遇到的共同难题，能否解决这部分民众的住房问题，关系到国计民生乃至国家和社会的安定。因此需要政府及时调整住房政策，提高住房保障力度和覆盖面，帮助中低收入家庭“居者有其屋”。20世纪初以来，发达国家为保证“人人享有适当的住房”，保障中低收入阶层的基本居住权，在摸索中先后建立了较完善的住房保障制度。
其中，美国以低收入群体为服务对象的保障性住房政策，主要包括以下两个方面：一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”(租房)；二是通过担保贷款等方式帮助居民拥有自己的住房(售房)，从而实现稳定社会、带动经济增长的目的。从资助形式来说，主要有两种：一是基于项目开发的集中式资助，包括政府直接建设住房，或者给州及地方政府提供组团资金，使其开发自己的社区项目(如公共住房项目、第8条款新建项目)；二是基于家庭单元的个体式资助，帮助低收入者获得私人市场的住房(最先设立于1970年代，如选房优惠券和住房信贷系统)。而不同类型的住房政策在贫困疏解方面的实际效用又存在很大的差异。本文将基于“贫困疏解”的视角分别对美国保障性住房的租房政策和售房政策进行比较评析，希望能对我国低收入群体的住房保障政策有所启示。
2 作为贫困疏解手段的美国保障性住房政策
2.1 多元演化的住房政策体系
自1930年代以来美国历届政府采取了一系列保障性住房政策措施，对解决低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，主要涉及租房和售房两大领域。
美国是世界上最早推行租房政策的发达国家，其住房租赁市场十分发达。从1930年代开始，联邦政府就利用贷款和补助金补助地方建造公共住房，地方政府获得拥有和经营公共住房的权利。至1970年代，美国政府减少了政府直接建房，转为支持私营的房地产开发商建造廉租住房。1974年起美国开始把疏解贫困纳入住房政策，并在部分城市开始采取“租房券”的方式对低收入家庭进行财政补贴，目前该项政策已成为美国住房政策的主流，取得了良好的成效。图1为美国三类租房政策的发展过程。
同时，美国政府为了鼓励购房自住，为购房者提供了贷款担保、贴息、减免所得税、减免不动产税等一系列的优惠政策。经过70多年的发展，美国在政府直接干预下运行的住房金融体制已非常成熟。早在1932年，美国便构建“联邦住宅贷款银行系统”，其后又形成以联邦国家抵押贷款协会(后改名为“房利美”)和联邦住宅抵押贷款公司(房地美)为主体的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障，另外，联邦住房管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)的保险政策也帮助了大量中低收入家庭获得住所。图2为美国售房政策的发展过程。
小结：由上可知，美国保障性住房政策经历了一个长期演化的过程，有的政策是对已有政策的并存式补充(如1974年美国租房政策第8条款新建和重大修缮项目以及现有住房项目)，有的则是替代式修正(如1974和1981年公共住房法案的修订、1980年代FIRREA之后的住房信贷系统)，但演化趋势大体如下：
租房政策：直接向低收入群体提供住房→向私营开发商提供住房建设补贴→向低收入群体提供房租补贴(即：补贴对象的回归和补贴形式的货币化)。
售房政策：以联邦房贷银行系统和二级房贷市场为保障的金融体制→以FHA、VA以及政府支持企业为代表的住房信贷系统(即：信贷条件的灵活和资金来源的多元化)。
图3 美国保障性住房政策主要构成
2.2 贫困疏解视角下的住房政策审视
多数社会学家认为，基于社会公平的价值观，低收入者应该与高收入者享有同等的生存与发展条件，疏解低收入群体，使之不被排除在城市主流社会生活之外，是解决城市社会极化、打破社会经济和空间隔离、加强社会交流和融合的必要前提。疏解贫困，可以从空间和社会经济两个维度来理解。
一是低收入群体在居住空间上的稀释，比如通过帮助低收入购房者、租房者，使其分流向贫困线下人口不足10%的低贫困区，可以解决不同阶层居住空间的隔离问题，化“贫困聚居”为“多阶层混居”，进而改善教育、商业和环境等公共资源的不合理分布状况。其疏解成效可以通过低收入群体的居住密度或是比例来表证。
二是低收入群体在社会经济上的提升，低收入群体空间上的稀释有利于阶层间的纵向社会流动，低收入阶层能获得更多与高收入阶层交往的机会，通过其人际关系、信息网络等社会资本，得到工具性帮助，从而帮助他们逐步提高自身的社会经济地位，缩小贫富差距。其疏解成效可以通过与个体相关的社会经济因子加以测度和比较。
本文将结合美国保障性住房政策的主要构成，分别从租房和售房两个领域审视不同政策实际的贫困疏解效果(见图3)。
2.2.1 租房政策与贫困疏解
由上述美国租房政策的演化过程可知，在1930至1970年代，联邦租房政策主要以建设公共住房为主，而目前联邦基本的住房资助政策则由选房优惠券计划(HCV)和低收入住房税收信贷计划(LIHTC)构成。
(1)公共住房政策。
公共住房是美国历史最悠久的低收入住房项目，与几乎所有其他类型的资助住房不同，公共住房能永久被低收入住户居住。《公共住房法案》要求地方公共住房管理局为开发公共住房而发行债券(1980年代变为政府拨款)，债券的本息由联邦政府负责支付。公共住房的运营费用将由房租支付。
该政策以开发房源提供为特征，采取低收入家庭定向安置的、以同质聚居形式为主的社区化模式，这显然无益于贫困人口居住密度和比例的就地降低。
(2)选房优惠券计划。
选房优惠券计划旨在促进低收入家庭的空间流动，其依据在于牵涉的家庭足以承担空间上的流动行为。其做法是，政府向合格的低收入家庭发放房租补助券。凡家庭收入低于本地区家庭平均收入40%以下的家庭作为低收入家庭，均可享受补贴。受益的家庭，不论收入多少，将自己家庭收入的30%交作房租，余下的和市场应交房租的差额由政府发券补足(张庭伟，2001)。
该计划是以租金提供而非房源提供为特征，以家庭为供给单元，相对于公共住房政策，它属于一种受助家庭个体寻租的社会化开放模式。
(3)低收入住房税收信贷计划。
低收入住房税收信贷计划作为国家最为重大的出租房供给政策，目的是创建收入混合型社区，以避免其他供给政策所带来的贫困集聚问题。获得税收信贷的前提条件是，项目的开发都必须针对中低收入家庭所能支付的居住单元数规定一个最低的混合比例①，并且这部分住房的租金不得高于租户家庭收入的30%，出租年限至少为30年。
该计划是以项目开发房源提供为特征，以社区为供给单元，相比于选房优惠券计划，它的居住流向是集中而受限的；而相比于公共住房政策，它又是定向安置受助家庭、以集群混居形式为主的社区化模式。
(4)贫困疏解效应。
A.居住空间方面。
表1显示了上述3项美国租房政策的贫困疏解效应。可以看出，1990年只有7.5%的公共住房单元位于贫穷率低于10%的人口普查区内。而2002年低收入住房税收优惠计划中，有三分之一的住房单元位于低贫困区。然而选房优惠券计划中，居住在低贫困区的家庭比例(26.0%)却要低于所有同类可支付住宅的总比例(30.0%)；与之相比，收入介于地区中等家庭收入30%～50%之间的租房家庭(33.9%)中，有31.8%的家庭享有低收入住房税收信贷计划、且居住在低贫困区。
由上述数据可以看出，就空间上的贫困疏解而言，公共住房政策只能导致贫困空间集聚现象的进一步恶化，而低收入住房税收信贷的影响要优于优惠券计划，但两者同样都不能实现大规模的疏解。其原因有两个方面：一是家庭收入的微薄，选房优惠券的持有家庭平均收入为地区中等家庭收入的22%，参与低收入住房税收信贷计划的家庭收入处于地区中等家庭收入的30%～50%之间，他们没有稳定的收入来负担房租；二是选择主体的差异，优惠券计划是由家庭自行选择居住地，对歧视的恐惧和拥有资源的匮乏都会成为他们分流向低贫困区的障碍，而在低收入住房税收信贷计划中，社区区位由开发商决定，他们有着丰富的专业经验，从而更易于实现有效的贫困疏解。
B.社会经济方面。
低收入住房税收信贷和优惠券计划在提升低收入群体社会经济能力方面也有着积极的效果，Thomas D.Boston曾对亚特兰大两个普查区的居民流向进行长期的跟踪调查，评估比较了公共住宅项目复兴中原住民的三种不同流向及其对贫困疏解产生的效果，如表2。结果表明，因参与选房优惠券和低收入住房税收计划而安置在新社区的居民，无论在经济、就业或者生活环境方面均有了更大的改善，而安置在传统公共住房的居民的社会经济能力改变不大。
小结：根据美国租房政策的构成特征及其贫困疏解效应，总结如表3所示。
2.2.2 售房政策与贫困疏解
政府支持下的信贷援助是美国住房政策非常突出的特色。1930年代，政府建立了固定利率、分期付款的住房抵押贷款制度，到1980年代形成了住宅抵押贷款一级市场(联邦政府管理局和退伍军人管理局)以及运作规范的抵押贷款二级市场(政府支持企业)②，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障，也是大量中低收入家庭获得住所的基本前提。
(1)联邦住宅贷款银行系统和Thrifts。
《联邦住房借贷银行法案》——住房信贷系统的第一项改革措施——设立了联邦住房贷款银行系统，旨在加强储蓄与借贷银行(Savings and Loans Banks，也称为“Thrifts”)在住房借贷市场的作用。该法案设立了12个地区住房借贷银行，不仅为地方银行提供了额外的资金，而且通过延长贷款与房价的比例，使住房贷款对普通贷款人来说变得更便宜了。Thrifts是1930年代末期到1970年代间住房贷款最大的来源，它为地方住户提供有存折的存款账户，并利用这些账户上的存款来为当地社区提供为期30年的固定利率贷款。如果在Thrifts市场范围内，房贷的需求超过它所能从存款账户上筹集的资金，它可转向地区住房贷款银行寻求贷款。
总之，上述机构都是具有地区性质的、以长久性的、分期还款方式运作的抵押市场。不同之处在于，联邦住宅贷款银行系统是由政府担保、从私人来源吸收资金，而Thrifts则从它为地方住房提供的存款账户上筹集资金。
(2)政府支持企业——房利美和房地美。
房利美(联邦国家抵押贷款协会)和房地美(联邦住房抵押贷款公司)——二级房贷市场的两巨头，最初都是由政府成立的，现在都已变为私有企业，但是它们仍受联邦法规的制约。每一年，政府支持企业的新获贷款中必须有一小部分给予低收入和少数族裔购房者，同时将部分贷款投入到少数族裔和穷人所影响的低服务水平社区(Bunce，2002)。在过去几年内，联邦政府支持企业启动了多方案旨在帮助低收入和少数族裔的首次购房者。表4为其2006年的具体目标。
总之，政府支持企业通过发行股票和债券来融资，房利美主要购买FHA和VA保险房贷，而房地美则主要针对常规(非联邦保险)住房贷款。两者都是受联邦监督和管制的私有企业。
(3)联邦住房管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)的贷款保险政策。
联邦住房管理局主要致力于为普通居民提供有政府支持的100%的常规抵押贷款保险，其保险对象主要是购房债务支出占家庭收入29%～41%的中、低收入居民的住房贷款，它的低息产品超过50种，分别面向不同的消费者或住宅类型。退伍军人管理局(VA)主要为合乎资格的退伍军人及其家属购房提供信贷保证。凡在战争时期服兵役符合特定年限的退伍军人，都有资格获得VA担保的住房抵押贷款。
总之，FHA和VA都具有国家信用性质，由法律规定并受法律保护，他们从二级房贷市场获得资金，为中低收入者提供贷款担保。与FHA不同的是，VA担保的贷款可免首期款、利率低、偿还期较长。
(4)贫困疏解效应。
A.居住空间方面。
如表5所示，售房政策资助下的极低收入家庭情况超出了市场预期，新型政策的疏解效果要优于传统售房政策。有65.6%得到政府企业赞助的极低收入购房者居住在低贫困区，而联邦住房管理局和退伍军人管理局的保险政策中，只有46.5%的投保借款人分布在低贫困区，然而依然比当地供给的34.8%的可支付住宅高出了约12个百分点。
由上述数据可以看出，就空间上的贫困疏解而言，联邦住房管理局
(FHA)和退伍军人管理局(VA)的保险政策取得的贫困疏解效果不如政府支持企业，但都优于传统的联邦住宅贷款银行系统和Thrifts。其原因可以解释为；一是种族歧视的观念，FHA奉行种族隔离政策，它派遣自己的代理商到白人社区以阻止贫穷的黑人和其他少数族群的人在那里购买住房；二是收入水平的差异，FHA和VA的保险资助家庭没有稳定的收入，他们为了减少购房开支，往往选择位于郊区的相对便宜的住房；三是Thrifts机构地位的下降，由于政府的干涉和自身管理的不当，1990年代起Thrifts衰落，同时用于低收入群体住房的贷款资金严重减少，导致一半以上的Thrifts住房贷款位于中高贫困区。
B.社会经济方面。
目前关于不同类型的售房政策对于低收入群体社会和经济方面的影响的研究非常少。有限的研究很难证明信贷保险本身能提高低收入群体的社会经济状况。施瓦兹和塔巴什通过对位于不同城市的不同政策的受助家庭和其他居民进行了访谈和调查，来检验他们之间的社会交往和影响。虽然受助家庭的居住区位、住房类型、家庭收入和组成都很不一样，但是与其他居民之间的交往都很多，包括向他们寻求就业指导等(Schwartz和Tajbakhsh，2005)。
研究表明：大约1/3的受助家庭认为他们在过去一年里被告知了一项求职技巧，1/4认为他们学会了一项求职技巧；超过80%的人承认在过去一年里邻居曾经向他询问意见，而有75%的人曾向邻居寻求建议；86%的受访者认为低贫困区丰富的产业发展为他们提供了更好的就业机会。同时研究还发现，对于低收入家庭来说，最重要的是住房的物质条件和设施服务的可及性。
总结起来，迄今为止关于售房政策有限的研究还不能证明空间贫困率的降低、高收入邻居的存在本身能提高低收入家庭的经济和社会处境(例如，通过榜样的力量、就业指导等)。但是，售房政策帮助低收入家庭拥有社会性自住房，相比于公共住房和其他转为低收入住户开发的项目提供了更安全、更稳定，也更高质量的居住环境，它使得拥有住房的人群有更强的社会责任感，低收入家长更专心于工作，儿童更专心于学习。
小结：与租房政策不同的是，购房自住家庭的社会流向都是发散的，是社会化而非社区化的过程。总结如表6。
3 几点启示
美国的保障性住房主要采取了“以金融支持为主、政府财税政策为辅；以私有住房为主体、以公共住宅为补充：对住房投资人实行减税、对住房承租人进行补贴”的多元供给模式。租房政策和售房政策贫困疏解效应虽存在差异，但在政府资助方式和低收入群体的居住方式等方面却存在着一定程度的相似性。其实践证明，散租散居及集群混居模式既在地理空间上达到了贫困人口的疏解，同时又在一定程度上提升了他们的社会经济能力，增加了弱势群体改善自身状况的机会，它的总体效果是积极的(如表7)。
在此基础上，本文总结出以下三点，希望能为我国未来保障性住房政策提供可资借鉴的思路，以有效缓解贫困聚居、提高低收入群体社会经济能力，收获“地理空间疏解”与“社会地位提升”双赢。
3.1 避免低收入群体“同质聚居”
美国传统的公共住房政策进一步恶化了贫困人口的空间集聚，更无益于其社会经济能力的提升。在我国正处于开始大规模建设廉租房和经济适用房之际，在规划中应避免集中布局，尤其在区位差、设施缺乏的城市劣势区位，避免人为因素造成的贫困集中。在规划中可以考虑将其分散布局，交叉分布于其他阶层的社区中，使低收入群体能公平享受到城市的教育、商业等公共资源，同时为他们与其他社会阶层交流和沟通创造机会，以有效解决同质居住带来的弊端和保障社区的可持续发展。
3.2 引导低收入群体“散租散居”
租房政策方面：美国于1998年采取的“选房优惠券”方式在有效促进低收入群体空间疏解的同时，更大程度地提升了其社会经济地位。参考美国的做法，我国可以对收入低于地区平均收入40%以下的家庭，根据其收入与房屋租金的差额给予不同标准的资金援助，引导其自发租赁市场住房，使低收入者“散租散居”。另外除了依靠政府补贴租房家庭外，还可以适当采取自愿或市场手段发掘和扩充社会化廉租房源，利用富余社会资源为低收入群体提供帮助，给予其更多的住房选择。
售房政策方面：美国政府成立的抵押贷款一级市场(FHA和VA)以及二级房贷机构(政府支持企业)都达到了较为显著的空间疏解效果。参考美国的做法，对于一定支付能力的低收入群体(收入不高于地区平均收入)，我国可以按照其不同的收入水平实施多层次的信贷制度，建立完善的政策性住房信贷系统。由相关银行提供低息贷款，职工单位酌情给予补贴，另外政府进一步完善住房公积金，同时出台一些优惠措施，如税收减免、贴息贷款等，帮助他们购买低贫困区的住房单元并减轻其还贷压力，达到低收入者“散租散居”。
3.3 提倡低收入群体“集群混居”
美国于1986年设立的旨在创建收入混合型社区的低收入住房税收信贷计划，使得低收入者社会经济能力有了较大改善，同时也较好地解决了贫困集聚问题。我国政府自2008年以来已经开始重视面向开发商的项目补贴，如北京市计划将廉租房项目补贴比例从2007年的5%提高到30%③。在进行直接项目补贴的同时，还可运用间接的方式，提供一定比例的税金减免或利率优惠，鼓励开发商积极参与混居型社区的建设，并且严格控制保障性住房单元比例及租金，参考美国规定的最低比例，至少20%的单元提供给不高于当地中等收入水平50%的家庭，或者至少40%的单元提供给低于当地中等收入水平60%的家庭，这部分单元的租金不得高于租户家庭收入的30%。在此基础上，应该规定比例上限，即中等收入家庭比例超过50%，避免贫困人口的高度集中，使低收入者与其他社会阶层“集群混居”，促进不同阶层之间的交流并提升低收入群体的社会经济能力。
注释：
①至少20%的单元提供给不高于当地中等收入水平50%的家庭，或者至少40%的单元提供给低于当地中等收入水平60%的家庭。
②抵押贷款一级市场的金融机构向住房购买者发放的贷款，既可纳入自己的均衡投资，也可以将其在二级市场出售，获得更多的流动资金为更多的购房者提供贷款，二级市场是房地产抵押贷款的债权转让市场，可以为贷款机构融资和分担风险。
③来源：《北京晚报》2007年6月8日第3版《北京廉租房实物配租比例提高到30%》。