财政职能的比较研究，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政的职能受政权结构和政府职责的制约，是政府职责得以实现的基本途径之一。在历史上没有一成不变的财政和财政职能，也没有在特定历史阶段上世界同一的财政和财政职能模式。各国财政就在差异中互相借鉴，寻求发展。本文尝试作一财政职能的比较分析。
一
配置资源职能，是社会主义市场经济中财政的基本职能。长期以来，我国财政学界多数人认为分配职能是财政的基本职能，这不是没有道理的。财政属分配领域，分配关系是其本质属性。所说分配是指财政对部分社会产品的课征和对财政资金的使用。而配置资源则是财政驱动人力财力物力资源的优化组合，形成资产结构及其累积。财政的配置资源须以财力分配推动，财力的分配使用又是资源配置的内容之一。所以，在表述财政职能时，配置资源在外延上宽于分配，在内涵上比分配更丰富、鲜明，反映了财政资金运动的结果。而在表述财政本质的层面上，分配关系显然比资源配置更为准确、深刻，因它更为抽象。而且，财政的配置资源职能带有特定含义：它还包含着与市场配置分工和互补的意义，这就是分配范畴所没有和难以反映的。这也是改革开放前资源配置论难以立足的主要原因。
配置资源职能是西方财政学首先提出和阐述的。它的特定含义是：在竞争性领域，资源的有效配置由市场机制实现，但市场有缺陷，在公共产品和一部分半公共产品的配置上，市场就失灵了。这就需要由政府（财政）配置来弥补，配置公共品和部分半公共品，是财政配置资源的主要内容。因此，财政配置资源的职能（甚至整个财政）产生于市场缺陷或市场失灵。
从财政的本质和起源的角度说，这种观点显然是片面的、不科学的。它的片面性在于剪裁历史的一段，概括其中的某种规律性，却把它作为整个历史过程中的必然性与普遍性。配置资源职能是财政固有的职能，如同分配是财政与生俱来的属性一样，并不是因为有了“市场失灵”才产生。国家机器是经济社会资源的耗费者（当然它同时又是一定的护卫者，亦即斯密所说的“守夜人”），这是资源配置职能产生的根源。在世界各古国中，国家产生时，只有简单的商品交换，还谈不上市场，更无所谓市场缺陷，但国家财政却已产生并为“社稷”自身的存在而配置社会资源。在封建社会里，商品交换逐渐发展，但从总体性质上还不能说是市场经济，而是自然经济；国家的经济职能很弱，市场机制并不是配置资源的主要途径，也就不存在所谓市场缺陷对资源配置的重大影响和政府（财政）配置对市场失灵的纠正和弥补。中国封建朝廷、地方政府主持不少水利工程和救灾活动，还专门有一个社会救济的汉字：赈，但却连弥补市场缺陷的政策意识都没有，其它文明古国以及欧洲的中世纪莫不如此。
西方财政理论关于财政的配置职能限于市场配置缺陷和失灵的领域，主要是为提供公共产品和半公共产品而配置资源的论述，反映了西方学者对资本主义市场经济中国家财政基本职能的认识和理论把握，是他们对资本主义国家财政配置资源的职能范围的政策性界定，同时也包含了对市场经济中财政职能一般的认识。应当肯定，两者都有一定的真理性。后者对我们认识社会主义市场经济中的财政职能提供了非常有借鉴价值的思想成果。市场经济中的财政职能理论，特别是财政配置资源职能同市场配置机制的分工和互补的理论，是改革开放以来财政学最有成效的理论借鉴和消化吸收。
即使是市场经济中的财政，配置资源的职能也是相对的、发展变化的，是共性与个性的统一。这主要决定于经济体制和市场的发育程度。不同的经济成长阶段、不同的经济体制对资源配置有不同的客观需要，加之国情国力所提供的现实条件不一，决定着市场配置力的差异。市场配置力是指市场机制的资源配置能力，包括要素的市场供应力、市场融资力、市场信息传输力、经营者的市场应变反应力和市场回报力等。市场配置力高，集中反映在对资金密集、技术密集和重型大型企业的市场配置能力强，市场配置力是生产力和市场机制发育水平的统一，决定或制约市场经济中财政配置力和配置模式。市场配置力强，则使财政的配置在相应的领域中弱化；市场配置的缺陷越是突出，则要求财政的配置相应地强化。我们处在经济成长阶段不高的层次，十一届三中全会后，开始了向市场经济迈进的体制改革和创新，财政也就开始了向社会主义市场经济中财政职能的转变。我国财政这一转变的理论源泉和推动力来自两个方面。一是根本的方面，在于邓小平理论，特别是这一理论的核心社会主义本质论；二是借鉴的方面，来自西方财政学、经济学，特别是其公共产品理论。正如财政分配活动围绕财政本质和职能展开一样，我国社会主义财政学的理论创新，也围绕财政本质论和职能论展开。
财政职能的转变应包含三个方面的内容，第一，以共同富裕作为配置资源的根本目标，以部分地区、部分企业首先富裕起来，带动其它企业、其它地区的发展和富裕作为资源配置的长期战略途径之一，这是社会主义财政配置资源职能最重要的特点。“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕。”〔1 〕邓小平同志重新概括了社会主义的本质，它在财政上的体现和合乎逻辑的结论必然是，共同富裕是社会主义财政职能，尤其是资源配置职能的根本目标。实现共同富裕的物质技术基础是生产力结构中区域产业结构的优化和公共需要的满足。财政的资源配置在此中毫无疑义具有决定性作用。我们的财政学若不从共同富裕的高度对资源配置职能进行规范分析和实证分析，就很难体现中国特色社会主义财政的特殊本质。
第二，最重要的转变是资源配置方式由计划配置居于主宰地位向以市场配置为基础，财政配置以满足社会公共需要为重点的转变，并且具有我国财政配置与市场配置的特殊关系。财政配置和市场配置的分工和互补关系在不同的社会制度和历史阶段中总以不同的具体方式表现出来，不可能也不应该设定一个统一的模式。在资本主义制度的初期，靠价值规律这一市场机制为其配置生产要素远远满足不了这个扩张欲极度膨胀的新制度的要求，而且，尚不完善的市场机制也还没有那么强大的配置力，于是资产阶段要求国家直接出面，推动和强化这场血与火的加速配置，即原始积累。在这个过程大体完成，私人资本可以利用市场机制自行配置资源时，财政学也在斯密手中诞生并打上了“守夜人”的理论印记。而当高度成熟的资本主义制度把市场机制培育强化到极至，它自己对市场的需要和依赖，通过市场所造成的分配不公也同步加强和扩大。私人资本和垄断资本增值所必需而市场自身又决不可能配置的部分，便成为“市场缺陷”；垄断竞争是最高层次的市场竞争，产生了不同于垄断前的波动和盲目性，也需要最高的调节者；于是国家及其财政守职尽责，出来弥补“市场失灵”，但这已是凯恩斯以后西方财政学的理论了。我国的财政与市场似乎以另一种形式走着相似的道路。建国初，如此一个大国的新生国有经济在极不发育的市场中很难自行配置资源，加上某些政治的原因，计划配置体制成了企业的“保姆”，这带有一定的客观必然性。但是由于我们对“什么叫社会主义，怎样建设和发展社会主义”的认识太初步，对市场的认识太肤浅，（对此是不应当苛求的）1957年后，在指导思想上的失误，使社会主义市场经济的塑造推迟了过长的时间。1994年，具有中国特色的市场经济体制（以计划投资、财税、金融、外贸体制为骨干）露出雏形。同我国社会主义制度一样，市场配置力亦处在初级阶段，这是市场制约。国有企业目前还没有建立起现代企业制度，规模经济问题远没解决；银企关系并没按发达市场经济的需要结成，因此，在一些需要大型企业或企业集团的产业中，尚不具备自主配置资源，在竞争中产生大中型企业的能力，这是微观制约。对现有的国有大中型企业，作为产权主体的国家，必然承担一定的配置责任，这是制度制约。这些决非用市场失灵或市场缺陷所能准确概括的。从中产生我国财政配置资源职能的第二个突出特点：一方面，它必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；另一方面，在基础产业、高科技产业和部分支柱性、资密性行业，财政必须保持强有力的配置功能，并且致力于建设规模效益所必需的大企业或企业集团，以弥补市场配置力之不足。这是决定我国财政配置资源的深度明显地高于西方发达国家，具有明显的生产性的重要因素。邓小平曾指出：“基础工业，无非是原材料工业、交通、能源等，要加强这方面的投资”，“宁肯负债，也要加强”；“我建议组织一个班子，研究下一个世纪前五十年的发展战略和规划，主要是制定一个基础工业和交通运输的发展规划。要采取有力的步骤，使我们的发展能够持续、有后劲。”〔2 〕在西方，这些配置大部分不属于财政的职能范围，不成为“公共品”。中国和西方发达国家这个差异，将长期存在。当然，我国财政的这种“重型”生产性配置功能也不是一成不变的，随着市场配置力的增强，财政配置也将相应“退让”一部分。
由于我国国有经济分为两个大的层次，区域经济发展和省情差别较大的特点，我国财政的配置资源职能也需要分为中央和地方两个层次，分别配置和提供“全国性公共产品”和“地方性公共产品”，以发挥中央地方两个积极性，满足两个层次的公共需要。这一区分的依据是中央和地方政府职责的划分，并通过规范的分级分税制的机制实现。今后财政体制建设的重点之一是完善地方财税体系，在此基础上建立规范的转移支付制度，从而科学界定财政配置资源的层次。
第三，公平和效率并重，社会效益和经济效益并重。在西方财政学中，财政公平主要体现在对收入分配悬殊的补救，资源配置主要是效率问题。在我国财政的配置资源中，公平问题比较突出。最大最根本的公平是共同富裕，特别是区域配置与东部、中西部协调发展，各民族逐渐实现共同富裕，而共同富裕的物质基础是效率和经济效益。
财政分配，无论是税收课征管理，还是财政支出，都必须讲效率。效率标准帕累托最优实际上是在属于生产力范畴的效率问题里插进了属于分配问题的公平标准。这大概是造成帕累托难题的一个重要原因，阿罗（ARRow，KeNNeth）和森（Sen.A.K ）均以严密的逻辑证明了（在西方）帐累托最优的“不可能定理”，引起广泛关注，也遭致一些非难。然而，真正为帕累托最优提供现实可能性的却在社会主义制度，因为社会主义市场经济把公平与效率从根本上统一起来。当然，无论是实践上还是理论上，我们为此还须进行长期艰苦努力。
我国财政是满足社会公共需要的，这与西方财政学的“公共产品”不完全等同〔3〕，但有一点是相通的：它们都以市场配置作为基础，并以市场机制作为财政配置的中介，尽管市场配置力有差别，经济体制不同，因而财政配置显示出较大的结构特征；都首先注重社会效益和宏观经济效益，这对社会主义国家显得更加重要。因为我国财政在基础产业中的配置功能占有决定性地位，而凡是生产经营性的资产结构，经济效益是其生命线。另一方面，基础产业是社会再生产的共同条件，具有很强的外部效应，亦即巨大的社会效益，其社会效益又产生于其经济效益。这就使基础产业兼具效益的二重性，也使我国财政必须坚持经济效益与社会效益并重。
二
稳定经济职能，作为凯恩斯反危机理论的重要组成部分，具有很强的针对西方发达国家经济的时代特征，并不是为发展中国家开药方。但是建立市场经济的发展中国家，还是可以从中借鉴宏观调控的某些经验，用以保证经济的快速健康发展。而发展是社会主义国家财政的一个重要职能。
研究经济学的人几乎都知道，稳定经济的职能是针对十九世纪末以来到二十世纪中叶西方工业国严重的经济危机和经济的大起大落而揭示的国家应尽的职责。它以凯恩斯主义为理论基础，以总量平衡为重点，以国家财政货币政策的综合干预为基本手段，力求克服周期性经济危机带来的巨大震荡和损失，维持再生产的平稳运行。经济稳定的内容之一，是充分就业。西方工业化国家今日的就业结构同本世纪初相比已经发生了巨大的变化，以致如果不包括大量外籍工人，就不能准确说明那里的就业与失业。至于西方发达国家和发展中国家与我国的区别就更大了。由于存在较大的城乡差别和严格的户籍管理，连对就业概念的理解都不可能完全一致。到2000年，我国农村将有两亿左右剩余劳动力，国有企业现有2000万左右富余职工的再就业在“九五”和下世纪头几年里也是巨大压力。我国从总体上正向集约式增长转变，同时经济又持续快速健康发展。这样丰富深刻的变化，不可能要求西方的稳定经济的就业理论作出科学的说明。人口和就业问题在很大程度上是国情和经济成长阶段的问题，其解决的理论和政策也必须更多地考虑本国国情。在我国的市场经济中出现一定量失业者，是正常的。但是如此巨大的就业和再就业压力，主要产生于我国正处在两个转变过程中，目前的经济体制和运行机制带有过渡性，剩余劳动力是传统体制和经济运行机制改革中的析出。解决就业的根本出路在于深化改革，发展经济，主要是改革和完善所有制结构，发展公有制为主体的多种经济成分，发展国有制的多种形式，发展农业产业化和乡镇企业，发展中小城镇。我国财政的稳定和发展职能也就在其中。
经济稳定除了物价稳定（这是市场经济中的一把宏观调控钥匙）外，还有一项内容是国际收支平衡。但这是有前提的，前提是一国国际收支状况对该国的重要意义，它由该国国民生产总值的国际市场依存度所决定。对于已经融入国际经济体系中的国家而言，这确实是一个重要方面。亚洲、非洲、拉丁美洲发展中国家由于国际收支恶化而导致国内经济不稳定甚至恶化的例子亦有。问题在于，发展中国家即使政策对头，也很难实现自己的国际收支平衡，这是由少数发达国家控制而造成的国际经济秩序不合理使然。少数西方发达国家，有的是长期顺差，国际收支大量盈余；有的大国为实现自己的国际收支平衡或争取顺差而频频运用治外法权，动辄以“制裁”相威胁，这已属经济霸权主义干涉。而在不少发展中国家中，政治、社会的稳定对经济的重要意义远远超过了经济稳定，而其政治的不稳定不幸又往往和外在强权相联系。对多数发展中国家来说，实现国际收支平衡的前提是实现经济政治的独立自主，实现政治稳定，努力发展科技，争取经济增长和发展；积极扩大南南合作。争取国际收支平衡关键在提高综合国力。这不可能一蹴而就。
西方财政学的稳定经济职能思想以其经济周期理论为重要依据，但以西方发达国家的经济运行作为主要原材料提炼出来的周期理论在多大程度上适用于我国，值得研究。我国正进行市场化经济改革，经济的稳定会逐步成为一个突出的宏观问题，财政在稳定经济中的职能作用会日益显著，但我国与西方发达国家之间，在制度、体制、经济成长阶段和具体国情存在巨大差异，故不宜简单地用所谓周期理论分析我国的经济运行〔4〕。
对于发展中国家而言，更为重要、更为突出和迫切的，是发展。发展经济，是我国社会主义财政一个突出的职能。它比稳定经济更带有根本的意义，邓小平理论中已经内含了这一内容。第一，社会主义的根本任务是发展。邓小平在1992年南巡讲话时提出了著名的社会主义本质论，对此作了精辟阐述〔5〕。第二， “社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些，更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。”〔6 〕“发展太慢也不是社会主义”，发展速度问题，是社会主义的重大政治问题、原则问题，是社会主义的生命力。作为资本主义和一切剥削制度的否定因素，社会主义还是弱小的新生力量。西方从未放弃分化、西化社会主义制度的图谋。这从总体上决定了社会主义面临的国际环境具有长期严峻的一面。我国最根本的实际是处在社会主义初级阶段，这一阶段将持续一百年。因此，“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展”，“抓住时机，发展自己，关键是发展经济。”〔7〕所以，第三， 发展和稳定相比不能不占首位，但二者又是统一的。“稳这个字是需要的，但并不能解决一切问题。”〔8〕“对于我们这样发展中的大国来说， 经济要发展得快一点，不可能是那么平平静静、稳稳当当。要注意稳定、协调地发展，但稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。”〔9 〕发展与稳定相比占首位，但稳定又是制约发展的条件；同时，制约稳定的条件，是“讲效益，讲质量，搞外向型经济”，“不鼓励不切实际的高速度”，要“不带水分的”高速度。因此，我们的经济稳定标准不能与发达的西方国家相同，对我们来说，大起大落不是稳定；低速增长也不是稳定，因为这不可能稳定。只要符合邓小平说的上述条件，就属于稳定。我们的稳定，是快速发展的持续健康状态。从根本上说，就是量力而行，尽力而为，实事求是。第四，社会主义的根本制度为经济的协调稳定快速发展提供了可能，当这种制度和市场机制结合起来后，国民经济持续快速健康发展就有了更好的条件。在有利的国际国内形势下，“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势，在今后的现代化建设成长过程中，出现若干个发展速度比较快、效益比较好的阶段，是必要的，也是能够办到的。我们就是要有这个雄心壮志！”〔10〕在国内各种资金中，只有财政资金是国家集中性分配的资金，财政资金是国家财力的集中体现。邓小平说的集中力量办大事的优势，主要属于财政配置资源和发展经济的职能。
三
西方财政学所谓的收入公平分配职能实际上属于对个人收入格局的一种微调和修补，谓之“公平分配”很难说它名副其实。从公平的意义上说，实现共同富裕则是社会主义财政特有的功能。
1.资本主义同一切剥削制度一样，从根本上不存在公平分配的制度和机制。因为生产决定分配，分配首先是生产要素的分配，资本主义私有制本质上是贫富对立和悬殊的，这已为大量的西方文献和统计材料一再证实。这正是社会动荡不安甚至爆发革命的根源，同时也就是西方统治者在维护现存制度的框架内动用财政手段“公平”一下收入分配的策略。作为资本运行载体的市场经济也不存在自然的收入公平分配机制。价值规律的基本作用之一就是导致商品生产者和经营者两极分化，并从中生产了历史上最早的资产者和无产者。市场竞争和优胜劣汰机制同资本主义榨取和追逐利润的制度相结合，一方面极大地提高了效率，同时又极大地加剧着贫富的分化和社会矛盾。收入公平分配职能是解决这些社会矛盾的迫切需要，也产生了一定的效果。因此，研究它的机制、力度和效应，是有借鉴价值的。
第一，以超额累进的个人所得税适当限制高收入的膨胀。西方财政这一普遍做法不但有收入再分配的效应，更重要的还在于它的社会效应。但以所得税作为主税种的美国，个人所得税的课征档次（越多越有利于调节收入分配）已由六十年代前的25级左右减少到1986年的两个基本档次；最高税率由1945年的94%降到1988年的28%左右，还低于刚刚步入市场经济、个人收入水平不高的我国。个人所得税的立税宗旨已由公平分配转到刺激供给，促进增长，兼顾收入分配的调节。与个人所得税功能转移同步的是，西方发达国家日益加强间接税，有“重返间接税”的趋势。我国个人所得税税制已大体完备，但国民纳税意识淡薄，征管方式和手段远不能适应要求，个体和私营业主漏税偷税比较普遍，助长了分配不公，使个人所得税的应有功能受到削弱，亟需加大征管改革力度。至于地区间的收入差别，则需从发展的层次上解决。第二，以财产税防止财产过度集中于少数人手中。但事实表明，财产税中遗产税并不能实现收入分配公平，而且避税的可能性很大。美国到1976年才辅以赠予税制约遗产税，尚能保持此税的立税宗旨，但它对低收入穷人没有多大实际意义。第三，以税式支出手段照顾低收入者。可是实际的发展正在走向反面，美国的税式支出日益具有累退性，并向高收入者倾斜。第四，以社会保障税作为转移支付的重要财源，通过各种转移支付补助低收入者。社会保障税仅对工资薪金所得课征，而且具有很强的累退性，并且奉行受益原则，不利于低收入者；另一方面，七十年代以后，西方发达国家开始削减社会保障支出。所以，此税本身很难说有公平分配功能。但以此税为财源的转移支付对穷人毕竟起着一定的补贴作用。第五，以所得税指数化途径减轻通货膨胀对收入分配的扭曲。所得税指数化对于防止通货膨胀时期导致的名义所得虚增，导致税额增加、实际收入下降尤其是保障穷人的收入水平确有一定作用。第六，以负所得税计划提高低收入者的福利水平。这一计划在美国遭到了国会的否决，仅在英国和加拿大等少数西方发达国家得到了有限的实施。所以，它的影响不大。
考察西方发达国家公平收入分配的财税手段演变的轨迹，还可以得出这样的结论：财政公平分配职能的发挥，同国内外的经济政治形势紧密依存，从七十年代开始，有明显减弱的趋势。这一职能的确立本来就是针对分配严重不公、社会矛盾激化的。二次大战后，西方发达国家的经济进入一个比较长的相对平稳发展阶段，日本创造了近二十年高速发展的“奇迹”。国内收入实现了较高增长，明显地减缓了分配不公特别是低收入阶层的生活压力。这证明，谁掌握并发展生产力，谁就得益于生产力。分蛋糕是治标，做大蛋糕是治本。另外，导致西方财政公平分配职能的相对减弱还有三个因素：一是经济与收入的长时期平稳增长得益于廉价的阿拉伯石油。七十年代初“石油危机”出现后，西方发达国家的经济遂即转入低迷，经济增长的压力远远超过收入分配不公，这是物质因素。二是长期奉行凯恩斯主义，导致“滞胀”，这是政策因素。三是社会主义力量的外部制约态势由强而弱。五、六十年代，社会主义正生机勃勃，国际影响的扩大对西方社会在客观上产生了极大冲击，西方各发达国家不得不加大缓和国内矛盾的力度；而八十年代后，社会主义遭受重大挫折，自然影响西方大国的国内阶级力量对比，这是政治因素。这三个因素几乎是同步的，而对公平分配职能弱化和转移的作用却是同一的。这对我们或许有另一种意义上的深思和借鉴的价值。
2.西方财政的所谓公平分配职能及其政策手段，我们可以借鉴，但用来概括社会主义财政的一个职能，用“共同富裕”更有本质性的意义，更科学。共同富裕职能要求社会主义财政以自己的分配活动和政策导向，引导区域之间经济社会的协调发展，使不同地区、各阶层居民逐步实现共同富裕。在邓小平同志的社会主义本质论中，有三点特别值得重视。一是，我们走坚持社会主义道路，根本目标和最终目的是“实现共同富裕”。〔11〕二是，“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。”三是，共同富裕“要成为中心课题”，〔12〕这就决定它必然成为社会主义财政的一个重要职能。邓小平是把能否在解放生产力、发展生产力的基础上逐步实现共同富裕作为社会主义生死存亡的大问题提出来的〔13〕。这是对已走进绝路的传统体制和苏东蜕变的深刻总结。
共同富裕从最终结果上体现社会主义收入分配的公平。它既包括机会公平，又包括结果公平。机会公平是生产、经营和工作的环境、客观条件的大体均等，社会主义市场经济和政治制度应该也可以创造出这种公平机制；结果公平更具实质性、目的性。实现共同富裕是个过程，它是在机会公平中，通过个别和局部首先富裕的示范来实现的，是由若干阶段性结果，如脱贫、小康、中等富裕、富裕等阶段目标的实现逐步累积而达到的。共同富裕既体制在经济公平中，更是社会公平的决定性要素。
收入分配职能是现代财政的一项重要职能，但它隐含一个前提，就是收入分配存在不公。这又必然和市场经济相联系。由此我们可以理解为什么传统体制下收入分配职能“不显真身”，因为它没有存在的条件，也就没有客观需要。收入分配职能因其同市场经济有相依存的一面，故不存在姓资姓社的问题。它有作用，但有限；可治标，不治本；资本主义不是用它解决贫富对立，社会主义不能靠它实现共同富裕，它不可能成为社会主义本质的实现机制或职能。只有共同富裕才反映社会主义本质的内在的客观要求。
财政的共同富裕职能首先属于再分配领域，这一点和收入分配职能相同。但相比之下它的再分配可以强有力地直接影响资源配置，因而可以不断地再深入到直接生产过程，从而对产业结构及其空间布局的塑造调整发挥重大影响。这使它能从根本上实现社会主义本质的要求。这一客观要求贯穿于社会主义再生产的各个环节中。从这一意义上说，社会主义财政的收入分配职能从属于共同富裕职能，并且成为后者的一部分。
3.共同富裕是我们的目标和目的，而“一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展，达到共同富裕的捷径。”〔14〕我国各地区之间经济水平差距较大，是长期历史中形成的。事实证明，“平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。”〔15〕在我们这样的国情中，只有东部首先富裕起来，才能使有限的资源按帕累托最优原则配置，才有最大的效益，并且发挥示范、引导和带动的作用。1992年邓小平还说：“现在不能削弱发达地区的活力，也不能鼓励吃‘大锅饭’。”〔16〕所以，在我国现代化建设的初始阶段，在西部也在发展的同时，东西部的差距有所拉大，不仅不可避免，而且也是必要的。不仅对东部，而且对中西部的发展，最终也是十分有益的。所以，要承认和适当维护这个差距。这同西方的贫富对立是截然不同的两回事。当然，到了一定阶段，比如，在全国实现小康以后，东部地区又要在中央的组织和协调下，带动、帮助西部地区的发展。所以，局部先富是大局，内地要“顾全这个大局”，带动和帮助西部发展也是大局，“沿海也要服从这个大局”。〔17〕
总之，以解放生产力、发展生产力为中心，以改革开放为基本方针，从纵向上，自本世纪八十年代到下世纪前半叶，由脱贫、经小康初步实现现代化，人均GNP达到当时世界中等国家的水平， 这就是全国人民从总体上达到共同富裕的“三步走”的战略部署；从横向上，实施由局部先富、层次推进，到逐步实现共同富裕的“大政策”。两者统一起来，成为政府的“中心课题”（这在很大程度上就是财政的职能）。邓小平同志开拓了中国人民走向现代化，实现共同富裕的正确道路。
接下来的问题就是：由谁来负责实现共同富裕？这里同时就有个方式、手段和机制问题。从理论上可以有四个答案。第一，由“看不见的手”即市场自发调节。第二，由政府计划推动或者通过税收优惠、投入倾斜推动内地发展，或者同时组织沿海支援内地发展。第三，中央政府既是投入者，又是组织协调者，领导和组织内地、沿海共同努力，运用市场机制推动共同富裕。第四，沿海先富起来后，支援西部。第一条路显然不通，因为市场本身不存在收入分配的公平机制，不会自发导致共同富裕。第二条路中国和外国都曾实验过，但几乎没有很成功的。我国在改革之前曾把大量财政资金投入中西部，既有加速中西部经济发展，又有备战的战略考虑，虽有一定效果，却没有从根本上改变西部落后的面貌。美国三十年代的“田纳西流域工程”，六十年代的“阿拉巴契亚区域开发方案”，英国六十年代的“英格兰东北部和苏格兰中部增长区规划”，也远没有取得预期效果。亚非拉一些国家甚至试图以迁都至后进地区来推动那里的经济发展，迄今为止尚不能说达到了目的。对于落后地区来说，财政的投入再多也只是外因，落后地区自身的素质、市场竞争力和增长机制才是内因。只有当那里的地方的政府、企业和人民以强烈的市场竞争意识取代“等、靠、要”观念，并找到了适合本地实际的发展道路，成为共同富裕的内生力量和主动者之一时，国家财政为那里配置的交通运输设施、邮电、能源、原材料等“公共品”才能成为经济增长有效的外部条件，并且成为区域经济的有机组成部分；用中央政府的投资建立的其它盈利性企业才能获得平均利润；沿海来的投资才能既给自己创造丰厚利润，又在当地产生示范和扩散效应，为当地带来经济效益。邓小平提出了沿海向内地技术转让的方式，是遵循市场规则的正确决策思想。不遵循市场规则，东部对内地的支援不可能持久深入，互惠互利是唯一正确的方式；也只有遵循市场规则才能从根本上调动内地的积极性、主动性和创新精神。这两个方面决定了第三个答案的正确性，也是共同富裕的根本希望。第四个答案：如果政府仅作号召，而没有实质性介入，则同第一个答案没有区别；如果是政府组织和引导的社会主义市场经济中的协调发展以及对口支援，则是第三个答案的组成部分，类似第二方案中的单纯政府投入和一平二调式的对内地支援，已失去存在条件。
结论：实现区域共同富裕的领导者、组织者和主导力量，是中央政府，主要的物质力量和手段是财政分配与财政政策。中央政府是全国人民长远利益、全局利益的代表，共同富裕正是这样的利益，所以，共同富裕是政府的职责、财政的职能。邓小平在谈到沿海先富与帮扶内地富裕这两个方面的“大局”时，就指出，此中的关键是“中央要有权威”，“这一切，如果没有中央的权威，就办不到。各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央！中央就是党中央、国务院。”〔18〕中央的权威，在财政职能上的体现，应该包括国家综合改革方针特别是财政体制、政策、法规的科学性、严肃性；中央财政“在大的问题上，在方向问题上”组织调节的强有力；两个比重的合理和中央财力的充足。邓小平所说的，“在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区还要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。”〔19〕这一时期，已日益临近，我国政府组织的扶贫攻坚的全国范围的系统工程正加大力度深入进行，共同富裕正在成为一场使中国广大中西部发生历史性深刻变革的社会主义伟大实践。这在中外历史上都是前所未有的全新的事业，也正是社会主义财政学深入研究它的时候了。
*本文是浙江省教委课题《比较财政理论与政策》的主要成果。 课题组成员：邵鸿烈（负责人，执笔人）、金伯富、卢新波。
注释：
〔1〕《邓小平文选》第3卷，第155页，人民出版社，1993年10 月。
〔2〕《邓小平文选》第3卷，第307、312页。
〔3〕陈共：《财政学》修订本，第24页。
〔4〕石康、齐援军；韩文秀：《经济学消息报》1997年7月25日；1997年8月29日。
〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕《邓小平文选》第3卷，第373、63、265、375、368、377页。
〔10〕《邓小平文选》第3卷，第377页。
〔11〕《邓小平文选》第3卷，第155、373、374页。
〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕《邓小平文选》第3卷，第364、370、166、155、374页。
〔17〕《邓小平文选》第3卷，第277—278页。
〔18〕〔19〕《邓小平文选》第3卷，第277—278页、第374页。
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