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摘要 在社会主义市场经济条件下，财政应体现出市场经济的总体特征，既要有市场经济条件下财政的共性，也要有特殊性。财政的分配职能、经济调控职能和监督职能的内涵应有所变化，除此之外，还应增加经营职能。财政在塑造市场主体中具有重要作用，要加强财政对国有企业的经营管理，国家发行公债会影响财政，稳定公债价值是抑制通货膨胀的有效办法。财政补贴还应该有，但范围和规模都要有所变化。分税制不能反映财税体制全貌，要从政治、经济、社会、行政管理方面采取一些具体原则改革财税体制。
关键词 财政特征 职能 作用 财政补贴 财税体制
一
财政离不开经济。研究财政首必研究经济。社会主义市场经济要有财政与之相适应。因此，就必须了解社会主义市场经济的特征：
第一，建立在生产资料公有制为主体、多种所有制形式并存的基础上。
社会主义生产资料公有制有全民和集体，以及它们联合形成的公有制形式，集体所有制中有城镇集体、乡镇集体等。它们的公有化程度不同，生产力水平不同。特别是乡镇企业的高速发展，将会在相当长时间内与国有经济并存。而个体经济、私营经济和外资经济的适度发展，亦使社会主义所有制形式多样化。这一方面，适应了生产力多层次、不平衡的状况；另一方面，也对计划与市场的有效结合，建立社会主义市场经济体制提出了新课题。
第二，以按劳分配为主体的多种分配方式并存。
四十多年来，虽然我们一直强调实行按劳分配，甚至在某些领域实行了按需分配，如医疗制度等，但实际上，按劳分配只是“大锅饭”的代名词，真正的按劳分配并未实现。如当前呼声甚高的脑体倒挂，就是对按劳分配的重大挑战。
在社会主义市场经济条件下，劳动仍是谋生的手段，劳动者还是要按照劳动量的多少来取得报酬。按劳分配个人消费品的原则不能动摇。同时，相当部分的社会福利保障，如对老年人、残废人等，在一定程度上还要实行按需分配。这是必要的。即使在许多发达的资本主义国家，按需分配也仍然在某些范围内存在。
除此之外，随着市场经济体制的建立，按资本分配、按资产分配，也将成为收入分配的一种形式。如何在效率前提下，调节个人收入分配，保证社会公平，避免两极分化，已不仅仅是一个经济问题，也是一个严肃的政治问题。
第三，更为有效的宏观经济调控手段。
在社会主义制度下，宏观调控市场经济的能力，比资本主义制度的市场经济有利得多。1.社会主义公有制为国家宏观调控提供了保证，能够充分发挥“全国一盘棋”的优势；2.我们有几十年丰富的计划调节经济经验和教训，能够自觉利用价值规律弥补市场调节的不足；3.十几年的改革进程，对市场经济的运行在思想上、理论上做了准备，实践上进行了引进市场机制的有益尝试，能够有效地发挥市场经济配置资源的功能，尽量减少市场资源配置的盲目性，从而在新旧体制转轨过程中，利用计划调节的优势和市场调节的长处，把二者有效地结合起来配置社会资源，就能引导社会经济向更好的方向发展。
所有这些特征都应该在财政上有所反映。
二
财政是什么？财政是以国家为主体，通过货币资金调动人力、物力，实现国家职能的各项经济活动。“财”是货币资金，但又不限于货币资金，人力、物力均包括其中。“政”是有管理、有目的的经济活动。所谓有管理，即对其活动有法律规范，符合管理的一般原则；所谓有目的，即是全面安排国计民生，实现国家的对内、对外职能，特别是其经济职能。我们是社会主义国家，以生产资料公有制为主体和按劳分配为主，国家最主要的任务就是要把人民组织起来，进行生产，创造财富，然后用所创造的财富来实现国家的职能，同时，使人民经济生活、物质生活到精神生活都得到极大的满足，这就是国家财政所要进行的经济活动的目的。中外史实表明，如果不用权力，不用财政权力来巩固国家制度的话，国家是不能存在的。所以要把实现国家经济职能提高到最重要的地位。这是从财政总体上说的。
如果从社会主义市场经济中的财政内含上看，它既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有资产的经营管理，而且是一国资产的主体，并由此决定了财政的职能。
三
财政的职能。在社会主义市场经济体制中的财政有哪些职能呢？过去我们认为财政具有分配职能、经济调控职能和监督职能。现在看来，还应有一个经营职能。同时，上述三职能的内涵也应有所变化。
就财政的分配职能而言，要辩证地看，财政管分配，但又不是单纯地、消极地管理分配。社会主义国家的财政，必须从组织生产做起，必须从创造财富做起，否则，财政没有出路。这就是财政的经济观点。因此，财政分配的积极意义在于：在实现财政分配的同时，也要管好生产和消费（生产性的和纯消费性的）；管好活劳动和物化劳动的使用；管好当前和长远的效益帐。
至于财政的调控职能，首先应搞清调控什么？财政调控的是市场：国内市场和国际市场；要素市场、金融市场、生产资料市场和消费品市场。一言以蔽之，调控社会总供给与总需求。其次应解决调控的目的，即为使市场经济充分发挥其优化资源配置的基础作用。也就是把计划与市场结合起来，尽量减少价值规律的事后作用。再者，除采用行政手段而外，一般应采用经济参数调节。就财政而言，主要是税收结构、税制结构、税种结构、税率结构和法律化的税式支出；国家公债和必要的财政补贴；原有国有资产的股权和新有国有资产的投股。
关于财政的监督职能，主要是依法监督。财政法有财政体制法、预算法、税法、会计法和国有资产管理法等。所以首要的是要建立和完善财政法，其次是严明的司法。
最后，本文提出了财政的经营职能，可能引起非议，但我还是把它提出来讨论。第一，从财政的发展史来看，从公地经济、专有权垄断经济到税收经济的长河中，国家通过财政或多或少地、直接地或间接地经营管理着公地、国有企业和财产，并从中获得一定的财政收入。第二，从国际上看，财政收入主要来源于公经济收入、私经济收入和中间性收入。所谓公经济收入，系政府以私人资格经营管理国有企业和财产，以平等交易而获得的收入。这是国家自行创造的收入，与一般私经济的目的无异。至于中间性收入，介于两者之间，具有相当的强制性和相当的自由性，如专卖收入、公共设施使用费、规费等。第三，从我国现实看，公有制为主体，国有企业居主导地位，如何经营管理好这些企业，实是国家财政根本之所在。第四，在市场经济体制中，财政必须有经营之道，大到整个国民经济的运行，小到每笔预算支出、税式支出、国债和税收收入的效益考量。故深刻揭示财政的经营职能对建立社会主义市场经济体制，深化财政改革，加强宏观调控，实为必要。
四
财政在塑造市场主体中具有重要作用。企业是市场的主体。而国有企业又是主体之中的主体。国有企业能否自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展，就成了社会主义市场经济体制能否建立的焦点。然财政是国家的命脉，政治的关键，经济的枢纽，凡政务的设施，国民经济的发展，市场经济体制的建立，均有赖于财政。如何处理好国家和企业的关系，实现企业“四自”，也维系于财政。
企业与财政的主要关系之一在税收。而税收则是对企业盈利的分配。因此，首先要解决企业盈利的真实性问题。企业盈利无非是商品的销售价格减去企业成本的剩余。由于商品价格的不合理和商品的人工成本、原材料成本和资产成本的不真实，造成企业盈利的虚假，企业盈利水平的悬殊。有的企业实际亏损反而高盈利，有的盈利企业反而成了依靠国家财政补贴的大户，这就很难保证企业在同一起点上公平竞争。这种分配状况束缚了企业的生机和活力，扭曲了国民收入初次分配功能，造成企业所创造的新价值在分解为从事生产活动的劳动者收入、国家税金、企业留利方面的不合理。
其次是企业盈利分配问题。国民收入在企业里表现为盈利和工资，因经典意义上的工资属于成本范畴，这里实际上只讨论企业盈利的分配。国家财政收入的职能，主要通过流转税、所得税，以及其它一些税种来分配企业盈利。企业的盈利到底交多少给国家，留多少给企业，这是一个税收的度或者说是税收负担的水平问题。这要由经济发展水平和投资主体状况来决定。如果国家集中投资多，税负就高；如果企业投资多，税负就低。在传统计划经济体制下，为了改善我国的生产力布局，有计划地发展各个产业，以及解决少数民族地区落后的生产力问题，国家集中了大量资金进行投资。但当我们发展社会主义市场经济时，转换企业经营机制，投资主体也应由国家转向企业，或者说，从整个社会的投资看，国家投资不是主要方面，而且国家的投资方式也不一定是过去的那种直接拨款方式。它完全可以采取股份制等多种形式。这说明，今后国家的投资虽然是必要的，但它是有限度的，同时又不占主体地位。投资主体地位将向企业转移。因此，税负的多少应考虑企业扩大再生产，即企业投资的需要。
其三是税收结构问题。各类税收占总税收比重及税收制度为税收结构，它依经济发展阶段与社会组织结构而演变。就是通过什么税种，去收多少税，以体现公平和效率。现在看来，既要解决税收总量问题，又要解决税收结构乃至税制结构和税种结构问题。统一市场需要统一的税制，提高效率需要合理的税制，以法治税需要简明的税制，并要有一个好的财税体制相配套。
其四是要有政府会计和企业会计的正确反映和监督。政府会计反映整个预算收支状况，企业会计反映企业生产经营状况。当前企业会计的改革更为迫切。这是因为：第一，企业将来可能是股份企业，它的活动的最高决策者是董事会，所以具体如何分配，帐务如何处理，其权利在董事会。这时，一方面应有标准会计来指导活动，另一方面，董事会根据自己企业的利益决策。这样，企业才有自主经营、自负盈亏的权利，成为独立的商品生产者和经营者。第二，以公有制为主体的多种所有制形式，产生了许多不同类型的企业；国有企业、外资企业等，它们决策机构不同，会计决策的内涵也不一致，必须用税收创造一个公平竞争的环境，对不同性质企业实现公平。这里出路的选择就在于建立税务会计或所得税会计，使不同类型的企业，在交所得税时，有统一规定，统一办法，统一计税标准，为企业之间的公平竞争创造一个有利环境，这也是社会主义市场经济的客观要求。
五
必须加强财政对国有企业的经营管理。勿容置疑，社会主义的最大特征是以公有制为主体，以国有资产为主体，对其如何经营管理是我们一直在探求的问题。现在要明确的问题是，何人来经营管理国有资产？国有资产的经营成果作何用途？
前曾述及，依国际惯例，财政既管“公经济收入”和“中间性收入”，亦管“私经济收入”，且一般认为税收、规费等为国家的转来收入，而“私经济收入”为国家的本源收入。若国家仅管“公经济收入”，而不顾“私经济收入”，不就舍本逐末，国将不国！诚然，无论从历史的发展过程看，还是从现实看，各国对“私经济收入”的管理都是十分重视的。而作为国家理财部门的财政，则是当然的经营管理者。否则，会使财力分散，财权旁落，从而造成国民经济运行不畅的局面。
至于税收与国有资产收益可否分收，回答是肯定的。问题很简单，前者是国家为实现其社会职能的一种强制性收入，具有普遍性；而后者则是国家按财产所有权获得的经营收入，只适用于国有资产，具有特殊性，也是实现“政企分开”的关键所在。
那么，税收与国有资产收益可否分支、分流？我想这个问题要具体分析。首先，国有资产和国有企业不是一个等同的概念，我们所要经济管理的是所有国有资产，不仅仅只是国有企业的国有资产；其二，之所以谓国有资产者乃“国有”也，而不是“集体”所有，因此，顺理成章，国有资产的收益也应是“国有”；其三，国有资产收益作为财政收入的必然部分应是毫无疑义的。“分收”是由社会主义国家的两种职能决定的，“分收”并不一定要“分支、分流”，而是“分而后合”于国家财政，否则就是搞第二财政；其四，如何“支”及如何“流”，并不取决于财政收入的形式，而取决于财政支出的范围、规范和结构，“吃饭财政”与“建设财政”只是个相对概念，是不能截然分开的。因此，国有资产收益也就不能“自流”，必须按财政规律办。这种“合流”与“政企不分”没有必然联系。
还有一个国有资产的经营管理问题。经营者做生意也！管理者求效益也！何能将两者分开！无论是宏观经济，抑或是微观经济，从来没有只“经营”不“管理”的，也没有只“管理”不“经营”的。它也与“政企不分”没有必然联系。果如此，母子公司之间的关系作何解释！问题在于是不是按市场经济的要求去办！
中国的国有资产是国家几十年陆续投入了几万亿元之后才形成今天这样强大的物质技术基础的，它在中国将起举足轻重的作用。现在我们所要希望的是，如何改变当前的“工财”、“商财”、“事财”的格局，迅速建立起一套行之有效的财政体制，以加强对国有资产的经营管理。这个工程比“分税制”重要得多。
六
国家公债的发行，在财政上引起两方面的反映：财政收入和财政支出的先后增加。在社会主义市场经济条件下，公债也要受市场规律的作用：一是公债利息与金融市场利息的高低；二是市场资金的供求关系；三是政府的信用度。
一般而言，公债的利率依金融市场的利率而定，要大体保持一致，不要相差悬殊。若公债的利率较之为低，人们将去储蓄，而不愿购买公债，除非公债减价发行，以使实际货币收入为高，才能售出；如若公债利率较之过高，不仅会增加财政支出，也会推动金融市场的利率提高，从而增加企业负担。
公债利息的高低，固然与金融市场的利率以及政府的信用有关，但与资金的供求关系和缺裕与否也有重要关系。当市场中的资金充裕时，公债利率虽不很高，亦可筹集；资金短缺时，公债利率虽高，也不好筹集。
还有一个特例，即通货膨胀条件下的公债发行问题。前面讨论的是公债在一般情况下的市场规律。而当通货膨胀时则需仔细考量。公债有减少个人储蓄、企业投资的功能；亦有减少通货和有效需求以降低物价的功能。在通货膨胀时，是因纸币发行过多。若发行公债，不售给银行，而售给个人，便可收缩通货，起到抑制通货的作用。因此，政府运用公债政策，可以阻止通货膨胀。
如何才能鼓励个人和企业，节约消费，减少储蓄，压缩投资，将其资金用来购买公债，以阻止通货膨胀呢？回答是：强迫认购公债不是一个好办法，不得已不为之；提高利率是可行的，但有个限度，否则就会给新旧公债的转换带来不良后果，反而增加通货流通量，也会给贷款人增加资金成本。同时，在通货膨胀率高于利率的情况下，利率作用也会失效；于是就只有一条良策，即稳定公债价值。
所谓公债的价值，即公债的实际购买力，而不是名义币值。稳定公债价值有如下途径：一、公债价格要实现指数化，即以公债面值结合物价指数计算，不依通货膨胀而导致公债贬值。二、亦可采用减价发行的办法。所谓减价发行，即公债的售卖价格低于公债面值。从表面看，公债没有指数化，而实际已包含物价因素。三、或者，延期发行，即公债的计息期大于公债的实际购买期，以较长计息时间来弥补通胀的损失。一言以蔽之，稳定公债价值，实是鼓励购买公债而收缩通货的一种有效办法。
七
在社会主义市场经济条件下，财政补贴还是要有的，不过其范围和规模都应有变化。广义上的财政补贴包括财政收入的规范性减少，如税收补贴（税式支出）以及财政的补贴支出等；狭义上的财政补贴仅指后者。我国现行财政补贴的原因，主要有三个：政策性的、价格性的和工资性的。必须依据不同的内含，决定留舍和转换。
首先，看工资性的财政补贴。这是违背工资规律的产物。马克思在《资本论》中早就阐明了“工资是劳动力的价格”。工资不足，工资规律就要发挥作用，这种作用反映在劳动力生存与发展的方方面面：有衣、食、住、行、用；有文化、教育、医疗、卫生，其结果不是通过奖金和福利来解决，就是通过财政的补贴支出来解决。最明显的要算住房补贴、医疗福利和高等教育的低费用了。所以这种性质的补贴应通过相应的改革来转换。
其次，看价格性的财政补贴。价格反映价值，价格受供求关系影响。在计划经济体制下，价格严重扭曲，最重要的矫正器就是财政补贴；用税负的高低、财政的补贴支出来缓解价格的矛盾。这种人为的、行政的，而又是刚性的、滞后的手段，不可能取代市场机制，因此价格更加扭曲，什么出口商品亏损补贴、企业亏损补贴、产品亏损补贴等等，不一而足。在这里财政补贴帮了倒忙，而且越帮价格越不顺。因之，产生了许多错误的价格信号。经济核算的假价真算怎么也算不明白。所以，价格的补贴，除了有关国计民生的农产品、重要生产资料以及公用事业（如铁路、邮电）而外，均应实行市场定价，以转换此种财政补贴。
至于政策的财政补贴，有其合理内核，也是财政实行宏观调控的重要方面。它能弥补市场机制之不足，引导经济活动向某些特定方向发展。比如与产业政策、地区政策、农业政策有关的财政补贴不但不能去掉，反而要用得更为有效。但决不能因此而取代市场机制，走回头路。市场机制是主要的，政策性财政补贴是辅助的。
八
当前，中国的财税体制改革已进入实质性阶段，有许多问题亟待明确，在这里只讲几个主要问题：
（一）何谓“财税”？财政收入和财政支出是财政的两翼。税收包含税收收入和税式支出两个方面；税收收入是财政收入的主要来源，税式支出则是整个财政支出不可缺少的重要部分。以预算支出表现的直接支出和以税式支出表现的间接支出，是财政支出的不同形式。这就是“财税”的基本内含。
（二）何谓财税体制？简言之，就是国家财税的组织制度，即国家财税权责的划分及其组成体系。有的也称作是各级政府之间以及有关机关之间的财税关系，或财税收支系统。由于财税体制确定了有关政策和部门处理财税事务上的职责范围及行动准则，故又称之为财税管理体制。
财权是国家政权的支柱。每一级政府及其机构，均有其相应的职能，以及实现职能的财权。责任和权力是对应的。财税体制就是明确划分和规定各级政府、各个部门和各机关、组织的财税职责和权力的，主要包括财税权责的内容、范围大小、运行程序和侵权、越权、违法、失职的处理等。
具体说来，财税体制包括如下几方面：中央和地方之间财税权责的划分；财税部门和其它政府部门之间的财税关系；政府部门上下级之间的财税关系；以及国家与企业、国家与个人之间的财税关系。这样就构成了纵横交错的财税体制。因此，分税制不能反映财税体制的全貌。
（三）财税体制改革的原则
1.政治方面：
(1)集权和分权的最适组合原则；
2.经济方面：
(2)经济均衡发展原则；
(3)贡献与受益相适应原则；
(4)效益原则；
3.社会方面：
(5)社会物质文化福利的基本保障原则；
4.行政管理方面：
(6)管理的便利和有效性原则；
(7)稳定性和灵活性相结合的原则；
(8)法制原则。
来稿日期：1995.3.30
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