内蒙古赤峰市巴林左旗草原工作站 内蒙古赤峰 025450
摘要：我国最大的草原绿色生态屏障破坏十分严重，现已造成较大的经济损失及潜在的生态安全威胁，建立健全草原生态补偿机制，是草原生态环境恢复及建设工作的核心内容，也是构建草原生态安全的重要手段。下面就对草原生态建设补偿机制建立的背景及必要性进行分析。
关键词：草原生态建设；补偿机制；背景
天然草原是中国面积最大的陆地生态系统，在中国生态环境和国民经济中具有重要的地位和作用。然而目前中国90％的天然草原面临不同程度退化的现状，国家为改善生态环境实施的草原生态工程，虽然取得了较好的生态、经济、社会效益，使受损的森林生态系统和草原生态系统得到了一定的恢复，但生态环境“局部有所改善、整体持续恶化”的状况还未扭转，草原生态环境问题日益严峻。2007年中央1号文件明确指出要“探索建立草原生态补偿机制”。草原生态补偿，指草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任，而不是过高经济发展的责任。主要包括两方面，一是“受益者付费”，即由政府或具体受益者对实施草原生态环境保护付出代价者，进行必要的补偿；二是“破坏者付费”，指消耗草原资源或对草原生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者为恢复草原生态环境而支付的补偿。
1 建立草原生态建设补偿机制背景分析
1.1 构建社会主义和谐新牧区
近年来，我国牧区产业结构调整步履艰难，牧业增产不增收、牧区经济发展落后、牧民收入增长缓漫的“三牧”问题逐渐显露，经济发展和生态保护的矛盾日益突出，草原牧区经济社会发展受到制约。以内蒙古自治区为例，由于在工业化、城镇化进程中，部分地区非法占用草场，造成环境污染、水土流失、草场破坏等，生态环境脆弱，对草场的压力越来越大，不利于城乡统筹、工农业统筹发展。草原是牧区繁荣、牧业发展、牧民增收的资源物质基础，缓解“三牧”问题、建设社会主义新牧区、实现统筹发展，必须以草原生态的恢复和保护为基础；反过来，“三牧”问题的缓解是草原生态环境保护的真正意义所在。建立草原生态建设生态补偿机制，可以弥补农牧民因保护草原而减少的收入；提高农牧民保护和建设草原的积极性、创造性，保证生态建设的可持续性，有利于经济发展和生态环境保护，是构建社会主义和谐新牧区的制度保障。
1.2 草原牧区面临发展战略的转变
广大草原地区为国家的经济建设输出各种畜产品和资源要素，为国家的经济建设提供资金积累，而且确保着草原地区的经济社会稳定发展，为维护边疆的民族团结做出贡献。长期以来，草原牧区经济基础薄弱，经济增长缓慢，曾经把“经济增长型战略”作为牧区经济社会的发展模式。这一战略在一段时期内对牧区的经济增长起到很重要的作用，但是随着改革开放的深入和资源环境条件的变化，“经济增长型战略”的弊端逐步显现出来：以大量消耗自然资源为基础上拉动经济增长，以破坏自然环境为代价。这种发展战略激化了自然生态、经济增长之间的矛盾，导致了牧区经济发展难以持续。建立草原生态建设补偿机制可以从根本上解决草原生态保护与经济发展的矛盾，使经济增长同社会发展和生态改善有机结合，达到具有可持续意义的经济增长。
1.3 草原生态建设投资面临诸多问题和困惑
草原生态工程实施多年来，取得了比较好的生态经济效益，生态环境有了一定的改善，然而由于草原生态建设投资具有周期性，其持续有效性面临挑战：基础设施建设滞后、配套资金不足、后续产业建设滞后等，其主要原因是现行的草原生态建设补偿体系不够完善，存在投资缺口，影响了投资的积极性，无法实现对农牧民的适度补偿，从而导致生态建设成果难以巩固。2007年8月，国务院出台《关于完善退耕还林政策的通知》，暂停了“十一五”期间的退耕还林规划，其原因之一就是缺乏解决退耕农户长远生计的长效机制。探索建立草原生态建设补偿机制可以为草原生态建设提供长效制度保障，巩固草原生态建设成果。
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2 建立草原生态建设补偿机制必要性分析
2.1 缺乏正确的资源环境观是草原生态环境恶化的深层次原因
中国天然草原退化的原因是复杂的，其中一定程度上是由于气候变暖、降水量减少等自然因素造成的，但更重要的还是社会、历史等多方面的原因，其中人为因素是主要的：超载过牧、开荒垦殖、毁草种树、过度樵柴、乱征滥占草原、工矿企业排放污染物、过量开采地下水等。而草原退化的深层次原因在于长期以来在理论界、实践界对草原地位认识不够。传统的经济理论认为：“资源是无限的”、“经济就是取之自然”、“就是最大限度满足需要”，在草原地区，有人坚持“草原无价值”、“向草原开战”等观点。如新中国成立以来，内蒙古草原出现三次大的开垦高潮，片面强调“以粮为纲”，提倡所谓“牧民不吃亏心粮”，造成草原大面积无序开荒，垦殖严重。草原系统是一个开放的系统，这种只重视草原的经济价值，忽略其生态价值的观点是不科学的、片面的。我国二元经济结构明显，城市与乡村、牧区发展不平衡，户籍制度限制着城乡人口流动，随着牧区人口的增多，大量剩余劳动力无法转移出去，对草场压力增大，也造成了草原的退化。理论上、制度上的深层次原因导致草原生态环境问题日益突出，应当由以国家为主的补偿主体对退化的草原进行补偿，使其生态恢复到自然平衡的状态。
2.2 草原生态建设的准公共物品性质决定了应由国家为主体提供生态补偿
草原所提供的生态效益是一种准公共物品，是由社会所有成员同等享用的商品和劳动。由于大家都可享受公共物品带来的服务，每个人对草原资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本，在这种情况下单纯依靠市场“无形”的手来调节是不够的，还需要政府“有形”的手进行干预。国家为恢复和保护草原而实施的草原生态建设属于公共需要范围，具有公益性，应由国家来向公众提供这种公共物品。公共物品具有层次性，依据效应覆盖范围的大小，可以将其区分为全国性公共物品和地方性公共物品。我国实施的退耕还林还草、京津风沙源、退牧还草等草原生态建设工程受益范围广，属于全国性公共物品，主要由国家层面提供，同时由于大型生态建设工程对地方产生较大的生态效益和经济效益，地方应采取配套政策和措施进行支持。
2.3 建立草原生态建设补偿机制是实现社会公平的现实需要
长期以来，草原地区为生态保护的需要，做出了不少牺牲，放弃了一些发展的机会，草原资源开发利用受控、产业发展受限，在一定程度上影响了农牧民来自草原的收入，也制约了草原地区经济社会的发展。牧区经济基础相对落后，贫困人口较多，牧民没有能力在生态建设方面投入更多的资金。另一方面，其他一些地区享受了这种生态保护成果，生活环境不断改善，经济也得到发展。这就造成了发展机会的不均等，导致了区域之间、城乡之间的经济发展不平衡，差距越来越大。长此下去，草原地区就会失去保护生态的积极性、主动性，就无法形成保护与发展的良性循环。
2.4 工业反哺农牧业的新阶段要求进行生态补偿
我国农牧业已经进入新的发展阶段，传统的农牧业发展模式已不适应发展的需要，农牧业问题也不能单靠农业自身的力量加以解决。现代农牧业是资金技术集约型的产业，如果仅靠农牧业的原始积累，农牧业现代化将是一个十分漫长的过程，它依赖于二、三产业的发展和整个国民经济的发展。草原畜牧业是指以草原为生产基地，主要利用天然牧草和采取放牧方式，繁殖饲养家畜以取得畜产品的畜牧业生产部门。草原生态环境的盛衰状况不仅决定着草原畜牧业发展，同样也决定着周边地区的生态安全。我国草原生态环境的恶化导致草原畜牧业发展缓慢、依然是“靠天养畜”的发展模式，加之技术水平不高，草原畜牧业仍然是弱势产业。建设和治理草原生态环境需要资金的投入，需要加大对草原畜牧业的投入。目前，我国工业水平处于中等发展阶段，有能力反哺农牧业，有能力对草原生态建设进行生态补偿。
结束语：
总之，民族地区草原作为我国草原的主体，也是实施草原生态补偿机制的主体，探索建立适合民族地区的草原生态补偿机制的构成体系，进而实现草原生态建设。
参考文献：
[1]张锋.生态补偿法律保障机制研究[M].中国环境科学出版社.2010， 30.
[2]史玉成，郭武.环境法的理念更新与制度重构[M].高等教育出版社.2010：142.
[3]单丽华.浅议草原的生态作用[J].中国畜牧兽医文摘.2012，（3）.
论文作者:鲍志妹
论文发表刊物:《基层建设》2016年26期9月中
论文发表时间:2016/12/8
标签：草原论文; 生态论文; 牧区论文; 生态建设论文; 生态环境论文; 农牧业论文; 机制论文; 《基层建设》2016年26期9月中论文;