法治与善治：我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角，本文主要内容关键词为：行政论文,图景论文,法治论文,视角论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3
文献标识码：A
文章编号：1007—788X(2012)06-0076-09
现代法治秩序的形成越来越多的仰赖于公民、社会的参与，这意味着，我国现代行政法治不能只是停留在简单的规则之治上，其还应是一种表彰公民主体性，彰显行政主体与公民主体间的善治。即现代行政治理模式应当是通过公开、透明的法律制度保障公民的参与，以公民为中心寻求公共正义的善治模式。①行政信访作为一种密切公民与行政主体间联系，实现二者在行政决策事项及行政决策相关事项上沟通、对话的制度，应当体现行政法治之善治。毕竟，行政法治实践所涵摄的“善”性，主要表现为行政主体与公民间的交往理性或者说协商理性。②然而，当前我国行政信访制度所涵摄的协商理性却未能获得表彰，以致其本应具有的公民意志表达、行政纠纷化解、行政权力监督等功能在实践中遭到弱化，甚至缺失。因此，它不仅未在促进行政主体与公民合作、共治，推进行政法治、善治方面发挥实质作用，反而加剧了行政关系的恶化，加重了社会矛盾的囤积。因此，我国行政信访制度需要以促进行政主体与公民间协商互动为核心来进行法治化改革；如此，方能实现其价值理性之回归与制度理性之发展，并在促进我国现代行政法治、善治建设上发挥有益作用。
一、确认行政协商取向：行政信访制度改革之目标定位
善治的实质乃治理过程中公民的参与，以及参与主体间的互动。我国行政信访制度因应密切行政机关与公民间的联系而生，其不仅应当获得法制化改革，而且应以建构为彰显并强化行政协商的制度平台为改革目标导向，回应善治诉求。
(一)行政信访应在现代行政法治进程中改革深化
首先，应当肯定行政信访制度在我国有其存在与发展的必要性。受中国传统农耕文化影响，中国民众对行政权有着天然的依赖和认同感。行政信访是中国民众在现实生活中所依赖的重要制度之一，每年呈现的数目巨大的行政信访案件毋庸是最好的证明。当然，这里既有传统文化的影响，也存在现实因素的作用，不过我们不能简单地将行政信访制度的存在归结为我国司法制度不健全，或者认为行政信访是“人治”的产物。不可否认，行政信访是在“人治”文化背景下孕育、“清官”情节中催生的，“拦轿喊冤”、击“登闻鼓”曾是其原始表现形态。[1]107但现代行政信访制度作为一种正式制度已具备相当的民意基础，且符合权利保障和权力控制的法治理念，契合公民主体意志表达的现实需要。此外，作为一种柔性的化解行政纠纷的机制，行政信访灵活、便捷等优势，在一定程度上能回应当下社会矛盾多元化解机制的发展趋势，强化公民权利救济——在一个法治发展成熟的国家，社会纠纷的解决、公民权利的救济不能仅仅只是依靠司法机关，而应当形成以司法救济为核心的社会矛盾多元化解机制。因此，行政信访不仅不应被“弱化”、“废除”；②而且应当主动回应“法治”之诘难，实现从法治外之正式制度到法治内之正式制度的转向、深化。
其次，行政信访制度法治化改革是回应其地位之迷失的需要。行政信访的地位迷失表现为其在大信访体制中的迷失。大信访体制即广义上的信访制度，是公民向国家公权力机构表达意见和诉求的各种制度系统，其不仅包括行政机关的信访机制，而且还包括立法、司法等机关的信访机制。而狭义上的信访，即我国《信访条例》中所指的信访，仅指行政机关的信访机制。实质上，行政信访制度承载着我国行政现代转向过程中的价值诉求，其在加强行政机关与公民间的联系、促进行政决策的民主化、科学化方面，有着独立的地位与功能。因此，应当尊重行政信访的特性，赋予其独立的法治地位。否则，倘若一味追求在大信访体制中探究信访制度及其改革之道，③很可能会使我国信访制度更加陷入集体迷失。
最后，行政信访制度改革是回应现实困境之需。行政信访所具有的公民行政参与功能被弱化，甚至其很大程度上只是被作为一种消极的行政解纷机制或者单纯“维稳”的工具看待。结果，适得其反的是，被作为单一的行政纠纷解决机制运用的行政信访在纠纷解决、权利救济方面却表现出效率低下和力不从心——其不仅没有带来行政法律关系主体间的和谐，没有为社会秩序的稳定带来太多的增量，反而，行政信访的失范加剧了公民与行政机关之间的矛盾与对抗，加重了社会矛盾的囤积，背离了行政治理的“善”性要求，并且大量涌现的越级上访还为法治秩序的维护带来了负效应。显然，面对这些困境，我国的行政信访制度只有通过法治化改革才能找到出路，才能获得救赎。
(二)行政信访应建构为彰显行政协商的制度平台
行政协商，意指行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解的行政方式。首先，行政协商回应了现代行政民主之诉求。伴随着法律与行政之间“传送带”的失灵、[2]6-7公民民主意识的觉醒，现代行政过程中的民主性问题日益凸显。而民主“天然的内含着协商的因素”，[3]唯有“通过公共协商形成的决策才可以得到参与者的普遍支持”。[4]行政协商正是冀望通过行政主体与公民、法人或其他组织之间的沟通、对话，寻求民主合法性支撑。其次，行政协商表征着行政方式的科学化转向。传统单方性、强制性的行政方式因排除了公众对行政决策的参与，不但有可能增加公众的抵触心理，而且增加了行政决策失误的风险。④但行政协商强调行政决策过程中主体间的交往互动，强调公民积极性和创造性的发挥，强调行政手段的柔和化；其不仅可增进行政过程的和谐性，而且可增强行政决策的科学性和认同感。⑤最后，行政协商强调通过法律程序促进主体间实质性平等对话的实现，对行政程序的民主、法治化发展具有重要意义。在此意义上，行政协商乃回应我国现代行政法治、善治要求的一种重要行政方式。然而，行政协商需要以具体制度为支撑才能真正融入行政法治实践。其中，行政信访回应了行政协商的价值，为行政协商效果的发挥提供了可能，应构建为一种集中展现行政协商的制度平台。
其一，行政信访在民主价值追求上吻合行政协商的运行旨趣性。我国大信访体系是顺应“满足群众的正当要求”而建立，[5]164以密切权力主体与权利主体间的联系为基本旨趣，是民主理念催生的产物。行政信访制度作为信访体系中的重要环节概莫能外——正如我国《信访条例》第1条所明确，行政信访的基本目的在于“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。并且，根据我国《信访条例》第2条规定，公民、法人或其他组织同行政机关进行联系，表达自身在行政过程中的主体权利诉求的方式是“采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”。即行政信访制度为公民提供的是一种与行政机关之间进行对话、商谈的平台，这种平台的存在为公民在行政决策过程中主体权利的表达、利益的实现提供了可能。特别是伴随着现代行政权的扩张，立法与行政之间传送带的断裂，行政信访作为专门设立在政府与公民间起“桥梁”作用的正式制度，应在回应现代民主行政诉求方面有更多的担当。
其二，就运行程序和运行效果而言，行政信访为行政协商方式的展现提供了支撑。根据《信访条例》第31条规定，信访人在信访处理过程中不仅享有陈述权，而且对“重大、复杂、疑难的信访事项”，信访人可以通过听证程序与相关主体进行质询、辩论。也即，行政信访的运作程序是具有一定协商性的。协商程序不仅可以增进行政信访过程的公开化，而且可以强化公民权对行政权的监督。更重要的是，行政信访适用的协商程序能够强化现代行政效果：一方面，适用协商程序能够缓和行政纠纷中主体双方的矛盾对抗，推进主体间谅解，乃至共识的形成；另一方面，公民通过行政信访实现对行政决策的参与和表达，并经由协商程序在博弈、互动中切实让公民意志渗入到行政决策当中，促成传统单方面的行政主体之治向现代行政法主体间共治的转化，乃至行政善治的实现。而这些无疑是行政协商的核心价值诉求之所在。
(三)以强化行政协商为导向推进行政信访制度改革
既然应将行政信访建构为彰显行政协商的平台，那么行政信访制度的改革过程也应当是在法治轨道上强化行政协商这一现代行政方式之运用的过程。
首先，以强化行政协商为导向有助于实现行政信访价值的独立，而只有拥有独立价值的行政信访制度才可能在行政法治体系中获取独立的地位。在当下中国，行政权的膨胀，不仅仅只是因为现代行政国家的出现，同时还肇因于民众的文化认同。正因如此，现实中存在这样的悖论：一方面行政权坐拥民众的认同，另一方面行政权又超脱于民众之上，这显然与现代行政法治、善治理念是背离的。而在一定程度上体现着行政机关与公民间协商理性的行政信访是化解我国行政悖论的重要资源。以强化行政协商为其改革导向则可以进一步促进公民与行政机关间的联系和互动，促进现代行政的科学化和民主化发展。在此意义上讲，我国行政信访制度承担着独立的行政法治使命，应当以彰显并强化行政协商为目标实现其价值地位之独立。如此，才有可能摆脱传统上作为“辅助政制”的大信访体制，融入到行政法治系统中，成为法治框架内的“核心政制”。⑥
其次，以强化行政协商为导向能够促进行政信访功能的表彰。实质上，在行政信访制度运行中通过强化行政协商的运用，一定程度上能促使其“权利参与”、“权利救济”、“权力监督”等基本功能获得全面表彰。一方面，强化行政协商有利于发挥行政信访的“权利参与”功能。实现权利参与是行政信访的核心功能，唯有保障权利主体的参与权，行政过程中主体间的协商理性的表达才成其为可能。⑦而以强化行政协商为导向，即要求深化权利主体的参与，并让公民在参与过程中通过与行政机关间制度化的沟通、对话，凸显公民行动的力量，促进行政决策的科学化和民主化。另一方面，强化行政协商有利于发挥行政信访的“权利救济”功能。建立在商谈基础上的纠纷化解机制，不仅可以促进主体在双方“偏好的转变”的基础上实现谅解与合作，[6]948而且能切实发挥程序相对灵活简便、手法多样等优点，从而让行政信访成为弥补行政复议、行政诉讼等其他行政救济方式之不足的重要权利救济和保障方式。此外，强化行政协商有利于发挥行政信访的“权力监督”功能。行政协商对行政法治程序有着较高要求，通过行政协商程序能够在公民与行政机关间互动程序中赋予公民一定的“对话力”，实现“权利行动”和“权力行为”的“诱因相容”，从而使得行政信访发挥以公民行动监督权力行为的功效，克制行政机关的恣意。
二、建构协商职能组织：行政信访之组织制度改革
行政信访应具有与承载其目标相应的组织制度的安排，应成为具有独立协商职能的现代法治框架内的制度。
(一)行政信访组织的性质
行政信访组织是行政信访活动的载体，其性质定位直接反映着行政信访的目标和价值。根据我国《信访条例》第6条规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员，具体负责信访工作。”由此不难看出，就性质而言，我国的行政信访组织属于行政机关内设的工作机构，不具备独立地位，不享有行政主体资格，仅具有参谋职权。⑧尽管将行政信访组织作为工作机构定位，具有设置上的灵活性，但在现代行政法治发展过程中也会表现出越来越多的不适应。
一方面，仅以行政法规的形式建构一个担负着实现公民行政参与、监督及权利救济等重大使命的行政办公机构，只会让行政信访组织在使命与地位不匹配情势下丧失其应有的效能；另一方面，在法治环境下，以行政内设机构面世的行政信访组织，不仅会在形式上落下“人治”的口实，而且在实质上也会因缺乏系统的规制体系而对“法治”造成一定的侵蚀。更重要的是，行政信访以密切行政机关与公民间的联系，促进行政机关与公民交往互动为意旨，倘若行政信访组织只享有参谋职权，而不具有实际的交往地位或权力，那么就很难达成交往效果。就实践观之，我国行政信访制度难以回应公民行政表达、参与的现实需要，只能勉强维持其不尽如人意的纠纷化解功能，这在一定程度上应归责于行政信访组织缺乏独立的地位。
因此，我国行政信访组织应在彰显并强化行政协商的目标导向下加快确立其在行政组织体系中的独立地位。具体而言，基于强化行政协商，回应现实困境的需要，应赋予行政信访组织行政主体资格，使其拥有处理行政信访事务的独立地位和职权，并能独立承担相应法律后果。毕竟，充分的协商是建立在参与主体身份自主和行为独立的基础上；也唯有如此，主体间才可能以事项为中心，以语言为中介，⑨以协作或谅解为目标进行全面的对话、妥协。特别是处于社会转型期的当下中国，行政事务繁杂、社会矛盾众多，政府面临着诸多的社会治理难题和空前的民主压力；唯有以法律的形式赋予行政信访组织独立的主体资格和地位，让其成为承担政府与民众互动，彰显公民的行政参与和监督权，化解由行政决策所衍生的纠纷、保障公民合法权利等实质协商职权的政府工作部门。
(二)行政信访组织的建构
就域外观之，日本行政信访组织的设置最具有典型意义。日本以《总务省设置法》、《行政商谈委员会》和总务省颁发的《行政苦情协调处理要领》为核心建构了类似我国行政信访制度的行政商谈制度与苦情处理制度。依据该制度，民众可向行政商谈主管机关或苦情处理主体倾诉对行政的不满、表达自身的意见和苦情。就其组织设置而言，在中央，日本设有总务省行政评价局总体负责全国行政商谈和行政苦情事宜。⑩在地方，日本设置了双轨式的行政信访组织，一方面，总务省行政评价局在“全国设有北海道等八个管区行政评价局，在各都道府县设有42个行政评价事务所或行政评价分室”。[7]这些评价局、评价所、评价分室设置行政相谈科和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情处理科室、窗口以及苦情110电话受理意见和投诉。另一方面，总务省的总务大臣通过在全国的市(区)、町、村委托一定数量的行政商谈委员来处理民众的投诉。(11)日本的行政商谈与苦情处理制度具有自身的文化传统和制度特色，与我国行政信访制度有一定差异。但其组织机构及人员设置的专门性、组织结构之系统性、组织涵摄范围的广泛性，以及组织发展的法制化都可为我国行政信访组织制度的改革提供一定的借鉴。窃以为，我国行政信访组织建构主要应把握以下几个方面：
首先，明确全国信访工作主管部门的地位。我国信访主管机构经历了由政务院秘书厅的“群众信件组”到中办国办信访局再到现在的国家信访局的演进和发展过程，[8]从这一系列的演进历程中不难发现国家信访机构的独立化、专业化、专门化和规范化的发展方向。基于行政信访组织独立化、职能化发展的需要，窃以为，应首先提高我国国家信访局的设置级别，将其从现在的副部级的国务院部委管理的国家局，提升为正部级的专门主管全国行政信访业务的国务院直属机构，并取消中央其他行政机构中行政信访组织的设置，统一整合为具有实质信访事务处置权的国家信访总局。国家信访总局根据工作需要，经国务院批准可以向地方派出区域分局。
其次，改革地方行政信访组织的设置。应当明确行政信访组织作为专门担负信访业务的政府职能部门的地位。实质上，自2005年《信访条例》实施以来，我国地方各级信访组织已经日渐走上专门化和职能化的发展轨道，曾以信访办命名的地方各级人民政府的信访工作机构已基本发展为信访局。也正因如此，县级以上地方各级人民政府的信访工作机构陷入了形式上为职能部门，但是在规范事实上却只是工作机构的身份尴尬与职权虚化的实践尴尬，以及公民认知的误导化。因此，为了加强行政信访工作的实际效能，强化行政机关与公民之间的互动，有必要取消地方各级人民政府工作部门中的信访组织设置，统一整合为作为地方各级人民政府职能部门的行政信访组织，接受本级人民政府和上级主管部门的双重领导，实行“分级负责”、“属地管理”、“统一处理”的原则。
最后，地方各级人民政府的行政信访机关可以按照有利工作、方便信访人的原则，设立行政信访派出机构或派出机关，乡、镇人民政府可按照有利工作、方便信访人的原则派出开展信访工作的人员。当前越级上访现象大量呈现，信访案件向省级以上行政机关集中的一个很重要的原因在于公民很难在基层获得一个相对有效的行政协商渠道。因此，通过规范基层行政信访派出机构和人员的安排，可在一定程度上强化基层行政行政信访组织的民意表达能力和纠纷化解能力。
(三)行政信访组织的协商职权安排
在彰显并强化行政协商的改革目标导向下，行政信访组织应具有“职权行政协商”、“代理行政协商”和“促进行政协商”这三大法治化职权。(12)
职权协商乃行政信访组织所享有的首要职权，意指行政信访组织作为政府专门职能机关，有权就本级人民政府的行政管理、决策事项及其相关的事项，以及由公共管理、决策及其相关事项所衍生的纠纷以自己名义与公民、法人、其他组织进行商谈、对话，并在此基础上作出相应处理的活动。政府行政决策的作出需要建基于一定的民意基础，需要民众的协作；同样，一旦公民在公共管理过程中利益受损，其合法权益的维护也需要行政主体的配合。所以，通过政府所设立的职能型协商组织与公众进行直接商谈，尽管不一定能就所有的事项或争议达成高度共识，但却有利于“一种在公共判断过程中给予每个人他自己的合作动机的分配性共识理想”的达成。[9]47这种合作既包括公共政策形成和实施过程中的合作，也涵括行政救济过程中的合作与谅解。当然，这种协商职权的落实尚需要一个法治化的过程，即应当明确职权协商的范围，并通过相应的法律规制，既赋予该职权的实际效力，又确保其充分而规范的运用。
代理协商是行政信访组织的另一重要职权，指行政信访组织在其职权协商的范围之外，代理政府工作部门或其他公共行政组织与公民、法人或其他组织就公共管理事项、公共管理相关事项，以及公共管理过程中出现的纠纷进行对话、交流、妥协并作出相应建议或处理的活动。代理协商意在拓展行政信访为民众提供的参与渠道和救济途径，即对于本级人民政府管辖的工作部门或其他公权力组织的行政决策事项，公民也可以与行政信访组织进行商谈。只不过，由于这种协商职权具有代理属性，因此，其存在一定限度。但这种代理协商职权是一种法定职权，一般可以因公民的提起行政信访而启动，并不必然以被代理主体的委托为条件。并且为了加强行政信访组织的责任意识，以及行政信访组织与被代理组织间的对接，行政信访组织应当对协商结果同被代理组织承连带责任，但行政信访组织能够证明自己无过错的除外。
最后，促进协商乃行政信访组织职权的必要方面，意指行政信访组织以居间人的身份促进、推动行政决策主体与民众就决策形成事项与权利救济事项进行相互磋商、妥协进而达成谅解或达成共识的过程。实质上，促成协商是目前世界上大多数民愿表达组织所拥有的最主要职权。譬如，韩国的国民苦衷处理委员会，就具有专门居间处理因相对人认为行政机关处分不当或制度、政策的错误等而引发的行政纠纷之职权。(13)倘若称职权协商职权和代理协商职权是具有一定处置力的刚性或半刚性职权，那么促进协商职权则是一种柔性职权，其主要作用在于推动共识的形成。尽管行政信访组织须遵从一定的协商程序，但其决定往往只是建议性和倡导性的，因此可以调动其在此过程中的积极性和主动性。
三、落实行政协商：行政信访之处理制度改革
行政信访的处理制度意指，承担行政信访职能的组织，受理和处置行政信访事件所应遵循的实体和程序规则。
(一)行政信访处理范围之厘定
我国当下的行政信访处理范围在正式规则和现实操作之间存在一定的背离。一方面，就规则层面而言，根据我国《信访条例》第14条规定，可以对五类组织或人员的职务行为提起行政信访。但信访人所反映的这些情况、提出的这些意见、建议若是应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，行政信访部门则不予受理。另一方面，就实践层面观之，“信访部门受理的问题几乎无所不包——行政纠纷、劳资纠纷、合同纠纷、医患纠纷、终审败诉不服纠纷等”；[10]且应通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求也并未排除在外。换言之，在规则层面能够提起行政信访的，仅限于不能通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的涉及负有一定行政职责的组织及其工作人员的职务行为的建议、意见或投诉请求；但是在实践中行政信访的辐射范围却几乎无所不包。这种悖论的存在，显然不利于行政信访制度的有效展开和深入推行。因此，有必要对行政信访范围进行重新厘定。
就价值而言，行政信访制度的存在旨在为行政主体和公民就行政管理事项及因行政管理所产生的相应事宜提供一个对话、沟通的平台，从而促成现代行政的民主化、科学化与法治化。因此，合理的行政信访范围应是以维护行政治理效果为必要，太狭窄则难以确保行政协商之充分性，太宽泛则会导致效果难以落实。故应将行政信访范围限定在行政管理事项及行政管理相关事项上，诸如普通的民事问题、合同问题、劳动纠纷等等应当通过诉讼、仲裁或其他方式解决，而不应诉诸信访。但行政信访事项不能仅限于职务行为本身，根据行政信访的定位，公民同样可以在职务行为实施前就行政管理范围内的事项向行政信访机关提出协商请求。基于此考量，我国行政信访的范围应界定为：行政信访人对下列组织、人员的职务行为或职务范围内的有关事项反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政信访机关提出信访事项：(1)行政机关及其工作人员；(2)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；(3)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；(4)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；(5)村民委员会、居民委员会及其成员。
另外，在纠纷化解方面，不应将可提起行政复议或行政诉讼的事项排除在行政信访范围之外。一方面，行政信访可以成为化解行政纠纷的重要力量，就构建法治社会多元纠纷化解机制，加强公民权利救济的角度讲，行政信访与行政诉讼之间并不矛盾——正如范愉教授所指出：“一个法治的国家，在提高司法权威和社会功能的同时，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制。”[11]10另一方面，行政信访在纠纷化解上重在促进行政纠纷双方间的商谈，行政信访在行政纠纷化解上重在促进行政纠纷双方间的商谈，程序相对灵活简便、手法多样、受“非正式关系网”的束缚相对较少，[12]能够与行政复议形成优势互补。实质上，赋予公民在这三种方式上的选择权，不仅可让公民多一种选择空间，且有利于发挥不同行政救济方式的功能，从而促进社会矛盾的化解、权利主体与行政权力主体间和谐关系的形成。因此，不应将行政信访“作为补充性的纠纷解决机制，解决当事人通过诉讼和复议机制仍无法解决的纠纷”，[13]而应将其作为与行政复议、行政诉讼相呼应的可资选择的纠纷化解方式。只不过，一旦某一行政纠纷已提起行政诉讼或行政复议，则排除在行政信访范围之外。
(二)行政信访处理方式之设计
行政信访的处理方式是指，行政信访机关接收到公民、法人或其他组织的信访请求后，所采取的处置方法。我国《信访条例》第21条规定的我国行政信访处理方式主要是两种：一是，不予受理并告知理由和提出建议——对不属于信访条例规定范围内的事项，应当告知信访人分别向有关机关提出，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。二是，转送有权处理的行政机关。由此可见，我国当前行政信访处理方式单一，且缺乏实质的处理效力，故很难实现预期的制度效果。基于建构拥有独立商谈职权的行政信访组织，强化行政协商的效能与效果之需要，窃以为，行政信访处理方式应包括以下几种：
其一，拒绝处理并告知理由。对于已经过诉讼或仲裁处理的事项，不管其是否属于行政纠纷，都应作出拒绝处理的决定，并向信访人说明理由。一个成熟的法治国家的基本表现在于各权力服务机关分工明确、各司其职、相互监督。司法机关、仲裁机关是社会纠纷化解的基本主体，其所作出的决定，其他机关应当予以尊重，特别是作为社会正义维护者的司法机关，其权威必须加以维护。
其二，不予处理，并作出解释或援助建议。对不属于行政信访范围内的与行政职权相关的事项，行政信访机关应当作出不予处理决定，并就相关问题作出解释；倘若是涉及民事、经济等方面的涉讼案件，则建议并推荐其向相应的公益律师进行相关咨询。尽管这类事项的处理不在行政信访职权范围之内，但是行政机关作为公共服务的主要提供者在我国有着较为深厚的文化认同，甚至，在一定意义上讲，我国公民对行政权具有较强的心理依赖。因此，对于不在行政信访职权范围内的事项，行政信访组织仍有必要为公民提供一定的建议或援助。另外，鉴于律师在法治建设过程中的重要性，并且律师参与行政信访的接待和处理工作已在各级各地行政信访实践中广泛采行，有必要继续发挥律师的公益援助功能。只不过，应当进一步加强律师对行政信访工作的认同，明确律师在行政信访援助过程中的权利、义务，并逐步推进这一道德性机制走向法律化与制度化。
其三，即期处理。对于本级人民政府行政职权范围内的事项，或者由于本级人民政府的直接职权行为所引发的纠纷，则属于行政信访机关的职权协商范围。行政信访机关应当对行政信访人提交的材料进行审查，对于经审查符合条件的，应立即作出受理决定，并告知行政信访人的信访权利、安排相应的处理事宜。
其四，延期处理。对于本级人民政府工作部门行政管理范围内的事项或由其行政管理行为所引发的行政纠纷，则属于行政信访机关的代理协商职权范围或促进协商职权范围。行政信访机关在收到相关请求后，应在集体讨论并通知相关的职能部门，征求职能部门意见后在法定期限内作出代理协商或促成协商，或其他处理方式的决定。
(三)行政信访处理程序之安排
当然，在法治的国度里，善或者正义“最大程度上是源自于程序之正当性”。[14]4行政信访机关决定采取一定的处理方式处理行政信访事项后，无论该事项属于公民行政决策参与事项，或行政纠纷事项都应遵循一定的处理程序。因应彰显行政机关与公民间协商理性，落实行政协商的效果之需，行政信访处理过程中应适用行政协商程序——一种由行政信访机关或特定的第三方人员所主持的，在行政信访机关与行政信访人之间，或者特定行政主体与信访人之间就行政信访事项展开沟通、对话、质辩所应遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总称。其中，行政信访人是指提出行政信访请求的公民、法人或其他组织；第三方人员是指当行政信访机关作为协商主体一方时，由行政信访机关与信访人所共同指定的主持信访协商活动，进行居间裁决的人员；第三方人员一般从律师、法律专家中选取。特定行政主体是指信访人针对行政管理活动提出意见或建议时，该行政活动的职权主体；信访人不服行政决策提起投诉请求时，该行政决策的作出者。
行政协商程序对于行政信访功能的发挥具有十分重要的价值。对于行政信访中公民的参与事项而言，唯有通过行政协商程序，才能确保协商活动有序展开，才能使得商谈过程中形成“沟通权力”并对“行政权力”产生影响，[15]28从而发挥公民权利对行政权力的制约作用，进而在偏好转移的基础上产生理性的行政决策。就行政信访中的行政纠纷事项的解决而言，其也有赖于行政协商程序的运用。毕竟“合理的纠纷解决程序是建立在交往理性之上的，这个交往理性的核心是争议的双方面对面地、公开地、建立在规范认同(法律、习俗等等)之上的、依据一定程序的平等的对话”。[16]唯有通过行政协商程序才能促进行政纠纷双方依据一定的规则平等、公开的展开对话、磋商，才能促成纠纷当事人间的谅解与宽容，落实行政信访之纠纷化解和权利救济功能。
值得肯定的是，我国《信访条例》所涉及的听证程序，在一定程度上，是行政协商程序的表达方式之一。但是《信访条例》中的听证程序仅适用于“重大、复杂、疑难的信访事项”，这意味着行政协商程序在我国当前的行政信访活动中并非一种常态的处理程序。而就理论意义而言，行政信访作为一个集中彰显行政协商的制度平台，在具体行政信访事项处理过程中应当以行政协商程序为主要程序。因此，在今后的改革过程中，有必要大力推进行政协商程序的改革和完善——行政信访制度中的行政协商程序应当存在多元化的表现形态，应根据具体的案件情况适用简易的、普通的或特别的协商程序，可以采用听证、商谈、论坛等多种形式加以表现。在此过程中，需要注意的是，行政协商程序一般是因行政信访机关接受处理信访事项而自动启动；并且，在行政信访机关决定正式进入行政协商程序之前应当告知行政信访人在行政协商程序中享有的权利，并做好行政协商的相应准备，安排好行政信访协商的主持人。在有关行政纠纷的行政信访活动中，主持人应确保与争议的行政事项无利害关系，行政信访人对主持人人选有权提出异议，并要求更换，但异议以两次为限。协商过程中应做好笔录，最终的行政信访事项的协商结果可以当场公布，也可以事后一定期限内公布，但无论采取何种方式，该结果应当是依据协商情况，在综合考量各方意见的基础上所作出。
四、余论
总之，善治是以民众为中心的治理模式，而以公民为中心的“民主参与(商谈)”也必然是现代法治的基本特征.[17]在此意义上讲，法治与善治高度统一于现代社会治理。因此，在行政治理过程中我们不能单纯的强调通过法律规范去控制行政权，更需要保障公民在此过程中民主参与的实现。毕竟，公民“不能只是政府服务的接受者，而应该成为政府采取的所有有关他们生活的行动中的积极合作者”。[18]112行政协商正是体现善治精神，表征现代行政法治的发展走向，彰显公民在行政法治实践中参与、合作的现代行政方式——实质上，行政协商作为一种柔性行政方式还契合了现代“软法治理”的发展趋势；如果说，软法作为一种新兴行政法学范式，“是对新时期法治资源的深层次挖掘”，[19]那么在一定程度上讲，行政协商是在“软法治理”理念催化下对现代行政方式的一种深层次挖掘。
而行政信访很大程度上乃彰显行政协商的制度平台，以强化行政协商为导向，推进行政信访组织制度、处理制度等法治化改革的过程，是促进行政信访价值理性回归和制度理性发展的过程。或许，伴随着改革浪潮的推动，在诸多现代性元素的催生下，一部体现善治元素，以强化行政治理之主体间性，促进行政主体与公民间良性协商、对话为旨趣的《行政信访法》的出台将成为必要和可能。不过，本文所展现的只是一个改革图景，或者说只是一种改革的大体思路和轮廓，而一个健全的行政信访制度的出台尚需诸多微观环节的考量，诸多关联元素的研究、对接及社会各层面的参与和协力。其中，当前尤为紧要的是应当着力弘扬现代法治文化，提升公民的理性意识和协商能力。毕竟，“只有有能力的人才能合理行事”；[20]14只有具备公共精神与理性意识的现代公民才可能在协商过程中转换感性偏好，并进行理性的自我表达和适当的妥协、移情和让步。同样，只有在法治文化的引领下，行政主体及其工作人员才能在交往、协商过程中真正的尊重人、关怀人。如此，行政信访组织的协商职能才能发挥切实的效果，行政信访才能真正成为表彰行政协商，推进现代行政法治、善治发展的重要制度。在此意义上，我国行政信访制度的改革发展不仅涉及制度的改革，而且还涉及文化的发展，究根结底乃人的发展。
注释：
①尽管人们对善治有多维解读，且在社会发展过程中其内涵也并非永恒不变的，但应当可以肯定善治本质上包含着民主，其要义在于公民参与、精髓在于“以民众为中心”。参见[印]曼德、阿斯夫：《善治：以民众为中心的治理》，国际行动援助中国办公室编译，知识产权出版社2007年版，第126—127页。
②协商理性，通常也被称之为交往理性，在哈贝马斯看来它与实践理性相对应；与实践理性相反的是，它所体现的不是单个主体的利益诉求，而是以语言为媒介，在主体间沟通的基础上追求行为的合意性与合理性。参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第4—6页。
②以于建嵘研究员为代表的学者认为信访制度存在诸多负效应，应当予以弱化。参见于建嵘：《信访制度已不适应市场经济环境》，《中国青年报》2009年7月27日。而胡星斗、任华则认为，“从总体上来说，中国的信访制度早已演变成为聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床，成为封建主义清官情结的祸国殃民的遮羞布，它背离了建设社会主义法治国家的要求，客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道，成千上万的访民成了它的牺牲品”，因此应当废除。参见胡星斗、任华：《废除信访制度的建议书》，载《中国选举与治理网》，http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=46870，最后访问日期：2012年3月17日。
③针对当下我国信访制度所暴露出的弊病，推行法治化改革已经在很大层面上达成了共识，但是，在理论研究过程中，学者们往往倾向于从大信访体制下探讨改革的进路。譬如孙大雄教授认为，信访制度法治化改革的核心问题在于实现整体信访机制之政治参与功能、权力监督功能和权利救济功能的回归。参见孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，载《法商研究》2011年第4期。
④正如彼得斯所言：“如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”[美]B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第60页。
⑤正因为如此，在德国、日本等国家，行政机关在作出行政行为之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象大量呈现。参见[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第7页。
⑥童之伟教授认为，在我国宪法框架下，信访不同于“核心政制”，属于处于人民代表大会制度之外的“辅助政制”的范畴。参见童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。
⑦正因为如此，在日本，其与我国行政信访制度类似的苦情处理制度十分重视公民的参与，公民可以通过该制度向政府表达涉及公共行政的，与公民生活或个人的权利密切相关的事项。参见日本总务省网站：http：//www.soumu.go.jp/main_sosiki/hyouka/soudann，最后访问日期：2012年3月19日。
⑧组织职权一般可划分为直线职权、参谋职权和职能职权三种。直线职权指在组织的不同层次主管人员所拥有的指挥、命令和监督其下属工作的权力；参谋职权是一种向直线主管人员提供信息、咨询和建议，支持与协助直线主管的权力；职能职权是指为了更好地进行组织管理、发挥组织职能，而将本属于直线组织的一部分直线职权授予其工作部门负责行使的权力。参见谭力文、李燕萍主编：《管理学》(第三版)，武汉大学出版社2009年版，第175—176页。
⑨在哈贝马斯看来，与目的行为、规范行为、戏剧行为不同，唯有交往行为才能将语言看作是一种达成全面沟通的媒介。参见[德]哈贝马斯：《交往行为理论》(第一卷)，曹卫东译，世纪出版集团、上海人民出版社2004年版，第95—96页。
⑩2001年日本政府进行行政机构改革，将总务厅与邮政省、自治省合并为总务省，将原总务厅行政监察局改为总务省行政评价局；行政评价局下设总务课、行政相谈课、政策评价室和评价监视室四个机构。参见田雅琴《日本行政监察制度管窥》，载《中国监察》2005年第8期。
(11)行政商谈委员由总务省总务大臣委托，全国的市区町村大约有五千多名受委托的行政相谈委员，每一个城镇的政府机构中至少有一位。他们志愿受政府委派，在各自地区所划分的行政区里从事这一工作，任期两年，期满之后可以连任。参见章晓可：《中日信访法规比较研究》，载《中国行政管理》2006年第12期。
(12)在很大程度上，现代法律的本质在于沟通，法律的合法性源自沟通的合法性。参见[比]马克·范·胡克：《法律的沟通之维》，孙国东译，法律出版社2008年版，第8-13页。这种沟通，不仅存在于立法者与立法者之间，立法者与公民之间，法庭与诉讼当事人之间，而且还存在于行政主体与公民之间。特别是伴随着现代行政合法性危机的凸显，行政主体与公民之间的协商就显得尤为迫切而必要。行政信访组织作为行政协商运用和展开的重要平台，其协商职权的设计与规范直接影响着行政信访价值和功能的实现，故应成为其组织制度法治化改革中的重要环节。
(13)不过，韩国的国民苦衷处理委员会在制度定位上与我国行政信访有所差异。韩国国民苦衷处理委员会是隶属国务总理下的一个独立机构，其工作的信条就是确保行政的透明性和公正性，实现“为民请命”，因此，其职权范围相当广泛，国民对政府机关某些事务的处理不满意，还是个人在办理买地、建房等方面事务不清楚需要咨询，都可到国民苦衷处理委员会求助。参见《韩国政府机构及公务员情况介绍》，载《韩中文化协会网》，http：//kcca.chinajob.com/predominance/content.php?id=12772336，最后访问日期：2012年3月19日。
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