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[分类号]F123 [文献标识码]A [文章编号]1003-5281(2001)02-0082-05
一、两种截然不同的观点
在西方经济史上，对于政府的经济职能大致有二类不同观点，一种是主张政府的“无为”，即不干预经济；另一种是主张政府的“有为”，即加强对经济的干预。
1.政府不干预市场经济
英国古典经济学家亚当·斯密在其著名的《国富论》中，提出了“看不见的手”的原理，他说：“每个人在努力地运用其资本以实现产出的价值最大化时，通常他即非旨在促进公共利益，也不知道他自己在何种程度上促进那种利益。他关心的仅仅是他自身的安全和得利。然而，此时他受着一只看不见的手的引导，促成了一个意料之外的结局。通过追求他自己的利益，他往往比他在真正的有意于这样做时能够更加有效地促进社会利益。”[1](P25)在斯密看来，市场机制这只看不见的手能够使经济达到均衡状态，无需人为的指导或政府干预。而“一切特惠或限制的制度，一经完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。每一个人，在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。这样，君主们就被完全解除了监督私人产业、指导私人产业，使之最适合于社会利益的义务。”[1](P252)这里的君主指的就是国家或政府。按照自然自由的制度，斯密认为，君主只有三个应尽的义务：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[3](P253)可以看出，他的观点并不是不要政府，只是要求政府不直接干预市场经济，且能够为市场经济的健康发展创造和维护良好的外部环境，主要体现的是政府的管理和服务职能。亚当·斯密以后的100多年时间里，资产阶级经济学家基本上继承了斯密的理论观点和政策主张，坚持自由竞争、自动调节和自由放任。理论上的无视现实，导致政策上的失效和偏差。长期的自由放任政策，致使资本主义的基本矛盾日益尖锐化。1929-1933年震撼资本主义世界的经济大危机，宣告了资本主义自由放任市场经济理论的破产，主张国家干预经济的凯恩斯主义应运而生。
2.政府干预市场经济
最早在实践上采取政府干预市场经济政策的是美国的富兰克林·罗斯福。1933年罗斯福一上台便实行所谓的“新政”，国家大规模干预经济，人为地刺激经济复苏。而“凯恩斯革命”则在理论上代表了经济自由主义的结束和国家干预经济的开始。凯恩斯抨击“供给创造自己的需求”的萨伊定律和新古典经济学中的某些观点，对资本主义经济进行总量分析，提出了有效需求决定就业量的理论。他认为，资本主义由于有效需求不足，就业量就不能达到充分就业水平，萧条和失业就难以避免。因此，他提出加强国家对经济的干预，以消除失业。第二次世界大战以后，美英等主要西方发达国家的政府都奉行凯恩斯主义，以此制定经济政策。然而，凯恩斯对于资本主义经济的分析是短期和静态的，这就决定了他为当时资本主义所开的政策处方不过是头痛医生脚痛医脚，甚至毒副作用很大，可以说是饮鸩止渴，以至于酿成60、70年代的“滞胀”。70年后，由于“滞胀”这一经济现实，使西方国家的经济理论家们开始怀疑凯恩斯的政策处方是否还灵验。有代表性的新古典综合派即以萨缪尔森为代表，其观点在与诺德豪斯合著的《经济学》教科书中得到了全面阐释。他们认为，现代资本主义经济是市场经济（私人经济）和控制经济（国家调节）相结合的混合经济制度，它可以保证充分就业和经济稳定增长。除此之外，还有许多其他流派，甚至观点分歧很多。但总而言之，无论西方经济理论如何演变，政府干预市场经济的增强已成为不争的事实。
二、政府与市场经济的不同组合
现在，既有不同社会制度下的市场经济，也有市场经济的不同发展阶段。用一个模式去生搬硬套，不会收到预期的效果，甚至可能会适得其反。由于历史上先有资本主义市场经济，后有社会主义市场经济，本文循此顺序进行分析。
正如前面所介绍的，从早期到现代，资本主义政府在市场经济中的职能作用经历了一个演变过程。然而最具典型意义的是现代，由于资本主义国家各自的特点，其政府职能也表现出国别特色。
1.美国的政府调节模式
在“新政”时期，美国进行了政府调节经济的若干举措，主要包括对银行制度和货币缺席进行改革；颁布《农业调整法》和一些农贷法令；颁布工业复兴计划及其措施；实行紧急失业救济和建立社会保障制度。后来凯恩斯的财政和货币政策主张，又在全美大力推行。即在经济萧条或衰退时，扩大政府支出、减税、降低利率、刺激经济回升、消灭失业；而当经济过热时期，由于存在过度需求，会引起通货膨胀，所以政府应该减少政府支出，增加税收，以便抑制总需求，消灭通货膨胀。这种政策也叫“逆经济风向行事”。美国政府在社会经济生活中的地位和作用不断增强。正如美国经济学家萨缪尔森所说：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”[2](P87)
2.法国的政府计划调节模式
法国经济的基本特征就是以市场力量为基础，以国家计划调节为指导。但这里的政府计划通常是指导性的，很少有强制性指标。戴高乐曾说过，政府的计划如同杠杆，它能“把企业界推动起来，迫使它们实现高产，引导各企业联合起来，带领它们参加国外竞争”，并“能补偿自由市场的缺点，而同时又不使它失去优点”。[3](P329)为了更好地发挥国家计划调节的作用，法国还设立专门的由一流经济学家组成的国家计划委员会，有效地促进了该国市场经济的健康发展。实践证明，尽管还存在某些问题，但法国如果没有政府的计划指导，经济要获得战后的迅速起飞是不太现实的。应该说，在西方各具特色的市场经济模式中，法国的有计划调节的市场经济，是国家干预成分最多的一种经济模式。
3.原西德的政府调节模式
第二次世界大战刚刚结束时，西德经济面临三大问题，即生产低下、物价高涨和失业严重，而这三者当时都处在严格的政府管制之下。经受多年的希特勒军国主义经济管制的德国各阶层人民，在战后迫切希望从政府管制的束缚下解放出来。在这一背景下，原西德实行了社会市场经济，主张以自由竞争为主，国家干预为辅。他们并不是一般地反对国家对经济的干预，而只是反对“包罗万象的飞扬跋扈的”国家干预。因此，原西德政府对经济的调节主要体现在：(1)保护竞争；(2)稳定货币、稳定物价；(3)制定和执行经济政策。政府的责任在运用一切可能的手段为市场经济的顺利运行创造必要的条件和良好的环境。如从事基础设施建设以及发展教育、科学和文化事业等。
4.日本的政府主导经济模式
日本政府对市场经济的干预可以追溯到明治维新时期。二战前日本政府主要通过财政和金融手段直接扶持经济成长。50年代以后，则主要通过宏观经济管理措施来干预经济，其工业化进程一开始就处于政府的掌握和管理之中，受到政府的金融、财政和行政计划的管理和引导。自1958年以来，日本政府已先后制定了九个中长期计划，这些计划虽然没有法律上的强制性，但对企业的投资方向和生产各环节的安排有积极的指导作用。日本经济学家小林义雄在他的《战后日本经济史》一书中揭示了该国政府主导经济模式的基本特点：“从形式上看，除极少数例外，国家对经济的直接统制已全部废止。但这并不意味着国家权力对经济失去控制，恰恰相反，国家对主食的直接统制，以及通过增减货币和财政政策来控制经济的现象。至今仍然顽固地保存着……而且政府日益重视通过通货管理和财政制度来实现国家对经济的统制。”[4](P45)
在传统的计划经济时代，政府基本上取代了市场的作用，这与西方资本主义自由放任政策正好形成显明对比。而在中国实行社会主义市场经济后，并不是不要政府的作用了，恰恰相反，政府的经济职能在日益加强，这是现代社会经济发展的必然要求。因此，问题的关键是如何把握政府的定位。我国的市场经济也是现代市场经济，但这只是从其所处时代而言的，并不是从它的发展程度上来说的。正视这一现实，是把握政府职能的前提。与西方市场经济国家不同，我国的市场经济是政府一手策划和扶持起来的，且在所有制基础上与西方截然不同。经济学家W·阿瑟·刘易斯说：“在一个稳定的社会中，政府只对很少的事情进行干预……但是，在发生迅速转变的社会中，很难有什么政府可以忽略的问题。”[5](P477)而且，“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大……因此，对于一个落后的国家来说，有一个无论是出于懒散还是出于哲学信仰而奉行自由放任的政府是一种不幸。”[5](P520-521)刘易斯40多年前所说的话，同中国现实的确有几分贴切。
1.政府要积极培育和完善市场
西方市场经济经过几百年的发展才走向成熟，而要使我国的市场经济在尽可能短的时间内达到比较规范的程度，必须要有一种外在的力量作为加速器促进这一过程。起加速器作用的就是政府行为。这已被后工业化国家，特别是亚洲“四小龙”的经济发展实践所证明。因此，中国市场的培育和完善应主要依靠政府的力量。没有政府的培养和干预，让市场去任意发展是不适合中国国情的。中国的体制改革是渐进去的，旧的体制打破了，不能作为一个整体有机运转了，但残余还大量存在，不仅仅体现在人们的观念上；同时，新的体制又没有完全建立起来，新旧混杂，磨擦增加，漏洞很多，为贪污受贿、官商勾结、监守自盗等提供了可乘之机。在这种情况下，人为地缩短经济体制嬗变的时间对中国经济改革是利大于弊的。笔者认为，“解铃还需系铃人”，发起和推进市场改革者是政府，培育和完善市场者亦将是政府，这是历史赋予中国政府的神圣使命。虽然西方国家的市场经济在走向成熟的过程中经历了多次危机和波动，但这是人类历史上的第一次探索，经历一些挫折和失误是难免的。然而，我国的市场经济是开始于20世纪末期，即世界经济日益全球化、竞争日益白热化的时期，我们没有太多的时间，也没有必要去重新体验西方市场经济国家所走过的每一步，完全可以利用“后发优势”，少走弯路，在政府的作用下，尽快地培育和完善我国的市场。在这方面要做的事很多，主要有以下几点。
(1)制定法律法规规范市场。市场经济不是无法无天的经济，恰恰相反，真正的市场经济是法制经济。如果没有法律的约束，最终只会断送市场经济。改革开放以来，我国已出台了多项规范市场秩序的法律，如《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《价格法》、《合同法》、《公司法》及《证券法》等，但有法不依、执法不严的情况相当普遍。不是简单地制定了法律就能解决问题的，而是涉及到国人的素质以及整个社会风气等更深层次的原因，这不是一朝一夕所能解决的。在这方面，政府完全可以大有作为。不仅要制定法律，更要严加执法，对胆大妄为者要杀一儆百，决不可迁就遗患。这样做对于堵塞漏洞、维持市场秩序、创造公平竞争环境是非常必要的，这也是能够保证中国社会主义市场经济取得成功的关键。
(2)彻底消灭地方保护主义。中国的市场被人为地分割成“条条块块”，这既不利于平等竞争，也不利于资源的有效配置，更不利于技术进步，只会造成垄断和保护落后。政府在这方面要加大力度，彻底消灭地方保护主义。当然，在执行过程中一定会阻力重重，会受到各种利益的牵制，但如果仍是“封建诸侯割据”似地垄断市场，那么全国统一、开放、竞争和有序的市场形成将是不可能的。
(3)为市场参与者提供信息服务。信息不完全是市场失灵的原因之一，为了弥补市场缺陷，政府要为市场参与者提供必要的信息服务。市场经济中价格是晴雨表，但由供求决定的价格是事后调节生产，这和资本主义条件下没有什么两样，为了避免或减少社会资源的浪费，政府有关部门应利用现代化的信息收集和处理手段为市场参与者提供信息。但这种服务也是有限的，因为同样存在政府的信息不完全。
2.从事基础设施建设
基础设施包括道路、交通、通讯、能源等方面。它们是市场经济发展的先决条件。以美国为例，美国的市场经济最初之所以迅速地发展起来，首先得益于其交通运输的便利。铁路、运河和电报网把整个美洲大陆紧紧地联系在一起，形成了一个富有活力的脉络。可以说美国高效率的交通运输网和发达的通讯，为全国统一市场的建立和发展，以及规模庞大的生产和大企业成长创造了重要条件。然而长期以来基础设施却一直是制约我国经济发展的“瓶颈”。如果说在计划条件下，还能勉强维持，那么在市场经济条件下，这种状况是难以支撑的。基础设施的生产和建设具有周期长、投资大等特点，因此该类项目需纳入国家长期发展战略和长远规划，进行统筹安排。从一些发达国家的历史经验来看，在处于经济上升时期，虽然建设资金比较紧张，但一般都采取优先发展基础设施建设的办法来为经济前景打基础，否则，本末倒置，最终还是要回过头来从事这方面建设，其结果是欲速则不达，不但不能加快经济的发展，反而会延误经济的正常进行，我们国家这方面的教训很多。
3.制订政策和计划
政府主要运用财政政策、货币政策和产业政策来调节整个国民经济运行。在西方国家，一般认为财政政策要比货币政策对投资和消费的影响更直接，效果更快。我国政府在社会主义市场经济中对财政和货币政策都进行了不同程度的运用，“逆经济风向行事”，用扩张性政策对付市场疲软和“下岗”失业，用紧缩性政策对付经济过热，但有时难以达到预期的结果。因此政府在制定这些政策时一定要根据中国的实际情况，决不能完全照搬西方的宏观调控理论。产业政策，是指政府以诱导的方式，但并不排除有时以直接介入的方式，来调节或干预社会经济资源在各产业部门之间的配置。随着一些新兴产业的出现，为了合理地调整产业结构布局，我国政府要通过制定相应的产业政策来促进社会资源的优化配置。制定计划是政府引导和规划一国经济的重要手段，比如我国的“九五”计划和2010年远景目标规划等，在宏观上能够做到统一协调，并在一定程度上称补市场失灵。政府的作用还有很多，比如制订分配及其调解政策，建立与市场经济相适应的社会保障制度，完善市场主体等。
三、发展趋势
在跨入21世纪的门槛时，所有的国家，不论其社会制度如何，都在思考一个共同的问题：自己在下个世纪的整个世界经济格局中将处于什么位置。而今天的所作所为将直接决定一个国家明天的处境。面对如此宏大的时空背景，政府在市场经济中的作用会有些变化，但政府对经济的干预将有增无减，这已是大势所趋。而且其未来走向很大程度上取决于市场经济的发展态势。随着世界市场的逐渐形成和发展，各个国家的生产、贸易、投资和金融已告别了过去的孤立与封闭，日益走向相互渗透、相互影响。因此，从发展趋势上看，政府在市场经济中的作用应更具有全局性和前瞻性，主要体现在以下几个方面。
1.积极参与国际经济事务
随着世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行作为世界经济三大支柱地位的确立，各国政府都在一只眼睛向内，关注国内市场，同时另一只眼睛向外，寻找和开拓国际市场。特别是在国际市场上，各国政府的作用日益突出。对国际经济事务的参与程度完全能够反映出一个国家在世界经济舞台上的地位和影响。比如目前的区域经济一体化，作为世界经济一体化的必经阶段，它的出现和发展很大程度上是由于政府的积极参与和组织协调。在欧盟、亚态经合组织和北美自由贸易区等一体化组织中，1999年欧元在欧盟国家内部的启动更体现了欧盟成员国政府在这方面的积极作用，为该区域的经济发展创造了更有利的条件，为市场经济中生产要素的自由流通和各种资源的优化配置降低了交易成本并提高了效率，为进一步走向世界市场奠定了巩固的基础。由于发达国家和发展中国家在经济实力和目前的国际分工体系中处于不对称的格局，使得发达国家政府在国际经济事务中处于绝对优势地位。尽管如此，广大发展中国家政府正在谋求在国际事务中的发言权，并积极参加国际经济组织活动，如参加世界贸易组织的谈判等，为本国市场经济的发展提供有利的国际环境。所以，政府的眼界不能只局限于自己一个国家，而是要面向世界、面向全球，否则就会游离于世界经济体系之外，这几乎已是政治经济学上无需证明的定理。
2.积极推动科学技术发展
第二次世界大战后，科学技术特别是高新科技获得了突飞猛进的发展，随着微电子技术的开发和应用，几乎使国民经济各部门以至家庭生活都发生了革命性的变革。实践证明，经济的强弱取决于科技水平的高低，在未来更取决于对高新科技的掌握和运用情况，因此，各国都把科学技术的发展放到国家决策的重要地位上来考虑。另外，当今重大科研课题的组织实施，由于技术本身要求的高难度、综合性以及规模大等特点，需要高度集中的人力、物力和财力才能进行，完全依靠市场是难以奏效的，常常需要由国家来组织和协调，特别是国际间的技术开发与合作就更是如此。发达国家在这方面起步早，一直处于领先地位。以美国为例，从80年代开始，历届政府都非常重视推动科技进步，把科技进步作为政府的一项重要任务，并落实到政策。克林顿政府为了使美国在更多的技术领域保持领先地位，强调把美国政府研究和开发投资重点转向民用技术领域。政府还专门制定科技研究和开发计划，成立由总统技术顾问管辖的技术政策机构和由总统直接领导的国家科学基金会，全力支持基础研究。我国政府也提出要实施“科教兴国”战略，并正在组织实施863计划、火炬计划以及攀登计划等，从长远看这将极大地促进我国经济的快速发展。政府在科技进步方面的导向作用和支持基础研究方面的作用是任何其他社会力量所无法取代的。
3.积极致力于市场经济的可持续发展
1968年，由意大利人帕塞邀请西方资本主义国家中知名科学家、教育学家和经济学家等各界人士共30人组成“罗马俱乐部”，其主要任务是促进了解世界现在和未来的经济、政治、自然和社会状况。进入90年代以来，经济增长与人口、资源和环境之间的协调发展问题日益引起世界各国政府的高度重视，“可持续发展”已成为全球的热门话题。1992年，在巴西的里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，通过并签署了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等五个文件，不再把经济的发展作为一个孤立的追求目标，而是与资源、人口和环境联系起来，谋求它们之间的协调发展。在这方面政府的引导和调节恰恰可以弥补市场失灵。
[收稿日期]2000-10-08
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