农民集中居住区是推进城乡一体化、建设社会主义新农村，对于构建和谐社会、推进城镇化进程、改善农民生活条件和农村生态环境、促进土地节约集约利用，起到了积极作用。规范农村集中居住区建设用地管理，解决产权问题，是居住区居民普遍关注的问题，党的十八届六中全会更是明确提出要赋予农民更多财产权利，因此对于现有已建成的农民集中居住区要尽快完善用地手续，给各居住居民办理不动产登记手续、发放不动产登记证书，是国土资源管理部门迫切需要解决的问题。
一、农村集中居住区的特征
当前农村集中居住区的主要类型为：新居工程、农村新型社区、拆迁安置小区、居民聚居点等，集中居住区居住的人员已经不是名符其实的农民，尤其是城乡结合部、镇驻地、工矿区、商贸区的集中居住区，都入驻了大量外来务工经商者、学区房租赁者，外来人口已经超过本地人口。具有以下特征：一是住宅跨村安置、集中居住区建设中合村并点较多；二是利用闲置的国有划拨土地、存量国有建设用地建设村、镇集中居住区；三是利用集体土地，暗箱操作房地产。有的村（居）以拆除安置房建设为由，和房地产开发商合作变相搞房地产开发；四是建新不拆旧，村庄范围扩大；五是隐形交易多，小产权房突出。虽然集中居住区住房主要用于安置农村居民或拆迁户，但村、镇为了收回建设成本或谋取利益，将部分房屋出售，这种方式实际上是形成了“小产权房”；六是大部分集中居住区建设都符合村庄规划，村庄改造方案都经过政府审批同意，办理了土地手续；但有的居住区在原村旧址上拆迁建设，用地手续不完善。
二、农村集中居住区不动产登记发证工作存在的问题
一是农村集中居住区跨村安置、合村并点较多、不动产登记发证较难操作。集中居住区作为集体经济组织，其村（居）民仍然依法享有宅基地及使用本集体土地的权利，居住区内居民住房说到底实质上就是农民的宅基地。宅基地的所有权分别为乡（镇）、村、组集体经济组织所有；宅基地的使用权只有本集体经济组织成员才能有条件取得，具有单一性、特定性、福利性、一户一宅等特性，法律规定农村宅基地禁止流转买卖、入股、抵押等，但是继承、赠予和宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流转除外。宅基地使用权随着房屋所有权转移必须符合下列条件：一是受让人必须只能是本集体经济组织成员，并符合申请宅基地的条件；二是农村居民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。三是宅基地使用面积不得超过省、市规定的标准。结合当前农村集中居住区建设实际，集中居住区登记发证只能是符合条件的本集体经济组织内成员，因而外组、外村和外乡（镇）的居民在集中居住区办理宅基地使用权证目前还有法律上的障碍，在现有宅基地管理制度下，符合登记发证条件的只有很少一部分。
二是土地调整难。土地权属调整是可以解决对宅基地流转限制的一种方法，通过调整村集体土地所有权或者集体土地所有权共有，让集中居住区居民共同享有集体土地所有权、使用权，可以解决宅基地使用权的登记发证。但就目前状况看，跨村调整土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是集中居住区建设各村都想在自己的旧村或本村土地上建设，利益冲突很难协调；二是农户都愿意就近耕种，如果远了，不同意调整土地；三是土地质量等级有差别，土地质量涉及到农民切身利益，协调双方利益很困难；四是如果土地调整涉及村多、面积大，实施难度大；五是调整土地所有权需要政府审批，需要程序办理，各村嫌麻烦费事，不愿意操作。
三是“小产权房”大量存在。在城乡一体化进程推进过程中，大部分农村集中居住区建设一般由乡镇政府或各村主导建设，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地转让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。房屋建成后，除安置本村部分居民外，有一部分对外出售，尤其是工矿集中区，大部分出售给工矿企业职工，形成了“小产权房”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及国土资源部和住建部联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，国家明确规定禁止开发、建设和销售“小产权房”，因此必须坚决制止、依法严肃查处“小产权房”，切实维护人民群众的合法财产权益、规避市场交易风险，维护法律法规的严肃性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
三、农村集中居住区不动产登记发证的原则
农村集中居住区集体不动产登记发证是对本集中居住区的集体土地使用权和房屋所有权进行登记发证，同时对集中居住区内居民住房、集中居住区办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地的集体土地使用权进行分割发证和房屋所有登记发证等。但必须坚持以下原则。
一是主体原则。农村集中居住区土地使用权，必须依法确认给本集体成员。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《不动产证书》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。非本农民集体组织的农民，因地质灾害防治、新农村建设、撤村并点、增减挂钩试点安置及移民安置等集中迁建，经本农民集体经济组织大多数成员同意并市政府依法批准异地建房的，可确权登记发证。
二是“一户一宅”原则。严格执行“一户一宅”政策。到集中居住点居住的村民必须退出原有宅基地，注销原有土地使用权证书并持本人保证书和乡镇政府证明材料方可办理登记手续。为了保证其真实性和有效性，乡镇政府和具体经办人员须在证明材料上签名盖章，并在购买地和原宅基地所在地进行公告。
三是杜绝“小产权房”原则。2011年11月国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的如干意见》，明确指出，城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房等，不得登记发证。集体土地只有通过合法的征收程序，将土地性质转为国有土地，经过土地招拍挂才能在规划范围内进行商品房开发。在符合土地利用总体规划、城乡建设规划及土地用途管制的前提下，集体土地只有办理了相关合法手续，开发商和购房人补交相关的税费后，获得正规、合法的房屋产权证书后，才可以登记发证。在农村集中居住区登记发证时，必须严格甄别“小产权房”。
四、农村集中居住区不动产登记发证解决的办法
一是集中居住区土地征收为国有土地。将集体建设用地征收为国有，征收后的土地无偿划拨给居民使用，这样只要符合购房条件的农户均可办理产权登记手续，不受地域和户籍限制，同时杜绝了“小产权房”。集中居住区内的经营性用地（如农贸市场、购物超市等）按照招拍挂程序出让。
二是进行土地调整置换。由乡镇政府或村支两委牵头，村组干部和群众代表参与，将增减挂钩和土地整理新增出来的耕地按照等质等量、就近方便的原则提出调地方案，达成协议后向群众公示，无异议后办理乡镇（村）集体所有权登记手续。这样只要是本乡镇（村）农户均可按照农村宅基地申请条件和程序办理土地登记。
三是给予货币补偿，将农村集体土地所有权转换为乡（镇）集体土地所有权。对无法进行土地调整的地方，乡镇政府与村（组）集体经济组织签订平等的民事协议，参照征收集体土地的标准给予一次性的货币补偿后，办理乡镇农村集体土地所有权登记。这样只要是本乡镇的农户符合宅基地申请条件的都能办理不动产登记。
四是对因集中居住区建设等致使集体土地权属发生权属变化的，实行所有权调整，由相关权利人共同提出土地变更登记申请，国土资源部门进行权属审核后报市（县）政府批准。集体土地所有权调整后，使用权随之调整，使用权人申请集体土地使用权变更登记。可实行集体土地所有权共有制度，即相关村土地调整后共同拥有某宗地的所有权、使用权，有效解决了集中居住区用地难题。
五是户口迁移。集中居住区建设的房屋有剩余的，如外村到集中居住区购买住房，由本人提出申请，经国土资源所审核合格，符合“一户一宅”条件，报国土资源局取得备案证明方可购房；对想改善住房条件的农民，必须签定拆迁协议，待原宅基地拆除后，方可搬进新居。同时必须将户口迁入本集中居住区，使之成为符合享受宅基地的本集体经济组织成员，方可登记发证。
论文作者:苏娟
论文发表刊物:《基层建设》2016年第33期
论文发表时间:2017/3/7
标签：居住区论文; 宅基地论文; 农村论文; 土地论文; 所有权论文; 集体土地论文; 农民论文; 《基层建设》2016年第33期论文;