完善信访制度的几点思考，本文主要内容关键词为：几点思考论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，由社会发展阶段所决定，加上其他一些因素，大量的社会矛盾和问题通过信访渠道反映出来。对此，党中央进一步加强了对信访工作的领导，采取了一系列重要措施，取得了显著的成效，主要表现在：各级党委、政府对信访工作重要性的认识更加深化，政治责任感进一步增强；加大了民生和处理信访的投入，一大批信访问题得到了有效解决，全国信访总量呈现出下降的趋势；源头治理工作得到了加强，改革、建设中信访的发生率逐渐降低；信访制度、机制、办法进一步完善；等等。这对于密切党群、干群关系，构建社会主义和谐社会，促进改革、建设的顺利进行，都起到了重要作用。与此同时，据一些地方党政领导的反映①和笔者的了解，信访工作也遇到了一些新的情况和问题，主要是：
1.进京访居高不下。全国信访总量下降，进京访却居高不下，其中，向最高法院上访有大幅增加。有人根据《中国法律年鉴》等提供的数据计算，全国涉诉来访总量2009年比2003年减少187％，而到最高法院上访的数量2009年却比2003年增加231％。②
2.某些信访措施在督促地方政府重视信访的同时产生了一些弊端。为了督促地方政府进一步重视信访工作，国家信访部门对进京非正常访采取了“通报数据”、“劝访接回”(即通知当地派员来京对信访人进行劝导并将其接回)、“一票否决”等措施，地方各级政府也都采取了类似的措施，从而对信访人所在地政府造成了巨大的压力。这种压力既促使基层努力化解矛盾，积极处理信访，防止和减少本地进京、进省访，同时，出现了一些弊端：一是一些上访人故意以进京、进省访为手段对中央和省施压，促使当地政府为解除上级政府“通报数据”、“劝访接回”、“一票否决”等压力而满足其信访诉求。二是违法违规抑制上访，或无原则地满足信访人诉求。信访工作中，访民、中央和地方三方存在一定的博弈关系，即访民对中央施压，中央对地方施压，地方又对访民施压或妥协。于是，地方政府为了将重大活动期间进京、进省访人员稳控在当地，就采取暴力截访、非法限制人身自由等措施，有的还将此作为经验写入红头文件：“公安机关依法打击一批，精神司法鉴定治疗一批，集中办班培训管掉一批”；有的在重大活动期间组织信访人外出旅游参观；有的为了顺利地将信访人员接回，让他们乘坐飞机或者顺道游山玩水；还有的为了息事宁人，片面强调“花钱买太平”、“人民内部矛盾人民币解决”，不惜越过法律、政策底线，无原则地满足信访人的漫天要价或其他无理要求，从而造成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误导向，并招致更多的进京、进省访。三是出现了请客、送礼、塞钱等消极现象。据有几位地方书记反映，为了使有关部门不将本地进京访人员“划道”(即计数)，他们有时采取向信访部门有关人员或敏感地段公安派出所人员请吃，送礼乃至塞钱等方法。
3.成本支出巨大。这种成本支出包括进京、进省访人自己的支出，政府对上访人教育劝导稳控的支出，截访的支出，去京、去省里劝访接回的支出等。特别是为了处理进京访，各省和不少市、县都在京常驻信访工作人员，特别是在北京重大活动期间，各省的县级以上政府基本上都在京派驻了信访工作人员。与此相应，在各省，为了处理进省访，各市、县也往往在省城常驻或在重大活动期间派驻信访工作人员。这些信访工作人员的总数大大超过各级“两会”代表的总数，所需开支不菲。需要说明的是，这里所说的“成本支出”，仅指应对进京、进省访的成本支出和信访人本人进京、进省的成本支出，而不包括依法按政策解决信访问题的支出。
针对信访工作中遇到的上述情况和问题，笔者提出以下几点不成熟的意见：
一、把诉讼案件从普通信访中剥离出来，实行司法调判与信访处理相分离
我国有刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，专门分别用于处理刑事、民事、行政案件。现行对诉讼案件和普通信访不加严格区分的做法，不仅使一些人多头投诉、一些不服诉讼处理的案件回流到普通信访，造成诉讼程序与信访的交叉重叠，而且不利于合理诉求的及时解决。因此，必须把诉讼案件从普通信访中剥离出来，凡刑事、民事、行政案件，符合刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法管辖范围的，一律按诉讼程序，由有管辖权的机关及审级来处理。即使是诉讼裁判有问题，也仍由有关司法机关按诉讼法规定的程序去处理，而不允许其回流到普通信访。
二、区分信访工作的目标和标准，防止把目标作为标准
根据有关规定，信访工作的目标是“案结事了，息诉罢访”；信访工作的标准是“依法按政策处理到位”。信访工作的标准每件案件都必须达到；信访工作的目标作为一种高的追求，应当尽最大努力去实现，但难以保证每个案件都实现。因为在达到标准的前提下，上访人是否息诉罢访，既与信访工作有关，又与上访人的主观认识和意志有关。在信访工作中，虽经多次复查，确认原处理无误，并经耐心细致思想工作后，当事人仍“一访到底”的也屡见不鲜。对于这种上访人，基层已尽了力，上级如仍采取“通报数据”、“劝访接回”、“教育稳控”以至“一票否决”等措施对基层施压，其结果不是促使地方违法违规抑制上访，就是无原则地满足其不合理诉求，其害处是显而易见的。因此，要把信访工作的目标和标准加以区别，防止把目标作为标准、作为硬的任务来要求。
三、区分信访的有理与无理，分别施策
对进京、进省访，必须区分是有理访还是无理访；基层对该信访有无过错、有无责任。对基层有过错和责任的有理访，上级信访部门应坚持“通报数据”、通知当地来人“劝访接回”、“一票否决”乃至责任倒查、责任追究等措施。而对基层没有过错和责任的无理访，则应教育上访人息诉罢访，而决不能采取“通报数据”、“劝访接回”、“一票否决”等方法。否则，如果对基层施加不适当的压力，其压力就会走向反面。
根据现有条件，对进京、进省访区分是否有理、基层是否有过错和责任，是完全做得到的，只要各级信访部门将信访案件处理情况输入微机，并实现纵向联网，国家、省级信访人员通过内部网络查阅本案事实和下级信访部门的处理情况，就能对该信访是否有理、所在基层组织是否有过错和责任作出基本判断。
要对进京、进省访辨别是否有理、基层是否有过错和责任，在一定时间内，虽会增加国家和省级信访部门的工作量，却可大大减少各级在京常驻信访工作人员，减少层层截访、劝访的人力物力投入，从全局看是很值得的。对国家和省级信访部门所增加的工作量，可从基层暂时借调一些人员来解决。按这样的办法来处理，过一段时间，无理进京、进省访就会逐渐减少。因为无理访人之所以要进京、进省，目的就是想通过上级对基层组织施加压力，来达到其无理要求。现在发现这一招不起作用，进京、进省的动力就会消减。
四、正确把握对城市秩序的要求，既要努力维护首都、省城应有的秩序，又要对不违法的非序现象有一定的容忍度和承受力
我们都希望城市特别是首都、省城秩序井然、形象良好。但不尽人意的地方难以完全避免。就社会秩序来说，西方许多国家游行示威时有发生，连我国领导人出访这些国家时，也时常出现针对中国的游行示威。对此，这些国家非但予以容忍，而且以此自我标榜所谓的“民主、自由”。我们决不照搬外国，但对上访中某些不违法的非序行为，也应有一定的容忍度和承受力，特别是在当下的矛盾高发期。因此，对采取举(申冤)字牌、穿异服等引人注目的方式在非信访窗口进行信访的，只要不在敏感区域、没有违法行为，即使在“两会”或其他重大活动期间，也一般向其说明该向哪里反映问题即可，若无效，可不再置理；对越级进京访，应告知其逐级上访的规定并予劝导、教育、指引，只要无违法行为，一般也不必通知当地来京劝访接回。这样做，在短期内不在信访窗口上访、越级进京访可能会增多，但过一段时间后就会减少，因为这些人之所以不在信访窗口上访，之所以要越级进京访，就是为了给中央施压，然后再让中央给地方施压，从而实现其诉求，现在发现这样做不起作用，就会逐渐不劝自退，改取能够解决问题的做法。
五、处理好上级与基层的关系，淡化上级作用，维护基层权威和公信力
强化上级的指导、监督功能，是加强信访工作的重要措施，必须予以坚持。但在公开的场合，特别是当着信访人的面，上级的作用应尽量淡化，切忌随意表态许愿，更不能为了显示自己“高明”、“果断”而故意显摆个人的作用，贬低基层权威。上级对信访个案如有指示、要求，应通过内部下达，而不宜当着信访人的面言说。“淡化”上级的作用并不意味着“弱化”上级的作用，而是说上级在信访个案上的作用要尽量不让上访人知悉，同时，要时时处处维护基层权威和公信力。因为只有维护基层的权威和公信力，才能维护上级的权威和公信力；只有全党具有权威，中央才有真正的权威。试想，如果上访人认为基层只有昏官，省里、中央才有清官，“菩萨”越到上面越灵，那上访人就会竞相往省里、中央跑，那省里、中央即使增加再多的干部也将无济于事。
六、处理好人治与法治的关系，防止人治倾向，树立法治权威
进京、进省访大量出现的原因很多，但封建社会人治思想观念残余是重要原因之一。一些人不信法律、政策，而信握有权力的人，希望得到领导人一句话、一个批示就能解决问题。在这种情况下，如果我们各级都坚持依法按政策办事，严格守住法律、政策底线，那人治的观念就会逐渐淡化，法治的权威就会逐渐树立。相反，如果因领导人有批示或上访人缠访闹访就越过法律、政策底线，搞“法外开恩”，“政策外解决”，③那不仅人治的观念会更加强化，法治的权威难以树立，而且进京、进省访和缠访闹访势必越来越多，信访工作就会走向恶性循环。
七、处理好治吏与治民的关系，重在治吏，但对违法信访人也要依法处理
“明君治吏不治民”，这是一条执政原则。在众多的信访案件中，有不少是因公职人员工作不到位，作风不扎实乃至官僚主义、霸道作风引起的；同时，对已出现的信访案件，也要依靠各级职能部门和公职人员认真负责地去处理、去解决。因此，在治吏与治民的关系中，必须坚持重在治吏，而决不可宽容官吏、亏欠百姓。据此，对基层没有过错和责任的无理访取消“通报数据”、“接回稳控”等对基层施压措施之后，上级应大力加强对基层处理信访的监督检查工作，发现基层职能部门和公职人员有过错和责任的，要严肃倒查并追究有关人员责任，该党政纪处理的党政纪处理，该追究法律责任的追究法律责任。并抓住典型通报全党全国。唯有如此，才能警示各级职能部门和公职人员勤勉尽职地对待百姓之事和各种信访。
在从严治吏的同时，对扰乱公共秩序的违法信访人，经反复劝导仍不改正的，也要依法予以处理。特别是对以上访为名制造事端、煽动闹事，或者插手信访、内外勾连、挟洋施压、丑化我党和政府形象的，要依法坚决打击，防止失之于软。只有如此，才能遏制信访中的某些乱象，防止更多的人在信访中进行违法犯罪活动。
八、处理好预防和化解的关系，坚持预防、化解并举，重在源头预防
对已然的信访，要认真加以处理，依法按政策把问题解决到位，从而最大限度地消减信访存量。与此同时，更要注重源头预防，防止不断产生信访增量。为此，要认真贯彻科学发展观，坚持以人为本，认真解决片面以GDP为本以及不协调、不平衡等容易产生矛盾的问题；要加强社会稳定风险评估，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策，决策前要进行经济效益和社会稳定风险“双评估”，以防止决策不当引发社会矛盾；要加强对权力的监督制约，强化行政复议、行政诉讼、信访监督、惩治腐败等工作，以权力制约权力，督促警示公职人员谨慎用权、公正执法；要高度关注民生，关心和解决好困难群众的生产生活问题，使广大人民群众共享经济和社会发展成果。
注释：
①在笔者去基层调研时，有多位地方党政领导人向我反映信访工作遇到的问题，他们中有省、市、县委书记，政法委书记及有关官员。
②参见侯猛：《进京接访的政法调控》，载《法学》2011年第6期。
③因上访人缠访闹访就搞法外开恩和政策外解决，这也是一种人治的做法。