发挥基层央行内审咨询服务职能的建议
◆马晓晨/中国人民银行兰州中心支行
摘要 / 随着我国社会经济发展进入新时代及全面深化改革的推进，央行履职要求及环境发生深刻变化，央行内审也迫切需要从单独的监督确认向确认与咨询相结合转变，以适应新时代央行履职需要。本文阐述了内审咨询职能的内涵特征及发挥央行内审咨询职能的必要性，思考分析制约基层央行发挥内审咨询职能的因素，并提出针对性的建议。
关键词 / 央行 内审 咨询服务职能
国际内审协会（IIA）定义内部审计为“一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营”；中国内审协会定义内部审计为“一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标”。这些关于内部审计的定义均将咨询纳入内审基础活动，为央行内审发展指明了方向。为更好地满足新时代央行履职要求，本文就如何发挥央行内审咨询作用作进一步研究和探索。
一、咨询职能的内涵及特征
（一）咨询职能的内涵
IIA 在《国际内部审计专业实务框架》（2017）中将咨询定义为“本质上是一种顾问服务，一般应客户的具体要求而开展，其性质和范围需与客户协商确定，咨询过程中内部审计师应遵循客观性且不承担管理责任”。咨询活动的本质就是用更强的内审灵活性适应多变的组织环境，促进组织治理效果提升和价值增值。由于我国内审发展及组织治理尚不成熟，咨询活动还需要逐步探索，《中国内部审计准则》（2013）未对咨询原则、内容框架、实施方法与执行标准方面做出规定。
（二）咨询职能的特征
比较分析IIA 在《国际内部审计专业实务标准》中对确认活动和咨询活动在活动原则、内容、标准、框架等方面的规定，有助于我们准确把握咨询职能的特征：
所谓问题引领教学，是指在教学中要将“有层次、结构化、可扩展、能持续”的核心问题贯穿整个教学过程，把学生的思维引向深入，从而最大限度地激发其探究数学知识本源，理解数学内容本质，感悟和运用数学思想与方法，培育其良好的数学素养。[1]
（1）主体关系和谐平等。确认活动是在董事会、审计委员会或审计部门认为有进行审计确认的必要时就可以启动的，通常不以被审计方的意志为转移，属于单方行为，审计双方关系通常僵硬紧张；咨询活动属于双方行为，一般须经委托方要求和受托方同意才能启动，双方都有是否开展咨询活动的自主权限，双方意思表示一致是咨询活动启动要件，咨询双方关系较为和谐平等。
（2）形式、程序、方法灵活。确认活动中审计方必须以集体名义开展审计，并严格遵循审计流程，通常采用固定的审计方法和报告范式，同时为规避审计风险，相较于审计结果，更注重审计过程的合规性；咨询服务提供方可以是审计人员个人，咨询服务方可以与委托方根据工作的复杂程度和范围，协商采取灵活的咨询程序和方法，咨询业务工作方案、报告的形式与内容取决于咨询业务的性质，更注重效率和效果。
⑲OECD，Competitive Neutrality:Maintaining a level playing field between public and private business，Paris:OECD Publishing，2012，p．53．
是的,这说明我们不再年轻了。乐于此道的几位朋友,都和我年龄相仿。在日常生活中,大家都似乎感受到一种疲惫。人到了 40岁,就像人生突然“断片”了,稀奇古怪的想法特别多。辞职创业的,离家出走的,爱上钓鱼的,到艰苦的地方去徒步的……在生理上,大家似乎突然意识到衰老的来临。孔子说,“四十不惑”,但这确实是一个希望和困惑并存的年龄,而困惑看上去还要更占优势一些。
二、发挥基层央行内审咨询职能的必要性
（一）新时代内部审计价值定位的要求
咨询服务是内审职能衍生发展的产物，新时代内审价值不仅在于监督确认等量化价值的提升，更在于内审完善组织内控、强化风险管理等内在价值的提升。基层央行内审部门要积极探索履行咨询职能的路径方法，提高内审工作主动性、时效性、建设性，满足时代发展要求。
（4）咨询结果效力弱。确认活动因其合法性来源于组织授权，确认活动结果在组织内部具有天然的强大效力，被审计对象必须接受并执行；咨询活动合法性来源于咨询双方意思表示一致，因而咨询结果对委托方不具有约束力，委托方在工作中可以自主决定是否参考、落实咨询结果。
（二）缓解对立关系，优化内审环境
总行制定的《中国人民银行内审工作转型2011-2013 年规划》时间较短，政策韧性和弹性失衡，指导性不强。一是实践中不能很好地平衡确认与咨询职能，不少基层内审部门为了工作创新和业绩考核，在条件不具备的情况下开展空有表象的绩效审计、咨询服务，过度挤占确认活动资源，产生监督确认“欠账”；二是大量履职和内部管理新规定、新要求，需要内审监督确认落实情况，缺乏战略弹性和韧性导致咨询职能发挥不足，结果表现为工作重心转移和咨询类审计项目数量急剧回落，如图1所示。
二是拓宽网上办税功能。仅仅只是将办理纳税业务的流程转移到计算机上是远远不够的，各个税务相关部门还需要结合互联网带来的新技术拓展新的纳税业务。如将每一个涉税业务与二维码结合起来，使得纳税人可以通过扫码的方式，在手机上查询涉税业务的相关信息。再如开通纳税业务相关公众号，定期向纳税人普及纳税知识，及时更新纳税优惠政策，为纳税人办理纳税业务减轻负担，也为税务工作人员减轻了工作量，避免了纳税人与税务工作人员之间的冲突与矛盾。
（三）构建内审新模式，服务基层央行
咨询服务是一个多维度、多层次、多环节的业务，相对于确认业务需要更高的综合素养和职业判断能力，将迫使内审人员主动更新内审理念和知识储备，转变工作方式。咨询活动可以通过审计积累的大量数据信息和经验为领导层提供决策参考，还可以应其他部门的要求开展咨询服务，提供顾问业务，实现查错纠弊与预防保健、事后监督和过程监督、合规控制与价值建设三同步，有效拓展内审职能范围，更好地服务基层央行履职运行。
三、基层央行发挥内审咨询职能的制约因素
（一）制度保障无法支撑咨询职能发挥
（1）顶层制度设计缺位。IIA 在《国际内部审计专业实务标准》中指出“咨询服务的性质必须在内部审计章程中确定”。目前，央行执行的《中国人民银行内审工作制度》（2005）中规定“中国人民银行设立内审部门，依据本制度和有关法律、法规和规章制度，对中国人民银行各职能部门、分支机构、行属企事业单位及其工作人员依法履行职责的情况进行审计监督”，其中未对咨询服务的性质、原则做出相关规定，导致基层央行发挥内审咨询职能的合法性和制度化效力不足，严重制约着内审咨询的深化发展。
（2）新旧理念更替未完成。不少内审人员合规性审计思维根深蒂固，仍停留在简单的查错纠弊层面，对审计对象履行职责的效果性、内控的有效性、资源配置的效率性以及现有体制机制本身存在的弊端难以触及或提出质疑，审计建议仍就事论事，缺乏前瞻性和建设性，对治理目标的实现难以起到实质性的促进作用。
（1）人员结构失衡。一是年龄结构老化。如表1 所示，某省会中支内审处平均年龄47岁，辖内某些市州中支内审科平均年龄更是高达50 岁。二是能力结构失衡。咨询活动对内审人员交流、沟通、推演等综合能力要求很高，但基层央行内审人员专业背景单一且学历层次不高，欠缺管理、统计、风险评估背景的高学历人才。
（二）人员供给无法满足咨询需求
（2）分支机构出台的制度规定不够成熟。很多分支机构基于工作创新等业绩考核需要，探索出台了咨询业务管理办法、规定等，但这些制度规定还不够成熟，内容方面存在许多需要探讨的地方，诸如：将咨询活动的范围限定在“列入计划内工作并有书面协议规定的正式的咨询业务”，限制了咨询活动在形式、程序、方法等方面灵活性优势的发挥；规定咨询双方达成一致后“报请内审部门及委托方主管行领导审批”，权威性人员的深度参与可能对咨询双方积极性及平等关系产生负面影响；规定“咨询组在充分评估咨询对象意见反馈的基础上，对咨询报告征求意见稿进行修订，形成正式的咨询报告。咨询报告经内审部门主管行领导审批后，应及时向委托人提交”则在形式和实际上完全剥夺了委托方对咨询结果内容和后期执行方面的自主权限，与IIA关于“咨询业务进展和结果报告的形式与内容取决于所涉及业务的性质和客户的需求”的原则性规定不符，违背了咨询职能顾问服务的本质特性，等等，这些不成熟的制度规定严重影响着央行基层内审咨询职能的发挥。
在电渡中，阳极上提供电子的金属（Ag）也正是在阴极上获得电子后所析出的金属（Ag），就好像电流使金属搬了家，从阳极搬阴极上。
（3）凸显顾问服务性质。确认活动的重点是通过对被审计方受托责任履行过程或结果中存在问题的分析和判断做出确认保证及评价，其中虽然也会提出解决问题的建议，但建议是附属和滞后的；咨询活动是凭借审计人员的专业知识和职业判断，通过充当管理顾问、协调组织工作、提供培训、开展内部控制和自我评估等形式，提供具有预警性、前瞻性、建设性的意见建议。
表1 某省会中支内审人员年龄、学历、专业结构
（三）缺乏有远见的长期规划
内审是带着监督、评价各层次管理者及员工的使命而诞生的，与审计对象冲突对立是内审的天生属性，但是普遍、持久和过于激烈的冲突关系会损坏组织内部生态环境。一方面，可能会导致其他部门、人员将对内审的抵触情绪扩散到高级管理层甚至整个组织，影响整个组织工作目标的实现；另一方面，恶劣的审计环境会成倍增加内审部门及人员的压力，影响审计效果。咨询活动通过建立一种平等和谐的工作模式，适度缓解对立关系并将其控制在合理范围内，从而优化内审环境，促进组织价值增值。
图1 某省辖内2011-2017年咨询类审计项目数量变化
（四）大量“准”咨询侵蚀内审资源
因管理层对内审咨询职能的误解或其他业务部门有意借内审咨询作为“挡箭牌”躲避自身责任，使各级内审部门疲于应付纷繁琐碎的具体业务，极大地分散和消耗了内审资源，导致内审对关键环节、重要领域的监督咨询职能发挥不足，并且使内审部门和人员承担了额外风险，给未来对此类业务审计确认的客观性带来负面影响。如表2 所示，某省会中支内审部门梳理发现承担审计外职能30项。
四、进一步发挥基层央行内审咨询职能的建议
（一）构建效力连续稳定和内容总分有序的咨询制度机制
一方面，应及时修订《中国人民银行内审工作制度》，明确央行内审咨询职能，并参考IIA相关规定，结合央行内审实际，规定内审咨询职能的框架、原则；另一方面，分省制定发挥内审咨询职能的具体路径、步骤、方法等具体内容，形成上下两级效力连续稳定、内容总分有序的制度体系，为发挥央行内审咨询职能提供完整的制度支撑。
以上学者做的实证研究表明，母语在二语习得的作用主要以正迁移为主；而有的学者认为以负迁移为主，并作了以下的一些研究。
表2 某省会中支内审部门承担审计外职能情况
（二）源头入手优化队伍结构，综合培养确保咨询人才供给
在人员招录、人才调配中向内审部门倾斜，源头入手，优化内审队伍年龄、知识结构、能力结构，加强内审队伍的流动性，拓宽内审人才成长渠道和空间，激发内审人员荣誉感和工作热情。加强培训力度，丰富培训内容，除了提高内审人员的业务“硬”能力，还要注重培养人际交流沟通等“软”能力。
（三）制定有远见的长期规划
制定五到十年的央行内审长期发展规划，结合工作实际和合理预判，确立包含内审咨询和确认活动的发展总目标，并将总目标在整个时间跨度内进行合理分解，在人、财、物等资源投入方面对咨询活动和确认活动做出科学合理的安排，保证政策连续性和一定的自我更新调整能力，保持战略韧性和战略弹性。
（四）明确内审工作履职界限
尽快制定出台基层行内审部门履行审计工作以外职能范围和职责、履职方式的相关规定，明确基层行内审部门除组织开展正常审计项目实施外，还需要履行哪些审计监督职能，具体职责是什么，如何正确履行这些职能，以利于内审部门正确有效地履行职责并发挥好应有的作用。
参考文献：
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[4]程福垒.基于价值增值的我国央行内审咨询研究[J].河北金融，2016(2).
[5]王雪，韩其奎，李东东.基层外汇管理局内部审计咨询服务探析[J].中国内部审计，2016(4).
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