市场导向就业机制的建立必须结合企业改制同步实现，本文主要内容关键词为：企业改制论文,机制论文,市场导向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动科学研究所课题组于2000年5月份分别对乐山市、绵阳市、重庆市和武汉市建立市场导向就业机制的情况进行了调研。
这篇研究报告摆脱了过去我们就下岗问题来论下岗问题的思路，而是从国有企业改革的高度来俯视职工下岗问题，从盘活国有资产的角度，探讨盘活国企职工队伍存量，建立市场导向就业机制，从而使思路更清晰，视野更宽广，措施也就更切实际。
一、国有企业改革及其人员调整的进程和主要形式
（一）改革进程
目前，国有企业改革已到了最后的攻坚阶段，总体上看，国有经济不断收缩战线，兼并、破产大量增加，特别是国有小企业的改制、改革步伐很快。伴随这一过程，国有企业富余人员调整力度也不断加大。从此次调研的情况看，国有企业富余人员有相当数量的减少，各地进展有所不同。
绵阳市属企业的改制基本完成。1997年，绵阳市国有企业人员富余率为25%，而目前除了省属和中央所属企业外，市属企业富余人员问题已基本解决；乐山市从1997年底开始企业转制，111户市本级预算内企业中，已有60户完成了转制，转制面达到54%。国有企业职工人数由1998年底的124906人减少到目前的91396人，减少了33510人。预计还有近2万人需要分流安置；武汉市国有企业亏损面较大，企业大面积停产、半停产和濒临破产。到1999年底，全市共破产82户，计划今明两年改制工作有大的突破。武汉市国有企业职工基本上在70万人左右，目前下岗加离岗人数总共有21万，占30%。按35%的富余人员推算，还有10万人需要分流安置；与其他城市相比，重庆市作为一个老工业基地，国有企业的负担更重，改革进程要慢一些。我们调查的5户企业基本上都没有改制。全市国有企业职工人数由1997年建中心前的144万人减少到1999年末的123.5万人，减少了7.3%。估计至少还有20万人需要下岗分流；成都市虽然是首批“优资”试点城市，但其国企改革进程也远远落后于绵阳市。
从总体情况看，国有企业产权制度改革的趋势很明显，转制步伐会进一步加快，劳动力存量调整的矛盾会更加突出。
（二）调整形式
国有企业转制的主要形式是兼并、破产、资产转让、外资嫁接、股份制改造、股份合作制改造等，劳动力存量调整主要是精干主业，主辅分离，主副分离，下岗分流。分流的主要形式有，离岗退养、离岗自谋职业、离岗后重新上岗和转岗。除此之外，还有一部分企业没有转制，也有一部分富余人员既没有下岗也没有分流。离岗自谋职业包括停薪留职、两不找等的人员；离岗后重新上岗，是指企业改制后（包括在企业内部组建新的实体和企业自身转变为新的实体）按新的用工制度招用人员；转岗是指在企业内部通过开办三产等形式分流人员。从调查来看，有以下四种情况：
1.绵阳市以盘活国有资产为动力，同时盘活了国有资产存量和劳动力存量，建立起市场机制。
他们的主要做法是，以“人资分离”为突破口，通过招商引资，大量吸引外地企业到绵阳落户，先后有香港华润、河南双汇、重庆太极、上海梅林等20多户名牌企业通过兼并困难企业到绵阳市落户。同时，对本地优势企业创造极为宽松的改革环境，促进这些企业低成本扩张、发展。企业存量资产的盘活，为本地创造了大量的就业机会，相当一批原企业职工重新上岗，再就业安置率也很高。1996年下半年至今，全市破产企业职工32622人，安置了26521人，安置率达到81.3%；全市共有下岗职工38200人，安置了29720人，安置率达到77.8%。
2.乐山市、武汉市国企劳动力存量调整以下岗、内退为主。
乐山市已改制的60户企业中，股份制企业15户，有限责任公司12户，外资嫁接2户，破产6户，兼并11户，资产转让14户。兼并企业都要承担人员问题，转让的资产也都用于安置职工，因此，劳动力调整主要以下岗、内退为主。如乐山冶金轧辊厂原有职工4000人，合资时，内退1000人，进中心1000人，买断身份150人，后勤单位分离600人，重新招用1200人（后又裁员400人），实际重新就业的只有20%，进入再就业服务中心的占到1/4。从全市看，1998年底离岗职工54141人，其中内退14902人，占27.5%，下岗职工29344人，占54.2%。从2000年6月1日武汉市国资公司5家国有企业的职工分类统计调查表看，下岗是劳动力调整的主要形式。这5家公司在岗职工929人，离岗职工2385人，其中，下岗职工1837人，分流人数548人（离岗退养369人），下岗和离岗退养比例分别为77%和15.5%。
3.重庆市对国企劳动力存量调整持谨慎态度。
由于重庆市是一个老工业基地，整体经济形势比较严峻，因此，重庆市在进行国企劳动力存量调整过程中比较谨慎，对下岗指标和破产指标都有较严格的限制，因此没有转制的企业和没有下岗、分流的人员比例比较高。如重庆特钢，目前有在职职工15000人，但实际只需要4000人，截至目前，累计进中心的仅有5022人，今后人员调整的任务还很重。实际上，重庆市也做了大量工作，如经委所属企业1988年6月前有39万人，迄今为止进中心的有8万人，企业改制吸收了2.5万人，其他渠道安置了2.5万人，下岗分流安置率为33.3%。其中，下岗占61.5%，重新上岗19.3%，其他渠道分流占19.2%。从这方面看，重庆市已进行的国企劳动力存量调整以下岗为主。
从调查的情况看，企业规模不同，人员调整的形式也不一样。大型企业一般重在企业内部分流安置，中型企业主要靠下岗政策，小型企业主要靠整体转制，转变职工身份。也就是说，小企业的人员调整没有从劳动关系的调整着眼，而是从企业产权调整着眼实现的。
二、国有企业改革及其人员调整中的问题
盘活资产存量和盘活劳动力存量是国企改革绕不开的相互关联的两个难题。如果说以前职工下岗与国企改革没有关系的话，那么，目前盘活职工队伍的存量则是与国企改革密不可分的整体。无论是哪种形式的国企改革和人员调整，都需要足够的资金和政策支持。在资金不足的条件下制定的改革政策往往是不彻底的。调查发现，由于改制资金不足，国企改革及其人员调整迟迟不能完成，改革的成本不断增大，如果再延缓下去，有可能造成比较严重的后果。
（一）国有企业改革及其人员调整的主要成本
目前，国有企业中的困难企业占有相当比重。这些企业生产经营发生困难已经有较长的时间，积累了很多内债和外债。在进行劳动力调整时，这些债务成本就显现出来，其中，偿付内债的成本主要包括：(1)偿还职工的各种欠帐，包括所欠集资款、工资、医疗费、社保费、住房公积金、丧葬抚恤金等；(2)对合同未到期而被裁减的职工支付经济补偿金；(3)支付部分下岗职工基本生活费；(4)支付执行内退政策的有关费用；(5)支付破产企业职工的安置费。偿付外债的成本主要是核销企业呆坏帐的费用和破产企业债务的费用。
（二）改革的成本负担
据估计，就全国而言，国有企业的转制成本需要3万亿，财政和银行都没有承受能力。从银行的资产状况来看，如果任由企业破产，银行就有可能破产；而如果该破产的企业不破产，又会把财政和银行都拖垮。据武汉地区人民银行反映，目前，截止到1999年6月，武汉地区银行贷款余额为1100亿，其中国有企业贷款余额占56%（45%为不良贷款），集体企业的不良贷款比率更高，这还不包括国家扶持的大型骨干企业，如武钢。在这种情况下，改革只能搞试点，如优化资本结构试点，“企业兼并破产和职工再就业”计划等。改革处于两难境地。
除了企业的外部债务外，改制的成本还来自于企业内部的债务。由于企业自身没有偿还能力，这笔债务极有可能演化为财政的债务。其中，最紧迫的就是下岗职工出中心的经济补偿金。配合国有企业三年脱困目标，进入再就业服务中心的下岗职工陆续到了三年出中心的时候了。1999年底乐山市有下岗职工37891人，其中，进中心1年以内的21512人，进中心1～2年的15175人，进中心2～3年的1204人。据乐山市测算，30000多名下岗职工出中心的资金需求是1.2个亿，目前的资金缺口为5800万。据重庆测算，出中心的资金缺口为3～4个亿，估计全国需要500个亿。其次，还有一批离岗未进中心的人员，如果要解除劳动合同，也需要同样的经济补偿金。从各地的情况看，这类人员的比例一般在20%左右，如果解决下岗职工问题需要500亿元，则离岗未进中心人员就需要100亿元左右。
除上述必须支付的成本外，还有一些成本也需要考虑到，主要是拖欠的社会保险费等。如乐山市火柴厂从1998年开始，共欠养老保险费100万元，失业保险费10万元，欠职工集资款及利息100万元，人均2000元，医疗费从1995年开始共欠40万，丧葬、抚恤金10万元，合计260万元。
由于企业和财政都很困难，都无力承担上述成本，有限的改革也主要是由财政借款、财政担保支持。长此以往，将无以为继。
（三）如果不加紧国企改革及其人员调整，只能继续增大改革成本
上述劳动力调整的成本是改革必须付出的代价，改革推进的速度越慢，就会产生越来越多的成本，相反，则能增加改革的产出。由于改革进展缓慢而增加的劳动力调整成本，一是显性成本，即解除企业富余人员劳动关系之前所发生的一切成本，如下岗职工基本生活费支出、企业福利性支出、财政借支的生活费、经济补偿金等。越早改制，这些消极的成本就会越少。如重庆造纸厂和罐头厂，1996年12月宣告破产，到目前还没有终结。虽然呆坏帐都冲销了，但资产变不了现，职工的基本生活费靠财政借款维持。造纸厂4年借了4000万，罐头厂4年吃掉了2个厂。如果能够及时破产，造纸厂只需3000万的改革成本，而且还能促进资产盘活，增加就业。二是隐性成本，主要是企业没有及时改制造成的不良资产增多和资产损失。如乐山市印刷厂由于领导决策失误，从1996年到1999年短短的三年时间，就由一个西南地区实力非常强的企业，变成了一个资不抵债的企业。
相反，绵阳市抓住时机，完成转制，在节约了成本的同时，增加了改革的收益。自1996年以来共投入3.5亿元转制成本，较好地完成了市属企业劳动力存量的调整。其中，下岗职工基本生活保障支出1500万元，用于兼并、破产企业职工安置费、社保承诺和清算费共2亿元，企业减负7000万元，支付提前退休费7000万元。转制后，1996年至1998年财政收入平均每年递增20%，国税增加5%。乐山市的前卫县、峨嵋市财政收入1999年也都分别增长50%。
从调查的情况看，在财政资金紧张的情况下，一再延缓企业转制及劳动力存量的调整，只能使本来就紧张的财政面临着更大的压力，并使社会保险的空帐问题、银行的呆坏帐问题累积起来，增加进一步改革的难度。当务之急，是要想方设法筹集改革资金，抓住入世的时机，刹住成本继续增加的势头，完成改制。
二、国企改革和人员调整的做法、经验
在调研过程中，也发现一些有效的做法和值得推广的经验，对如何有效安置国企富余人员和如何真正建立市场导向就业机制有很大启发。
（一）绵阳市政府在国有企业改革中提出“不求所有，但求所得”的思路，对转型时期政府的职能进行了准确定位
国有企业一直是财政收入的主要来源，长期以来，各级政府习惯于把持和直接干预企业的生产经营。企业效益好了，收归己有，企业效益差了，推给下级。在企业全面面向市场、经济普遍滑坡后，也宁肯让已经不行的企业死掉，而不放手。政企不分必然导致政府趋利而避害。这种思想是与市场经济背道而驰的。
绵阳市政府不是这样。他们找准了自己在市场中的位置，积极为企业服务、为社会服务，对困难企业既不是甩手不管，也不顾及小得失，而是积极为企业开辟生路。市政府首先坚持了有进有退、有所为和有所不为，重在实现产业结构的优化升级和所有制结构的完善，1995年尚有国有企业238户，到1998年底，国有及控股企业只剩57户，占23%。对竞争领域中具有一定实力的企业，帮助其招商引资，并给予相当宽松的政策环境和财力支持：对产品有市场但负担过重、经营困难的企业，通过人资分离，吸引外地优势企业兼并困难企业，盘活存量资产；对扭亏无望的企业坚决实行破产、关闭。对国有小企业采取改组、联合、兼并、租赁、出售等多种形式实现民营化。只要企业能生存下来，再大的困难由政府承担。由于他们的准确定位，使得困难企业这一包袱就变成了财富，取得了政府和企业双赢的结果：企业发展状大，就业机会增加，财政收入增加。
（二）“人资分离”——推动企业资产重组、建立市场机制的有力措施
为了保证企业破产、兼并等优化资本结构的推进，绵阳市政府建立了财政周转金，为盘活资产和盘活劳动力存量进行资金周转；同时建立了失业人员、下岗职工托管中心，对破产企业、被兼并企业下岗、失业人员进行集中托管；建立了资产托管中心，保证企业资产招商工作的顺利进行。这样，外地优势企业只兼并、收购资产，而不负担人员。
人资分离的意义不但在于极大地促进了招商引资工作，盘活了存量资产，更重要的是促进了市场机制的建立。因为，只有变劳动力对资本的依附为劳动力与资本的有机结合，才是真正盘活资产和劳动力存量，才能真正转变机制。“人资分离”为这种转变创造了条件。
从绵阳市企业劳动力存量市场化调整的做法中，我们悟出一个道理，那就是，存量的调整不可能在原企业、原体制中实现，必须同时有两个条件，一是有新的经济增量，一是有新的机制，只有前者，机制无法转变；只有后者，等于没有就业。就业机制的转变必须在新增就业中实现。同时实现这两个条件的途径主要有：一是企业自身的迅速扩张；二是从外部引入资金和机制；三是转为新的机制和新经济增量的组成部分，如被兼并企业。而这三种途径的本质都是“人资分离”。
下岗是继实行不彻底的全员劳动合同制之后，对固定用工制度的进一步打破，也是“人资分离”的一种形式，但它所调整的只能是旧体制下的很少的一部分人，不能成为劳动力存量调整的主要形式。因为，下岗主要是由下岗职工自己去适应市场。在企业大面积人员富余、经济因结构调整而低迷的情况下，要单纯通过让职工自己去适应市场的方式来建立市场就业机制是不切实际的。理由有三条：
一是我们没有足够的财力让所有的富余人员都下岗；
二是即使富余人员都通过下岗调整出企业，让他们通过市场再就业的社会成本也很高；
三是即使富余人员都通过下岗调整出企业，如果没有足够的改制资金使原企业改制，也无法形成新的用人机制和新的经济增长点，也就无法创造出新的就业岗位。
毕竟大部分企业还在旧体现下生存，毕竟大部分劳动者还在传统体制下就业，市场导向就业机制的建立必须基于这样一个事实。理性的选择应该是实行“人资分离”，通过国内外融资、融技术、融机制，保证结合原企业的改制实现大量富余人员的排放和市场化就业。在入世之前，通过集中财力扶持大的支柱企业转制和加快国内资本的融合，有利于降低入世后的风险，否则，将需要通过外国资本、技术和机制来改造国内的企业，届时，将会造成较大的失业冲击。入世前加速改革可以减轻政府将来的负担，也可减轻入世后的社会冲击。
（三）鼓励出中心的措施
各地普遍认为，政府应该转变有限资金的使用导向，由鼓励进中心转向鼓励出中心，使下岗职工尽快地分期分批出中心，避免下岗职工集中出中心，实施积极的保稳定措施。各地也都采取了一些有效措施，鼓励下岗职工出中心。重庆的二条经验值得重视。
一是“双解”政策。自1997年以来，重庆市共有32.3万下岗职工进入中心，有17.47万人解除劳动关系出了中心，其中80%的人员是通过“双解”出中心的（已有报告介绍，不再赘述）。
二是银行“再就业专项贷款”和“再就业小额贷款”的做法。“再就业专项贷款”是重庆市为了鼓励企业吸收下岗职工推出的一项有效举措。一是对新办经济实体，招收一名下岗职工给予1.5万元贷款，1998年至1999年共解决了40000下岗职工的就业问题；二是支持再就业三结合企业，即再就业、企业改制和建立新的用工机制和社保体系三者相结合。1997年到1999年这项贷款额分别为0.5亿、1.2亿和2.3亿，分别给80户、50户和30户企业提供了贷款。如重庆无线电厂共贷款250万，今年已全额还清，并且实现了解困目标。“再就业小额贷款”是银行针对个人的项目，即通过工会、妇联、共青团选择放贷对象，给每人5000-10000元作为再就业创业基金。1999年投入50万试点以来，已有57人实现了再就业，其中40人解除了劳动关系，2/3的人按时还贷。今年他们准备了500万元，除了通过工、青、妇外，还通过各区县发放。为此，建立了一个担保中心，由700万再就业基金担保。另外，再就业基金还投入到一个企业，企业在350万元以内担保，实行双保险。但银行目前此类贷款还很少，“再就业专项贷款”仅占银行贷款总额的1%。
重庆市的上述做法可以说是把有限的资金用在了刀刃上。这种着重于实现再就业的劳动力调整的政策取向是应该倡导和推广的。重庆市算了一笔帐，在提高30%以前，下岗职工基本生活保障标准为160元，之后为205元。按新的标准，三年下来需要7380元，解除劳动关系还要拿经济补偿金平均2800元，还有三年代交的社会保险费，中心出来后还可拿2年5000元的失业保险金，三年下来需要1.7万元左右，比“双解”政策的7000元高出太多。重庆今年中心结存人数有上升趋势，1月份结存11万人，3月份结存14万人，4月份结存16万人。政府支持资金的补偿方式到了非变不可的时候了，必须把给呆在中心的人补助转为给出中心的人补助。
另外，对出中心人员中年龄偏大的应放宽内退的条件。出中心的人员中，一个普遍性的现象是所谓“尴尬的年龄”问题，即年龄大、工龄长的下岗职工的问题。这部分下岗职工占有一定的比重，是下岗职工中的不稳定因素。需要政府在这次下岗政策和破产政策中给予补偿和特殊安置。重庆算了一笔帐，如果将提前5年退休应得的经济补偿金和医疗费预支给社保机构，完全够这5年应交的社保费和应享受的待遇了。因此，不需要再分计划内外，都应允许提前5年退休。即使不是破产企业，对于接近退体年龄10年以内、30年工龄以上的人员也可以考虑实行提前退休政策。具体的需要政府出台相应规定给予指导。
四、国有企业改革即建立市场导向就业机制的思路建议
国有企业改革及其劳动力调整进展到今天，我们面临着从未有过的严峻形势。伴随国企改革的整体突破，首先就要迎接大量下岗职工出中心，同时，还要面临“两不找”等大量离岗人员的劳动关系问题，即使仍滞留在国有企业的富余人员不通过改革主动分流出来，入世后企业面对冲击也将不得不将这部分人排出企业。而同期创造的就业岗位又很有限，届时，不但失业率会攀升，各种社会问题也会增多，不利于经济的发展。根据改革的战略要求，为了保证关系国计民生的关键部门的发展壮大，需要在一定时期内把稳定作为就业领域的主要任务，因此，改革成本最低的时机从战略上来说不一定是最有利的时机。但我们认为目前改革时机已基本成熟，必须及早未雨绸缪，进一步解放思想，一方面想方设法盘活资产，另一方面想方设法筹集资金，解决人资分离问题，以资产盘活为引擎，带动市场就业机制的建立和就业问题的解决。
我们的观点是：
首先，我们绝不能继续就下岗问题、出中心问题论劳动力调整，而要把劳动力调整放在国有企业改革的大环境下来考虑，只有这样，才能正确定位，才能对该做什么，不该做什么有正确的判断和决策，也才能提出有效衔接国有企业改革和劳动力调整的思路和建议。党的十五届四中全会决定加大国有企业改革力度后，直接提出了国有企业职工队伍的问题，在盘活资产的同时也必须盘活职工队伍，劳动力存量的调整和市场导向就业机制的建立与整个改革直接相关。因此，一定要放开视野，把劳动力调整放在国有企业整体改革中加以解决。
第二，国有企业改革及其劳动力存量调整的成本测算问题应引起各级政府的高度关注。这一成本涉及到各个层次、许多部门，要通过各种渠道测算清楚，明确各自应承担的成本。企业作为第一责任人，应承担主要成本，地方财政对所辖企业负有连带承担责任，中央财政是最终承担主体，有义务解决企业和地方无力解决的问题。
第三，要想方设法筹集改制资金。有三条渠道，一是地方政府建立财政周转金，实行人资分离，滚动使用资产变现资金，解决人员安置问题。这种办法拿出的钱不多，但比较有效。当然，资产变现可能全额补足财政周转金，也可能有盈有亏，但基本上应该能保持良性循环。二是在优化资本结构时，剥离优良资产上市，把收回资金的一部分用来弥补甩给社会的不良资产部分，解决一部分人员问题；用减持国有股的部分资金来处理国企职工的劳动关系问题。三是建议发行3～5年期国有企业改革债券，避免由财政一次性拿出钱来，这样可以陆续解决问题，减轻财政压力。
第四，要统一政策，使各种政策调整的不同利益主体达到利益平衡，以促进改革。一是建议特别制定一个过渡期的经济补偿金的办法，对目前劳动关系调整政出多门、补偿标准有高有低，补偿的资金来源各不相同的现状进行统筹规划，下大决心一次性解决这一问题，避免造成许多人为的麻烦，不利于劳动力的调整。二是不再分计划破产和非计划破产，统一按《破产法》破产，对于有些不再适用的法律条款要进行修订，如应将破产期间财政借支的生活费作为第一清偿序列等。特别要注意保持前后政策的连贯性和一致性。
（调研组成员：于法鸣、郭悦、张丽宾 执笔人：张丽宾）