深化财政税收体制改革的总体思路、主要任务与战略步骤，本文主要内容关键词为：体制改革论文,主要任务论文,税收论文,步骤论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1994年以来财政税收体制改革成就与存在的主要问题
1994年以来的财政税收体制改革，在税收体系和财政收入分配体制、财政支出管理以及预算管理体制等改革方面取得了一定的成绩。一是建立增值税和所得税并重的“双主体”复合税制和比较规范的分税制体制，初步理顺了政府与企业以及中央与地方财政之间的收入分配关系，形成了财政收入稳定增长机制。二是改革完善转移支付制度，逐步加大中央财政对地方尤其是不发达地区的财力补助，促进了纵向和横向财政均衡。三是推进政府采购、国库集中支付，强化财政绩效管理，调整优化支出结构，加大公共财政对农村投入。四是改革预算管理体制，试行国有资本经营预算，扩大预算管理范围。
由于1994年以来的财政税收体制改革主要从解决原有体制存在的突出问题入手，而不是从市场经济的一般规律和经济体制改革的总体目标要求全面着力构建新的体制，不可避免地带有体制转轨过渡时期特征。一是1994年以来的改革致力于提高“两个比重”、增强国家在经济体制急剧变化时期的宏观调控能力等短期目标，主要聚焦于财政收入体制改革，支出体制尤其是各级政府的支出责任和预算体制等关系长期制度建设的重大体制改革不够深入。二是1994年以来的改革主要考虑提高中央财政收入比例和中央政府的宏观调控能力，对市场经济体制下财政功能定位、各级财政的职能分工以及财政税收体制改革的目标模式等重大问题认识不够深入，从而对各级财政的健全性、国家财政整体健全性和可持续性缺乏全盘考虑和统筹协调，改革缺乏系统性和前瞻性。三是1994年以来的财政税收体制改革，基本上按照先易后难顺序，在不触及行政体制的情况下推进了税收体系和财政收入分配体制、支出管理体制改革，基本上在财政税收系统内部完成，改革难度相对比较小；与行政体制等密切相关、难度较大的各级政府事权与支出责任划分以及预算监督管理体制等改革相对滞后。
现阶段财政税收体制存在的主要问题，一是税收体系和财政收入分配体制存在明显局限性。政府收入体系改革不到位，税收体系结构存在一定的缺陷，资源和国有资产收入等非税收入没有纳入规范管理。各级政府收入分配呈现向上集中倾向，中央与地方收入划分存在缺陷，既不利于宏观调控，也不利于地方财政收入稳定增长。省以下分税制改革不彻底，有待进一步改革完善。二是各级政府事权及支出责任划分改革相对滞后，转移支付制度不规范。各级政府的财权、财力与事权及支出责任不适应，地方政府收支缺口比较大、财政困难问题突出，区域间财力不均衡状态明显。三是预算体制覆盖范围狭窄，缺乏有效的监督制衡机制。相对于收入体制和支出管理体制改革，尤其是税收体系和财政收入分配体制改革，预算管理体制改革明显滞后，许多问题尤其是预算体制方面的根本性、实质性问题尚未涉及。
总之，现行财税体制尤其是以增值税为主的税收体系及分税制体制，不利于经济发展方式转变，不利于科学发展观的落实。落实科学发展观，必须深化财政税收体制改革。“以人为本”要求改变财政税收体制重物质生产、轻公共服务倾向，进一步突出财政的公共服务职能，“全面协调可持续发展”要求，调整优化财政支出结构、改革转移支付力度、加快资源、环境税收改革，“统筹兼顾”要求改革税收体系、转移支付体系、调整优化财政支出结构。
二、进一步深化财政税收体制改革的总体思路与主要任务
按照十七大精神深化财政税收体制改革，必须推动新一轮财政税收体制系统集成改革，打响财政税收体制改革攻坚战。
(一)进一步深化财政税收体制改革的总体思路
要按照“收入体制完善、支出体制攻坚、预算体制突破”的基本要求和“先收支体制配套改革、后预算体制改革”顺序，以支出责任与财力匹配、财权适应改革和预算管理体制改革为重点，推动新一轮(第二轮)财政税收体制的综合改革与战略调整。收入体制完善和支出体制攻坚，要以各级政府的事权及支出责任划分为突破口，以事权及支出责任与财力匹配、财权适应调整为主线，支出责任调整与分税制体制完善联动，进行系统集成性的综合配套改革。预算体制改革要按照“扩面、监督、展期”的顺序，先进行扩大预算覆盖范围改革，再进行预算编制与执行分离、健全预算监督机制改革，最后进行扩展预算期限，理顺预算与宏观经济景气周期和中长期发展规划的关系。
(二)进一步深化财政税收体制改革的基本目标与主要任务
1.深化财政税收体制改革的基本目标。按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，以科学发展观为统领，按照以人为本、全面协调可持续和统筹协调的要求，以实现基本公共服务均等化为目标，在科学界定政府职能范围和财政层级设置的基础上，合理确定国家财政体系的功能定位和各级财政的职能分工，调整并规范中央与地方及地方各级政府之间的财政关系，明确划分各级政府的支出责任、财政收入能力和相应的财政权力，提高各级财政的健全性和国家财政体系的整体健全性和系统可持续性。
2.进一步深化财政税收体制改革的主要任务。(1)深化预算体制改革，扩大预算覆盖范围、扩展预算期限，预算编制与执行相对分离，强化预算管理和监督。预算体制改革是1994年以来财政体制改革进展最缓慢的环节，是新一轮财政税收体制改革的重点和难点，应该作为财政税收体制改革攻坚的主要任务。(2)优化支出结构、加大公共服务支出比重，明确划分各级政府的支出责任，健全事权及支出责任与财力相匹配、与财权相适应的体制。财政支出结构不合理是我国财政体制长期以来存在的突出问题。各级政府事权与财政的支出责任是财政分级分权体制的基础安排，事权和支出责任划分不科学、不明确，分税制就缺乏科学可靠的基础。1994年改革没有对事权和支出责任进行明确划分，致使各级政府事权与财力不匹配，已到了非改革不可的地步。(3)改革完善税收体系、调整完善分税制体制，形成有利于经济发展方式转变、创新型国家和资源节约型、环境友好型社会建设的税收体系，以及有利于统筹中央与地方及地方各级政府间财政收入分配体制。(4)加快形成统一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付的比重。(5)调整财政层级，完善省以下财政体制，解决县乡财政困难，增强基层政府提供基本公共服务的能力。县乡财政困难是现阶段财政体制不合理的突出表现，县乡财政困难既与中央与地方分税制安排及各级政府支出责任划分有关，也与省以下财政管理体制不合理有关。
(三)进一步深化财政税收体制改革的战略步骤
财政支出体制、税收体系和财政收入分配体制、预算体制是财政税收体制的基本构架。理想状态下的财政税收体制改革，应该按照支出、收入和预算的顺序分三步推进。1994年以来的改革，受具体历史条件制约，不得不跳过最为基础和关键的支出责任划分，直接推出税收体系和分税制体制改革，相当于完成了一步半改革步骤，新一轮改革从理论上仍然有一步半需要推进。但由于支出责任划分是财政分权体制的基础和关键，支出责任划分改革必然要引发已经完成的分税制改革进行适应性调整，因此，下一步改革实际上面临支出和收入各两个半步和预算体制改革一个整步，新一轮财政税收体制改革需要实行“两步走”战略。
1.第一步：以事权与支出责任划分改革为切入点，推动支出体制与收入体制联动改革。以事权与支出责任划分改革为切入点，推动支出体制与收入体制联动改革，健全各级政府事权及支出责任与财力相匹配、与财权相适应的体制。一方面，推进财政税收体制的适应性调整，重点解决财政税收体制本身的突出问题；另一方面，要在理顺各级政府间事权与支出责任划分基础上，完善税收体系和支出管理体制，改革调整分税制财政收入分配体制。
2.第二步：以预算管理和监督体制改革为重点，全面推动财政税收体制健全与功能完善。以预算体制改革为重点，同时着力健全财政税收体制以及功能，形成比较完善的新型公共财政体制。
三、以事权与支出责任划分改革为切入点推动支出体制与收入体制联动改革
(一)合理确定财政体系功能定位、明确划分各级政府支出责任
1.合理确定现阶段我国财政体系功能定位。(1)我国现阶段的财政体系的主要职能应该是维护政权、公共服务、经济发展和社会协调四个方面。其中，维护政权是最基本、也是最优先的职能。(2)经济发展职能是能力比较强的政府提供积极或高级公共服务的应有之义。从理论上来说，经济发展与公共服务二者并不矛盾，而是内在统一的。经济发展的主体应该是市场，但并不意味着财政无所作为。相反，在市场失灵的非竞争性领域进行直接投入，在市场可以发挥作用的竞争性领域的研究开发环节提供直接投资支持、在基本建设环节提供资金引导、在基本建设和生产销售环节提供税收优惠等，均具有公共物品或准公共物品属性，是财政体系公共服务职能的应有之义。我国的公共财政体系应该是既有别于能力比较高的发达国家、也有别于能力比较低的一般发展中国家，应把促进经济发展作为国家财政体系的重要职能。
2.合理划分各级政府事权与支出责任，加大公共服务支出。各级政府的事权尤其是支出责任划分是财政分权体制的基础，也是支出体制改革的关键。
(1)率先对现阶段存在问题比较多的事权与支出责任进行改革。配合落实科学发展观、实现五个统筹，建设和谐社会和服务型政府，应该率先对各级政府职责交叉或重叠，存在问题比较多的教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的支出责任进行改革调整。应该将义务教育支出责任划分作为近期改革的突破口和首要任务。适当上收县乡政府现阶段承担的部分支出甚至管理责任，让省级政府在义务教育中发挥更大的支出责任，同时进一步加大中央对义务教育的专项转移支付。同时，要加大中央和省级政府在公共卫生和基本医疗服务领域的支出责任。要逐步提高养老保险、失业保险和医疗保险的统筹层次，加大中央政府和高层级地方政府的支出责任。(2)进一步调整优化财政支出结构，加大基本公共服务领域支出。进一步增强政府支出调节收入分配的能力，强化转移性支出，适度压缩消耗性支出；进一步增强政府支出的法制化程度，强化不可控制性支出，适度压缩可控制性支出；进一步处理好发展与稳定的关系，切实做好创造性支出与预防性支出、特殊利益支出与一般利益支出之间的协调与配套。要进一步调整财政支出结构，扩大改革财政覆盖范围，让公共财政阳光普照城乡各地。要加大对三农财政投入，加大中央财政对农村教育、医疗、社会保障和基础设施的补助力度，切实改变城乡基本公共服务差距。
(二)改革完善税收体系与分税制，形成有利于科学发展的财政收入体系及其分配体制
按照“善税、规费、明租、缴利”的基本原则，进一步推进财政收入改革，健全完善税收体系，改革规范非税收入体系。在此基础上要进一步调整改革中央与地方的分税制，形成有利于科学发展的财政收入体系及以分税制为主体的财政收入分配体制。
1.改革完善税制体系结构、形成有利于科学发展的税收制度。(1)以增值税转型为重点，改革完善流转税制，形成有利于经济发展方式转变、产业结构升级的税收体系。增值税是当前影响落实科学发展观最明显的税种。要在总结已有试点经验基础上，进一步完善改革方案，尽快完成在全国范围、在全部现行增值税纳税行业推进增值税转型。除个别行业继续保留营业税(如金融业等)外，应逐步将现行营业税并入增值税纳税范围，进一步消除营业税“重复征税”问题，以促进服务业发展，加快产业结构升级。(2)加快推进资源、环境税收改革，形成有利于资源节约型、环境友好型社会建设的税收体系。改革现有资源相关税费，在资源开采环节统一征收“资源开采和补偿税”，将环境治理和生态恢复的责任由企业自担转变为政府与企业共担，并将其范围扩大到整个具有商品属性的自然资源开采中，以提高资源开采者的环境保护意识。在资源使用环节，要清理整合现行排污费、污水处理费，统一征收“环境保护税”，以增强污染制造者的环境保护意识。(3)以房产税为重点，推动财产税制改革，形成有利于地方政府行为规范化的新主体税种。财产税作为拟议中的基层财政的主体税种，深化财产税改革既是地方税体系完善的客观需要，也是促进社会公平、建设和谐社会的必然要求。一要改革房产税，消除累退效应。要加速完善房产税纳税范围、税率结构、减免优惠等诸项规定，突出对社会财富的调节功能，增强地方政府提供公共服务的能力。二要改革车船税，突出收入调节功能。要进一步明确车船税的财富税特点，将其计征对象调整为“基于财产”征税。对于保护环境、节约能源、改善交通的职能则主要赋予车辆购置税或者由立法开征燃油税来承担。三要立法开征遗产税和赠与税，抑制收入分配继续扩大。要从速立法开征遗产税和赠与税，辅助调节社会分配，服务于和谐社会建设。(4)以个人所得税为重点，改革完善所得税制，形成以人为本的个人税收体系。要按照建立综合申报与分类扣除相结合的混合个人所得税制深化个人所得税改革，扩大类别扣除范围，并进一步降低税率。
2.以国有资源性和资本性收入改革为重点，改革完善非税收入体系。(1)及时改革规范国家资源性收入。在进一步统一、规范现行探矿权、采矿权价款的“招拍挂”制度的同时，全面征收资源租。要通过公开的“招拍挂”制度规范探矿权、采矿权有偿取得制度，以调节级差地租，杜绝现行官商相互勾结，损害国家利益的行为。在此基础上，为更好地体现国家作为资源所有者的权益，应该改革资源税制，将矿产资源补偿费、矿区使用费等全部并入资源税中改称资源租，明确其作为绝对地租的反映，在综合考虑回采率、矿产资源价格等因素的基础上，实行从价与从量相结合计征，提高资源开采效率。还要进一步扩大资源有偿使用的覆盖面，对水源、森林、山岭、草原、滩涂等具有商品属性的自然资源也通过征收资源租的方式全面建立起资源有偿使用的制度。(2)结合试行国有资本经营预算，改革国家资本红利收入管理。在未来一段时间要全面推行国有资本经营预算，进一步健全和规范国有企业经营利润上交制度，保护国家作为国有资本出资人的权益，并为促进产业结构调整和提升产业竞争力提供财政资金支持。
(三)调整完善分税制，形成有利于科学发展的财政收入分配体制
进一步调整完善中央与地方的分税制体制，一方面要适当增加地方政府的可支配财力，减轻财政收支压力对地方政府的不当刺激，另一方面要调整并减少共享税范围，弱化共享税种的不当设置对地方政府的负面激励。要按照“减少共享税税种、规范税种划分”的总体思路，根据税种属性进行划分中央和地方固定收入，改变现行增值税、所得税中央和地方共享安排下主体税种与地方财政收入之间的直接联系，从体制、机制上为规范地方政府行为、转变经济发展方式创造必要的制度条件。
1.减少共享税，合理划分中央与地方的固定收入。将企业所得税作为中央财政固定收入，同时将增值税作为中央对地方转移支付固定来源。即将地方财政所属的企业所得税的40％上缴中央，同时将目前归中央财政的增值税的75％再分配给地方财政。①(1)所得税等作为中央财政固定税种。(2)将增值税作为中央对地方转移支付的固定资金来源。(3)营业税、城市维护建设税作为地方财政固定税种。
2.增值税共享改革应与新型房产税改革同步配套推进。总体来看，增值税和企业所得税共享调整，有利于增加地方财政可支配收入。但由于增值税收入主要来自发达地区，而转移支付则主要面向不发达地区，实际上，增值税上收国家税务局征收，并作为中央对地方的转移支付固定来源，短期内对发达地区地方财政必将造成一定的影响。长期来看，随着新型房产税等新税种的开征，发达地区地方财政收入将呈现稳步增长态势。因此，增值税共享改革应该与新型房产税(物业税)改革同步进行。
(四)以主体功能区转移支付为重点，改革完善转移支付体系
1.优化转移支付制度结构。(1)提高一般性转移支付比重，形成一般性转移支付与专项转移支付并重的转移支付体系。整合简化转移支付类型和项目，加快收缩税收返还规模，提高一般性转移支付比重，强化转移支付促进公共服务均等化的能力，最终形成一般性转移支付与专项转移支付大体相当，功能明确、互不交叉的转移支付框架。(2)规范省以下转移支付制度，建立中央对省、省对市县两级转移支付体系。在完善中央对省转移支付制度的同时，参照中央对省转移支付制度，建立规范的省对市县转移支付制度框架。特别要明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责，建立目标明确、责任清晰的省以下一般性转移支付制度。
2.将主体功能区作为深化转移支付制度改革的重点。(1)建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系。对于优化和重点开发区这类以开发为主的主体功能区，要实行促进自主创新、优化调整经济结构、促进经济增长、转变增长方式、实现又好又快的可持续发展的引导性、鼓励性财政税收体制与政策，主要政策手段是税收领域的调整。对于限制和禁止开发区这类以保护为主的主体功能区，要实行突出支持生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化的财政税收体制与政策，转移支付是主要的政策手段。(2)充分发挥两级两类转移支付的作用，加大对限制和禁止开发区转移支付力度。中央和省级分工负责，一般性转移支付和专项转移支付共同作用，满足限制和禁止开发区基本公共服务均等化和生态保护的双重需要。
3.改革转移支付资金筹集与分配方法。(1)稳定转移支付的资金来源。明确全部增值税收入作为中央对地方转移支付的资金来源，在中央征收取得这部分收入后，一定比例用于一般性转移支付，其余部分与其他可用资金共同作为专项转移支付资金来源。(2)形成科学分配、规范管理、有效监督、公开透明的转移支付体系。
(五)改革省以下财政管理体制，增加基层政府公共服务能力
在适当减少财政层级基础上，通过改革省、市对县以及县对乡镇财政管理体制，深化省以下财政收支划分和转移支付体制改革，加强地方公共债务管理制度建设，努力提高基层政府公共服务供给能力。
1.合理确定财政层级、建立新型省、市对县财政管理体制。省以下财政管理体制是现阶段整个财政管理体制的薄弱环节，是影响科学发展观落实的主要问题，深化财政税收体制改革，必须在省以下财政管理体制方面有所突破。省以下财政管理体制的重点是市县财政关系。经济比较发达、县级数量比较少的省份，可以实行市县财政平级、省直管县体制。省域幅员比较大、人口众多、经济发展一般的省份，可以部分保留市管县体制，要在精简合并省辖市的基础上，实行市管理、省监督的对县财政管理体制。
2.深化省以下财政收支划分体制改革。目前省以下财政收支划分多种多样，由于各省情况差别比较大，没有也不可能进行统一安排。可以在实现省管县或类似制度安排的基础上，深化省以下财政收入分配体制。由于各省情况千差万别，省以下财政收支划分改革不宜简单划一，需要各省根据具体情况，因地制宜。经济比较发达的地区，可以在省县财政之间实行比较规范的分税制安排，经济不发达地区则可以实行分成制或其他体制安排，但无论推进分税制还是实行分成制，都应均衡分配财力，避免财力向省级集中，赋予县级适当财力，以便解决县乡财政困难，增强基层政府的公共服务能力。
3.因地制宜、建立多样化的乡镇财政管理体制。乡镇级财政是最基层的地方财政单位，改革乡镇财政管理体制，要因地制宜，区分经济发达程度实行不同的对策，经济比较发达地区的乡镇财政可以继续存在，县乡财政之间可以实行相对规范的分税制体制或分成制体制；经济不发达地区的乡镇财政实行“乡财县管乡用体制”，或取消乡镇预算，将乡镇财政部门化，作为一个部门纳入县级部门预算进行管理。
四、以预算管理和监督体制改革为重点，全面推动财政税收体制健全与功能完善
(一)全面优化调整各级政府支出责任与财政能力、财政权力
长期来看，要以明显不合理的事权与支出责任调整为突破口，对各级政府支出责任与财政能力、财政权力进行全面系统优化调整。
1.全面系统地调整优化各级政府事权与支出责任划分。(1)以明显不合理事权与支出责任调整为突破口，对各级政府支出责任与财政能力、财政权力进行全面系统优化调整。尽可能对各级政府的支出责任加以明确划分。在难以明确划分需要不同层级政府共同承担支出责任领域，也要尽量细化各级政府的具体责任，尽量减少交叉和重叠，以便明确责任，提高服务效率。(2)以法规或法律形式对各级政府的支出责任划分加以明确规范。近期可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分，长远来看，可以制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的细化，以明确界定各级政府的事权和职能分工。
2.实行以中央集权为主、适度分权的财权分配模式。财政收入分配体制改革的近期目标是形成财力与事权和支出责任相匹配的体制安排，远期来看，则需要赋予地方政府必要和适当的财政权力(包括税收权力)，形成事权及支出责任与财力相匹配、与财权相适应的体制安排，最终形成中央集权为主、地方适度分权的分级分权财政体制。(1)严格规范地方政府收费权。(2)适当下放部分地方税税权。(3)赋予地方一定限度的举债权。
(二)深化预算管理体制、强化预算管理与监督
预算体制是现阶段财政税收体制改革相对滞后的领域，进一步深化财政税收体制改革，必须重点推进预算体制改革。短期内主要围绕国有资本经营预算，扩大预算覆盖范围。同时，推进预算内外并轨，逐步将预算外资金纳入预算。长期来看，需要重点推进预算制衡与监督机制改革和预算期限扩展改革。
1.构建预算决策(编制)、执行、监督分离制衡机制。(1)建立预算编制、执行和监督分离的新预算管理制衡机制。一要建立预算编制系统——成立专门的预算编制机构。二要改革预算执行系统——财政管理部门。三要改革预算监督系统。(2)健全预算审查机构。一是在各级人大成立专门委员会。二是各级政府成立预算顾问委员会。三是在预算管理局内部，成立专职预算审查机构，实现预算管理局内部编制与审查的分权与制衡。
2.完善与宏观经济景气周期相适应、与国家中长期规划相协调的中长期预算框架。(1)实施与宏观经济景气周期相适应的长期国家预算。一是由相对独立的国家预算编制机构负责规划编制。二是长期预算要建立在对经济发展长期趋势的预测基础上。三是与经济周期相适应的长期国家预算需要由国家预算审查部门审批。(2)建立与国家中长期规划相衔接的中期预算制度。一是以中长期规划为基本依据，实现内容上与中长期规划的有效衔接。二是采取逐年滚动的编制方法，并在收支内容结构上与年度预算趋于一致，将中长期规划、年度预算相互联系。三是借鉴国际经验，明确中长期预算的法律地位，通过《预算法》等有关法规明确多年期财政计划的法律地位及其对年度预算编制和调整的约束效力，使年度预算收支安排与其密切结合。
注释：
①增值税、所得税共享改革势在必行，但不同的改革思路具有不同的效果。如果将所得税或增值税其中之一或同时上收中央，虽然改变了共享税存在的问题，但无疑减少了地方财政的收入比例，加大了地方财政的收支压力，有违改革的基本方向。理想的方法是增值税与所得税联动，将其中之一上收为中央固定收入，另一“下放”为地方财政收入，既可以解决共享安排存在的问题，又有利于调整中央与地方收入分配比例。
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