中国出口退税政策的决策和形成机制——基于产品层面的政治经济学分析,本文主要内容关键词为:政治经济学论文,中国出口论文,层面论文,机制论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2008年7月至2009年6月,中国政府在12个月内先后七次上调出口退税率。这是在全球经济危机爆发、中国商品出口持续大幅下滑的背景下,政府谋求为深受危机所累的出口企业减压、确保增长和就业、共同渡过难关的重要举措。尽管政府多次对出口退税率进行调整,但对不同商品的调整幅度却大不相同,调整之后各种商品的出口退税率也存在显著差异。那么这种差异背后的形成原因是什么?既然政府要扶植本国企业、鼓励其出口,那么为何会对不同的产品给予差别待遇?中国出口退税政策的决策和形成机制又是怎样的?本文运用贸易政策的政治经济学分析方法,基于产品层面进行经验分析,给出上述问题的答案。
从本质上讲,出口退税是一项贸易政策,其决策和形成过程要受到一系列政治经济因素的影响,因而纯贸易理论无法解释现实中不同产品之间出口退税率存在显著差异的原因。近年来发展起来的贸易政策的政治经济学(Political Economy of Trade Policy,以下简称为PET)为我们考察贸易政策的决策和形成因素提供了有力的分析框架。目前PET研究通过大量的跨部门、跨国、时间序列和案例分析表明,行业的政治、经济和社会特征以及决策者的目标和理念、利益寻租活动、宏观经济因素等对贸易保护的水平、结构及其变化有显著影响。
目前,PET尚未在考察出口鼓励政策方面得到应用,本文旨在探究中国的出口退税率在不同产品之间存在差异的原因,通过PET的研究方法,揭示出中国出口退税政策的决策机制。一方面,清楚地认识政府在实行出口退税时的行为动因和行为过程,对于今后中国出口退税政策乃至整体贸易政策的制定和完善具有重要的现实意义;另一方面,我们将PET的研究方法应用于出口鼓励政策,突破了以往只侧重研究进口政策的局限,具有方法论上的重要意义。另外,以往文献大多使用行业数据,但贸易政策在行业内部的不同产品间仍然存在差异。我们更细致地从产品层面进行经验分析,在大样本的回归模型中纳入更多变量,可为考察出口退税的内生过程提供更丰富的洞察。
二、文献评述
出口退税,是指对出口货物免除和退还其在国内各环节征收的流转税的一种制度。该制度避免了国际间的重复征税,有利于出口货物和劳务在国际市场上公平竞争。对出口货物退还或免征在国内各环节征收的增值税和消费税,是我国的一项重要税收制度,也是我国调节出口贸易的重要手段之一。因而,国内外众多学者对中国的出口退税问题进行了研究。
在出口退税的属性、目标和政策演变等方面,陈平、黄健梅(2003)、裴长洪(2008)以及马捷、李飞(2008)从不同角度进行了阐释。在出口退税的政策效应方面,Chao et al.(2001)和万莹(2007)从整体层面,Chao et al.(2006)从行业层面,王孝松等(2010)从产品层面均证实了出口退税政策对中国产品出口的促进作用。
然而,有关出口退税决策和形成机制的研究目前仍是空白,这是因为出口退税政策受一系列政治经济因素的影响,使得传统贸易理论无法解释现实中不同行业或产品之间出口退税率存在差异的原因。这就需要我们另辟蹊径,从新的视角来进行探究,这个视角便是PET,它试图解释现实世界中,政府为何实行各种形式的贸易干预政策,能较为全面地揭示出影响贸易政策形成和变化的一系列政治经济因素。其研究的基本结论是:政府之所以选择次优政策,在于其目标并非是实现经济效率最大化,贸易政策可能是政府实现社会福利函数和提供社会保险的方法,也可能是政府为寻求政治支持或竞选获胜而在政治市场上向利益集团出售的商品,也可能是政府兼顾二者的折中结果。
假定政府基于第一种目标进行决策,就形成了“国家利益”模型,该类模型将贸易政策视为政府出于国家和社会利益的考虑而提供的公共物品。Corden(1974)提出了“保守的社会福利函数”,其核心思想是政府给予因进口激增而遭受严重损失的行业以更大的保护力度。在此基础上,一类模型关注进口竞争部门工人失业后再就业的能力(Cheh,1974);另一类模型关注工人的收入和技术水平,并认为政府的目标是使低收入工人免遭经济变革的伤害(Baldwin,1985);还有一类模型关注行业的国际竞争力,并预期具有比较成本劣势的行业将得到相对高的保护(Ray,1981)。
假定政府基于第二种目标进行决策,便形成了“利益集团”模型。该类模型认为贸易政策是政府对不同的利益团体政治需求的反应。各个利益团体的利益表达和寻租活动使政府的目标函数发生了重大的改变,而一些团体的寻租活动同时也会遭到另外一些团体的反对,最终的贸易政策是它们之间进行博弈的均衡解。Olson(1965)认为,一个行业组成政治压力集团的能力决定该行业获得保护的水平;而Caves(1976)指出,由于政府官员希望使其选举概率最大化,因而一行业获得保护的关键在于其选民数量。
如果政府制定贸易政策时兼顾国家利益和利益集团压力,就形成了折中的政治市场模型,其基本思路是:进口保护的水平是在一个政治市场上决定的,进口竞争厂商及其工人是保护的需求者,政府是保护的供给者,需求和供给都取决于进口保护给各方带来的成本和收益。目前最具代表性的折中模型当属Grossman & Helpman(1994)的保护待售模型,其描述了利益集团同政府之间进行两阶段非合作博弈、最终形成贸易政策的过程,表明一行业能否有效地组成利益集团直接影响其所获得的贸易保护水平。
如今,PET已经成为解释政府决策行为的主流理论,并得到了经验证据的广泛支持。① 但目前的经验分析主要针对发达国家,只有少量文献在PET框架下,对中国贸易保护结构进行经验分析(Chen & Feng,2000;盛斌,2002;鲍晓华和朱钟棣,2006等)。而且以往文献都是以贸易保护措施为研究对象,据我们所知,尚未有文献对出口鼓励政策的决策和形成机制进行政治经济学分析。
三、理论框架
(一)国家利益模型
当假定中国政府基于整个国家的利益来制定各种产品的出口退税率时,可对两种可能的政府目标进行检验,一是政府将出口退税政策作为贯彻发展战略、促进贸易发展乃至国民经济发展的重要手段,即为了实现国家发展而制定出口退税政策;二是政府为了追求社会公平、降低调整成本、减小不平等性,以减轻改革和发展过程中的压力,即为了维护社会公平而制定出口退税政策。
实行出口退税政策最直接的目标是降低出口企业的成本,增强其在国际市场上的竞争力,因此,在出口导向战略的指引下,政府为促进国家经济的发展,往往倾向于给出口比重高的行业更多的出口鼓励。行业的资本构成也是国家考虑的重要因素,出于发展壮大民族工业的考虑,一行业的国家资本比重越高,政府会给予其较大的扶植力度,因而给予该行业的出口退税率会更高。
国家财政收入的主要来源之一是企业所得税,因而纳税数额高的行业会获得政府的较大扶植力度,其出口退税率也会更高。出口退税是对出口货物在国内各环节征收的增值税进行返还,国家出于稳定收入、维护预算平衡的考虑,可能会对高增值税的行业给予较低的出口退税率。
从国家利益出发,政府可利用出口退税政策实现两方面目标:一方面,出口退税可用于扶植新兴产业或经济效率较高的行业,促使其发展壮大;另一方面,政府出于维护社会公平、减少调整成本的考虑,会使用出口退税政策对效益不佳的企业给予一定的照顾。如果出口退税的主要作用在于前者,则一行业的劳动生产率、利润率和增加值率越高,负债水平、亏损水平越低,意味着该行业越有活力、经济效率越高,将会获得较高的出口退税率。如果出口退税的主要作用在于后者,则政府将给予亏损额、负债水平高的行业更高的出口退税率。这样,反映行业经济效率和运营效益的变量同出口退税率之间的关系是不确定的,这种关系反映出政府运用出口退税政策的目标取向。
按照一些学者的观点(如Cheh,1974),随着进口关税的削减,一行业所受保护程度降低,政府基于减小调整成本的考虑,会给予这些行业较高的出口退税率。而根据另一些学者的观点(如Lavergne,1983),关税保护和出口鼓励政策可能是互补的,因而关税水平高的行业的出口退税率也高。这样,关税水平与出口退税率之间的关系不确定。
(二)利益集团模型
在中国,不允许利益集团对政府或其他机关进行公开的游说活动,但在改革开放和现代化建设的进程中,不同阶层之间存在着利益的不一致,因而利益集团在中国是客观存在的,他们也会通过不同的方式对公共政策的决策和制定施加一定的影响。②
由于出口退税率的水平及变动直接影响着企业的利益,因此企业所组成的行业会通过一定的渠道对出口退税率的决策产生影响,这样,行业的种种特征将是影响政府决策结果的重要变量。
在中国,一行业拥有的资产越多,其经济实力越强,则企业家参政议政的动机和能力也越强,该行业在政府制定相关政策时的影响力越大,因而我们预期政府将给予资产多的行业更高的出口退税率。相反,一行业的资产密集度(人均总资产)越高,往往得到政府的扶植力度越小,这是因为,一方面,资产密集度低的行业中资本的边际产品高,资本收益在增加值中所占的份额也相应的更大,而贸易保护的政治活动较多地与资本紧密联系,另一方面,劳动密集型的行业由于能够更多地吸纳就业特别是非熟练劳动力,因而会对政府产生较大的压力和影响。
与此相关,一行业吸纳的就业人数越多,对政府形成的压力越大,因而就业人数多的行业将获得更高的出口退税率。类似地,如果一行业中包含的企业数目众多,则该行业对政府维护政治稳定的意义重大,因而厂商数目同出口退税率之间也呈正相关关系。一行业的增加值越高,在国民经济中的地位越重要,其参与并影响政府决策过程及结果的能力越强。
不可否认,长期以来,中国政府十分重视吸引外资,并且给予外资企业较多的优惠。近年来,过分优待外资企业的状况有所改观,但这种习惯势力至今仍对公共政策的制定产生较大的影响,因而我们预期外资企业产值和增加值高的行业会获得更高的出口退税率。
(三)进出口监管措施
由于对外贸易在中国经济发展中占据十分重要的地位,中国政府十分重视进出口监管,而一些监管措施实际上成为限制进口的重要非关税壁垒和调节出口贸易的重要手段。本文将纳入一系列的进出口监管措施考察这些措施同出口退税之间的关系。
首先,政府对一些商品制定了限制出口的监管条件,这意味着政府出于各方面的考虑不希望这些商品过多出口,因而也会通过制定较低的出口退税率来与出口监管措施相配合;第二,政府对特定商品(如纺织品)和特定贸易形式(如来料加工)采用出口许可证的形式加以约束,这并非是为了抑制出口,而是因为这些商品和形式的出口贸易十分重要而敏感,国家必须对其加以规范,我们预期,政府对纺织品和来料加工贸易进行出口许可证管理的同时,会给予较高的出口退税率;第三,政府对一些商品的进口实施许可证管理和进口登记制度,这是在进口环节给予这些商品所属行业保护与扶植,如果政府的各项贸易政策措施的作用方向相同,那么政府也会在出口环节对这些商品给予照顾,因而这些商品的出口退税率较高;第四,政府的一些进口监管措施是出于对本国消费者安全健康的考虑(如进口废物批准证书),因而不能确知政府对相关商品及行业的保护和支持力度,所以它们同出口退税率之间的关系无法确定。
(四)折中的混合模型
现实中,很难认为中国政府完全出于国家利益或完全迫于利益集团压力来制定出口退税政策,均衡的出口退税率很可能是兼顾二者的折中结果。因此,有必要将“国家利益”模型和“利益集团”模型综合在一起进行检验。
正是由于在政策的决策和制定过程中,政府可能会通盘考虑国家利益和特殊利益集团的利益,因而我们称之为“混合模型”,其囊括了“国家利益”和“利益集团”两类模型中所包含的政治经济变量,同时纳入进出口监管措施,旨在全面地考察中国出口退税政策的内生过程。
四、经验方法与数据
(一)经验分析方法
本文基于产品层面考察中国出口退税率的影响因素,被解释变量是各种产品的出口退税率,解释变量是产品及其所属行业的一系列政治经济特征指标。通过简单的统计分析,我们发现出口退税率并非呈正态分布,因而使用OLS方法会造成估计结果有偏。由于样本中出口退税率均为非负整数,所以可以使用计数模型来进行经验分析。③ 常用的计数模型是泊松模型和负二项模型,只有当泊松分布的均值等于方差时,泊松极大似然估计量才是一致的、有效的,但现实中观测值的方差往往比均值更大,因此本文的经验分析只采用考虑了过度离差现象的负二项分布,具体的计量模型形式为:
为了验证结果的可信性,我们还选取了出口退税率与增值税率的比值作为被解释变量。因为出口退税是对出口货物在国内各环节征收的增值税进行返还,不同产品的增值税率不尽相同,④ 只考察出口退税率的绝对量还不足以说明政府返还增值税的力度,而用退税率与增值税率之比可以更恰当地揭示出返还力度。当以出口退税率与增值税率之比作被解释变量时,计量模型形式为:
(二)变量及数据说明
在PET框架下考察贸易保护结构的文献都是基于行业数据而进行经验分析,本文基于产品层面进行计量检验,通过更为细致的数据考察中国出口退税率的影响因素。
在本文中,我们的考察对象为工业部门的产品,出口退税率和增值税率是编码协调制度(HS)十分位数据,来源于中国海关的官方网站,其中出口退税率是2009年7月的数据。
解释变量当中包含了众多反映进出口监管状况的虚拟变量,如果政府对特定产品采取了某种监管措施,则虚拟变量为1,反之为0。在解释变量当中,普通关税、优惠关税和进出口监管虚拟变量是中国海关在2008年7月发布的数据,同样具体到HS十分位。
其他的政治经济指标变量均为行业数据,我们运用联合国统计署发布的对照表,将HS十分位下的各产品归并到国际标准产业分类(ISIC)的各个行业之中,再将ISIC中的行业同《中国工业经济统计年鉴》中的行业相对照,最终将所有产品归并到37个工业经济部门当中,这样,每种产品都可匹配与之相对应的行业数据。⑤
当以出口退税率为被解释变量时,样本容量为11583,由于一些产品的增值税率为0,所以当以出口退税率与增值税率之比作为被解释变量时,样本量减少为11564。各变量的具体含义、描述性统计及其对出口退税率的作用方向列于表1之中。⑥
行业层面的全部指标均为2008年的数据,来源于《中国工业经济统计年鉴(2009)》,这里有几个问题需要说明。
第一,年鉴中包含很多变量,但PET的经验分析中时常会遇到多重共线性问题,我们选取了针对性强的重要变量并计算方差膨胀因子(VIF),剔除掉存在严重共线性的变量,使(1)式和(2)式的向量X中所包含的各变量间不存在严重的多重共线性。
第二,一些政治经济变量与出口退税率之间是相互影响的,如果使用当年数据会导致内生性问题,而使用滞后一年数据作解释变量,可在很大程度上克服内生性。而且,政府制定出口退税政策时,考虑的是产品或行业的历史状况,因而上一年的产品及行业特征能反映政府的决策依据。
第三,我们选取的解释变量要么是一行业自身的某项比率,要么是一行业的某项指标占全部工业行业的比重。很多文献在进行经验分析时直接用某项指标的绝对量作解释变量(如Feng和Chen,2000),但绝对量的数值过大,而被解释变量的数值很小,这样估计出的系数偏小并会影响其他变量的估计系数,因而缺乏科学性,用相对量则可以克服这些问题。
五、经验结果
我们的经验策略是在(1)式和(2)式中依次带入反映“国家利益”和“利益集团”的变量,并加入代表国家对进出口实行监管的虚拟变量,最后我们将两种模型综合起来,在回归式中纳入全部政治经济指标,检验折中的混合模型是否能获得实际数据的支持。⑦
(一)国家利益模型
表2的(1)至(4)列是以出口退税率为被解释变量、运用负二项模型进行估计的结果。
1.出口与资本构成
在第(1)列的结果中,出口比重的系数显著为正,这同理论框架中的预期一致,即出口退税政策的制定反映了国家以此为工具,促进出口贸易、并促进经济发展的目标,从而体现出中国政府一贯坚持的出口导向战略。国家资本比重显著为正,这说明政府力求扶植国有企业,使其发展壮大,从而对国家资本比重高的行业给予更高的出口退税率,这也在一定程度上表明政府对国有企业和非国有企业的差别待遇会在相当长的时期内存在。
2.应缴税负
应交增值税的估计系数显著为负,意味着政府对高增值税的行业给予较低的出口退税率,体现了国家稳定收入、维护预算平衡的目标。应交所得税的估计系数显著为正,说明政府对纳税高的行业给予更大的扶植力度,充分体现出政府对财政收入的高度重视。
3.经济效率和运营效益
反映经济效率的指标劳动生产率的估计系数显著为负,这意味着国家并未将出口退税政策作为扶植经济效率高的行业的重要工具,恰恰相反,出于维护社会公平、减小调整成本的考虑,国家会使用出口退税政策对经济效率欠佳的行业进行扶植。
在反映运营效益的指标中,利润总额显著为负,进一步说明了中国政府制定出口退税政策的主要目标是维护社会公平,其政策制定过程中持有“保守的社会福利函数”的信念。⑧ 增加值率的估计系数显著为正,支持了政府利用出口退税政策发展产业的假说。对于工业行业来说,增加值是一个非常重要的指标,反映了一行业生产行为的绩效及其对社会的贡献程度,因而增加值率也成为衡量一个行业重要程度的指标。这样,政府出于发展壮大企业的考虑,会选择那些增加值率较高的行业给予扶植。
4.关税水平
根据WTO最惠国待遇原则,中国须对WTO成员国采取优惠税率。我们的计量模型中,优惠税率符号为正并且显著,表明中国政府实施的关税保护措施和出口鼓励措施是互补的。实际上,随着WTO大力推动贸易自由化,作为成员方的中国的关税率不断降低,使用WTO所允许的政策扶植企业备受中国政府关注。计量结果显示,中国政府对进口保护力度大的行业同时给予较高的出口鼓励措施,那些在政府目标函数中权重高的行业常常在进口环节和出口环节享受到双重优待。
5.出口监管措施
我们将代表出口监管措施的虚拟变量纳入计量模型,是为了考察影响出口退税率的其他因素以及政府一揽子贸易政策的协调问题。⑨ 我们发现,出口许可证的系数显著为负,说明政府在制定出口退税政策时还考虑了同出口监管措施协调一致的问题:一些产品是国家限制出口的,政府在使用许可证进行控制的同时,还配合较低的出口退税率来一同达到限制出口的目标。同样,敏感物项和濒危物种也是国家限制出口的产品,因而在颁发许可证的同时也设置了较低的出口退税率。定向出口许可证,即纺织品出口许可证的估计系数显著为正,这样的结果并不奇怪,因为从2008年7月开始,中国政府先后三次提高了纺织品的出口退税率,绝大部分纺织品的退税率高达16%,这体现了政府对我国具有传统比较优势的行业给予了很高的出口扶植力度。同样,来料加工许可证的估计系数也显著为正,说明政府对来料加工商品的出口给予更多的支持。
6.敏感性检验
第(2)列用营业利润代替利润总额,估计结果同第(1)列完全一致,只是营业利润估计系数的绝对值大于总利润估计系数的绝对值,说明政府在制定退税政策时更重视对营业利润的考察。
为验证结果的稳健性,第(3)、(4)列用普通关税率代替优惠关税率进行回归。此时,绝大部分变量的估计系数同第(1)、(2)列无明显差异,只有第(3)列中应交所得税的估计系数不显著。
如前所述,应交所得税的系数显著为正反映了政府重视财政收入的特征,第(3)列的估计结果意味着政府稳定财政收入的目标一定程度上让位于维护社会公平(扶植亏损严重的行业)的目标。
综合(1)至(4)列来看,只有应交所得税在一次回归中不显著,其余政治经济变量和出口监管虚拟变量均显著且与预期符号相符。这样的结果体现出中国政府制定出口退税政策时考虑了发展出口、扶植国有企业、稳定财政收入等国家利益目标。并且,政府从产业发展和减小调整成本两个角度考虑了国家整体利益,而对减小调整成本的重视程度要高于对促进产业发展的重视程度。
为了更加确切地表示政府对增值税的返还力度,也为了进一步验证估计结果的稳健性,我们使用出口退税率与增值税率之比作被解释变量进行OLS回归。(5)至(8)列的估计结果与前四列几乎完全一致,从而进一步证实了国家利益模型的部分理论假说。
(二)利益集团模型
按照利益集团模型的理论框架进行经验检验,估计结果列于表3之中。与表2相同,表3中的(1)至(4)列是以出口退税率为被解释变量、运用负二项模型进行估计的结果。
第(1)列的估计中,在纳入产品及行业特征的同时,我们只加入了代表出口监管措施的虚拟变量,旨在集中考察出口监管措施同出口退税政策之间的关系。可以看出,利益集团模型中绝大多数变量的估计符号同预期相符且显著。
1.资产状况
总资产的估计系数显著为正,意味着一行业的总资产占全部工业行业总资产的比重越高,则该行业的经济实力越强,从而对政府政策的影响作用越大,往往会获得政府更高的扶植力度。资产密集度高的行业获得的出口退税支持力度较小,说明了政府对就业问题给予了很大的关注,对非熟练劳动力密集的行业给予的支持力度大,所以,相比之下,资产密集度高的行业的出口退税率较低。
2.经营规模
增加值和厂商数目的估计系数显著为正。一行业的增加值反映了其在国民经济中的地位,而厂商数目反映了该行业吸纳就业从而维护社会稳定的作用,所以,这两个变量的估计系数显著为正意味着中国政府制定出口退税政策时很大程度上受到了利益相关群体的影响。
3.外资经营状况
外资企业产值和增加值的估计系数显著为正,反映了政府在制定出口退税政策时仍然有偏向外资的倾向,因而对外资企业产值和增加值高的行业给予了较高的出口退税率。
4.出口监管措施
在出口监管虚拟变量方面,同“国家利益”模型一致,估计结果仍表现出国家对濒危物种、敏感物项,以及许可证管制产品的出口实行限制,而出口退税在配合监管措施方面备受政府重视。同预期相符,来料加工的估计系数显著为正,反映了政府制定出口退税政策时对来料加工这种重要的贸易方式给予了很大的关注。纺织品定向出口许可证的系数显著为正,究其原因,纺织业既是中国具有传统比较优势的行业,又吸纳了大量就业,在国际市场上还频频遭遇贸易壁垒,因而在国内是一个重要的利益相关群体,这样,该行业在出口退税政策的制定过程中享受到了特殊的照顾。
5.进口监管措施
在第(3)、(4)列的回归中,我们纳入了代表进口监管措施的虚拟变量,如进口许可证、进口废物批准证书、进口药品通关单等。这是因为,在“利益集团”模型的框架之下,基于行业组成的利益集团可以对本行业产品的进口政策产生重要影响,纳入进口监管措施的虚拟变量可以考察出口鼓励措施(出口退税)同进口管制措施之间的关系。
加入进口监管虚拟变量后,反映行业政治经济特征的各变量的估计系数仍保持了原先的符号和显著性,出口监管虚拟变量也同第(1)列的估计结果一致。进口监管措施虚拟变量的估计系数都显著,且符号同预期相符,进口许可证、进口药品通关单和机电产品进口许可证的估计系数均显著为正,说明政府对相关产品进行进口保护的同时,还给予较高的出口扶植力度,因而政府的各项贸易政策措施的作用方向是相同的。虚拟变量进口废物批准证书显著为负,说明国家对这些商品实行进口监管措施并非是迫于国内利益集团的压力,更多的是出于对本国国民安全健康的考虑,而这些具有潜在隐患的商品出口时,国家也施加了较多的限制(给予较低的出口鼓励力度)。
6.敏感性检验
第(2)列是在第(1)列的基础上,用就业人数代替厂商数目进行回归,此时,所有估计系数的符号和显著性均未发生变化。与此相似,第(4)列将第(3)列中的厂商数目变换为就业人数进行回归,估计结果未发生较大变化,只是定向出口许可证的显著性有所下降,这可能是由于作为重要利益集团的纺织业,其影响政府制定政策的效应被“利益集团”模型中的种种政治经济特征吸收了,所以该变量本身不显著了。
综合(1)至(4)列来看,作为反映利益集团政治经济势力的各变量均显著影响了政府出口退税政策的制定,且影响方向与理论框架的预期一致。这说明中国政府在制定出口退税政策时的确考虑了利益相关群体的诉求,尽管在中国现行的政治运行体制之下,不允许公开的利益集团游说活动,但基于行业而形成的利益相关群体在中国出口鼓励政策的制定过程中产生了显著的影响作用。
与检验“国家利益”模型的假说时类似,我们又使用出口退税率与增值税率之比作被解释变量进行OLS回归。(5)至(8)列的估计结果与前四列完全一致,从而进一步证实了本文“利益集团”模型估计结果的稳健性。⑩
(三)折中的混合模型
我们将“国家利益”模型和“利益集团”模型中的各个解释变量同时纳入计量模型中,考察其对出口退税率的影响作用,估计结果列于表4之中。
表4中(1)至(4)列是以出口退税率为被解释变量、运用负二项模型进行估计的结果,其中(1)、(2)列纳入了“国家利益”和“利益集团”两个模型的解释变量,以及出口监管措施虚拟变量,为了检验结果的稳健性,第(2)列的回归中更换了(1)列中的部分指标;(3)、(4)列则是分别在(1)、(2)列的基础上加入了进口监管虚拟变量进行回归。
1.“国家利益”变量
由第(1)列的结果可见,出口比重的系数仍然显著为正,这意味着在考虑利益集团影响的情况下,出口退税作为国家促进出口的重要工具的属性未发生变化,因而出口比重高的行业获得了较高的出口退税率。国家资本比重的系数同样保持了显著为正的特征,说明政府在制定出口鼓励政策时将国有企业的利益放在了优先考虑的地位。
反映行业经济效率和运营效益的诸多变量,其估计系数的符号和显著性同“国家利益”模型的估计结果完全一致,充分体现出中国政府具有维护社会公平、减小调整成本的动机,所以对经营状况欠佳的企业给予了更高的出口扶植力度。增加值率显著为正则反映了政府利用出口退税政策使效益佳的行业发展壮大的目标。
优惠关税的估计系数显著为正,说明中国政府实施的关税保护措施和出口鼓励措施是互补的。应交增值税的估计系数显著为负,仍然体现了政府稳定收入、维护预算平衡的动机。与“国家利益”模型(表2)的估计结果不同,应交所得税的估计系数此时显著为负,这就是说,加入“利益集团”变量之后,政府稳定财政收入的目标让位于对利益相关群体诉求的考虑。
2.“利益集团”变量
混合模型中所包含的反映利益集团影响能力的变量的估计系数同“利益集团”模型的估计结果基本一致。总资产、厂商数、就业人数和外资企业增加值的估计系数均显著为正,说明政府在制定出口退税政策时受到了利益集团的影响,那些实力强、规模大、吸纳就业多、外资企业增加值高的行业会得到较高的出口退税支持。资产密集度的估计系数显著为负说明政府对非熟练劳动力密集的行业给予了更高的出口扶植力度。
同“利益集团”模型的估计结果相比,最大的差异在于,增加值的估计系数显著为负,可能的原因在于,当兼顾国家利益时,行业增加值对政府决策的作用方向发生了变化,政府出于维护社会公平的考虑,会对那些增加值较低的行业给予更高的出口退税率。另外,外资企业产值的估计系数不显著,这或许是因为政府在兼顾国家利益时,作为利益集团的外资企业的影响力有所下降。
3.敏感性检验
在第(2)列的回归中,我们用营业利润代替了利润总额,普通关税代替了优惠关税,就业人数代替了厂商数目,(11) 在第(3)、(4)列的回归中,我们又加入了进口监管虚拟变量,估计结果同第(1)列的结果相比差异很小,仅有少数几个变量的符号或显著性同“国家利益”模型和“利益集团”模型的估计结果有所差异。
首先,外资企业产值的估计系数仍不显著,但此时符号为正。在各次回归中,该变量估计系数符号不定且显著性时有变化。实际上,外资企业产值衡量外资规模,而外资企业增加值则反映外资效益。混合模型中外资企业产值的估计系数不稳健,说明效益好的外资企业更能对出口退税的政策决策产生影响,在一定程度上表明中国政府对外资企业的态度发生了“从重量到重质”的转变。
第二,定向出口(纺织品)许可证和来料加工许可证的估计系数为正,然而在一些方程中却不显著,这表明了纺织业和来料加工部门这两个特殊的利益群体,其影响政府制定政策的效应被“利益集团”模型中的各个政治经济特征吸收了,因而代表该行业(部门)的虚拟变量不显著。
另外,在四个进口监管变量中,除进口废物批准证书之外,其他变量的估计系数均显著,说明这些措施涉及的产品在受到进口保护的同时,获得了较高的出口扶植力度,而出口的废物产品并未明显受到政府的扶植或限制。
(5)至(8)列是将出口退税率与增值税率之比作为被解释变量进行OLS回归的结果,同前四列的估计结果之间几乎不存在差异。
(四)经验结果小结
“国家利益”模型的估计结果显示,中国政府在制定出口退税政策时,同时兼顾了发展国家经济和维护社会公平两种国家利益,且对后者的重视程度要高于前者。中国政府在制定出口退税政策时还考虑了同出口监管措施协调一致的问题,且对特定的产品(如纺织品)和特定的贸易方式(如来料加工)给予了较大的出口扶植力度。
“利益集团”模型的估计结果显示,中国政府在制定出口退税政策时考虑了相关利益集团的诉求,基于行业形成的利益相关群体在出口鼓励政策的制定过程中产生了显著的作用。出口退税政策同进口保护政策的作用方向一致,受到各种进口保护的产品往往获得较高的出口退税率。
通过对混合模型的估计结果进行分析,我们发现“国家利益”模型和“利益集团”模型中的大多数变量仍然显著且作用方向与预期相同,这说明中国的出口退税政策是政府兼顾国家利益和国内各种利益相关群体诉求的折中结果。同时可以看出,政府对国家整体利益的关注同对利益集团利益的关注往往交织在一起,两种利益在出口退税政策的制定过程中的影响力相互消长(在混合模型中,应交所得税和增加值的估计系数符号改变)。
六、结论性评述
PET为考察贸易政策的内生决定过程提供了十分有效的分析框架,本文在该框架下对中国的出口退税政策进行剖析,通过使用产品层面的数据,在计量模型中纳入一系列反映产品及其所属行业政治经济特征的变量,揭示了中国出口退税政策背后的决策机制和形成因素。
中国政府在制定出口退税政策时,既考虑了促进国家经济发展、维护社会公平与稳定等国家总体利益,又考虑了国内各利益相关群体的特定利益诉求,可以说,中国的出口退税政策是政府兼顾国家利益和国内各利益集团诉求的折中结果。
一方面,作为反映利益集团规模的变量,增加值在“利益集团”模型中估计系数显著为正,而在混合模型中系数为负,表明了综合考虑国家利益和特定集团利益时,集团利益让位于政府维护社会公平的目标。但另一方面,反映政府对稳定财政重视程度的变量在“国家利益”模型中估计系数显著为正,而在混合模型中系数为负,表明基于行业组成的利益集团在出口鼓励政策的制定过程中显著地影响了政府的决策行为,所以导致政府对利益相关群体诉求的重视程度高于对财政收入的重视程度。这即是说,两种目标在出口退税政策的制定过程中的影响力相互消长。
在中国,不允许利益集团公开对政府政策的制定施加影响,但不可否认,各种利益相关群体已渗透到社会生活的方方面面,对中国政府的政策制定构成很大影响。本文的分析表明,中国的利益相关群体在出口退税政策的制定中产生了重要的影响作用,甚至改变了政府的总体经济和社会发展目标。这实际上造成了出口退税政策的扭曲,进而会对出口贸易乃至总体经济发展产生负面影响。获得较高退税率的行业可能并非经济效益好、具有广阔发展前景,可能由于其势力强大,能对政府决策施加影响,也可能由于其在历史上出口地位十分重要,在其逐渐衰落之后,既得利益者不愿放弃利益而迫使政府给予大力扶植。由此,中国政府需要对出口退税政策重新进行审视。显然,完全摆脱利益集团影响,不考虑任何利益相关群体的诉求而制定公共政策,在现实中是无法实现的,因而中国政府在未来需要解决的核心问题是,更好地协调国家整体利益同特定集团利益之间的关系。
另外,从本文的实证结果中并未发现中国政府通过出口退税政策扶植新兴产业、促进经济发展的动机。实际上,作为一项贸易政策的出口退税措施可以同国家的产业政策乃至整体经济政策相配合,在扶植前景广阔、科技含量高、经济效益好的产业方面发挥作用。
当然,作为一项出口鼓励政策,出口退税措施的首要目标还是提高相关产品的出口绩效,从而促进国民经济的发展。这里所指的绩效不仅包括量的维度,更包括质和结构的维度,通盘把握好出口退税政策对出口量、创汇额、收入分配、贸易流向、资源能源消耗等方面的影响,从而使出口退税率的规模和结构更加合理,使该项政策更能促进社会经济发展,是政府未来的努力方向,也是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。
注释:
① 该领域文献的综述可参阅Gawande & Krishna(2003)、李坤望和王孝松(2008)。
② 盛斌(2002)的经验分析初步证明了中国政府制定贸易保护政策时在一定程度上受到了相关利益群体的影响。
③ 出口退税率是介于0到1之间的百分数,所以更为严格地说,出口退税率乘以100均为非负整数。
④ 大部分产品的增值税率为17%,少量产品增值税率为13%,还有极少数产品的增值税率为0。
⑤ 按照《中国工业经济统计年鉴》的划分标准,工业部门包含39个行业,我们剔除非贸易行业“水的生产和制造业”,并将“农副食品加工业”和“食品制造业”合并,形成了本文37个行业的分类标准。详见任一年度的《中国工业经济统计年鉴》。
⑥ 限于篇幅,表1中未包含进出口监管措施变量的信息,感兴趣的读者可向作者索取。
⑦ 限于篇幅,表2至表4中略去了常数的估计结果,表3和表4中各列的样本数和估计方法与表2相同,因而未列出。
⑧ 为检验结果的稳健性,我们还依次使用亏损厂商数和亏损额代替利润额,回归结果同表1中的结果不存在明显差异。
⑨ 限于篇幅,表2至表4中进出口监管措施的估计系数和标准差未在文中报告,感兴趣的读者可向作者索取。
⑩ 我们同样用普通关税代替优惠关税进行了敏感性检验,回归结果十分稳健。感兴趣的读者可向作者索取。
(11) 实际上,我们逐一变换解释变量进行回归,估计结果之间差异不大。限于篇幅,表4中只报告了同时变换三个解释变量的结果,感兴趣的读者可向作者索取各次回归结果。
标签:增值税出口退税论文; 虚拟变量论文; 进口税论文; 经济模型论文; 解释变量论文; 经济学论文; 增加值论文; 海关论文;