部门预算改革中的问题探析与对策建议，本文主要内容关键词为：探析论文,对策论文,预算论文,部门论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年提出构建我国市场经济下的公共财政框架，这从理论上证明了编制部门预算的必要性。世界市场经济国家部门预算编制也为我国部门预算改革提供了可借鉴的成功经验。2000年以来中央有关部门带头试编部门预算和地方各部门紧随其后编制部门预算，为全面推行部门预算奠定了良好的基础。几年来的实践，人们对部门预算改革的必要性和重要意义有了较为一致的意见，并取得了一定的成果和经验，部门预算的功效已初露端倪。但作为完整、细化、综合、法制的部门预算，其改革触及政府、预算部门和单位、财权控制者的直接利益，加之受多种因素的制约，部门预算的改革目前仍存在诸多阻力和缺陷，尚需清障和完善。
一、部门预算改革存在的主要问题
（一）部门预算的法治化问题
1.部门预算依据的法律法规冲突。《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，是导致部门预算编制依据冲突的具体表现。部门预算作为细化的政府预算，由政府各个部门编制，反映了各个政府部门所有收入和支出。从理论上说全部政府收支进预算，体现了公共财政的要求，体现了预算法的精神。但预算外资金的合法存在，使得部门预算变得性质不清，内容含混。编制部门是否将全部收支列入预算，尚没有统一的法律法规加以明确规定，这必然导致部门预算约束软化。
2.部门预算尚未纳入或全部纳入人大审批范围，法治化不强。部门预算的改革，真正动力来源于人大难以对传统粗放的政府预算审查监督。如果部门预算脱离人大审批，政府预算公开性就成为一句空话，试图通过编制部门预算来解决政府预算过粗、范围过窄、稳定性差、财权主体分散、批复时间过长、易暗箱操作等问题都将成为泡影，部门预算改革也就失去了法治意义。
3.预算外资金未全部纳入部门预算的现象大量存在，政府预算的法治约束仍有空隙。受传统观念和有关预算法律法规冲突的影响，受各种利益因素的驱动，许多地方政府和各级政府部门在被迫编制部门预算时，仍将大量的预算外资金和制度外资金游离于部门预算之外，脱离了人大的监督，政府和部门仍按自己的意愿收税和收费，预算的法治性被搁浅，行政权威高于法律权威。
（二）部门预算的财权冲突问题
1.财政部门内部资金分配权分割，扯皮现象突出。部门预算改革的初衷之一是统一预算资金的分配权，由财政预算部门统一测算核定各预算部门的预算控制指标，改变由于财政资金分配权分散所造成的权力互制而相互扯皮现象。目前的部门预算资金分配权仍然居为财政部门内部各职能部门，实行对口分配。争指标、讨价还价、暗箱操作、显失公平、效率低下的状况没有得到根本改变。
2.财政部门与有预算分配权部门资金分配权分割，部门预算内容残缺。现行的部门预算包括基本支出预算和项目预算两部分，其中项目预算资金主要掌握在计委、科委等有预算分配权的部门。财政部门、有预算分配权的部门和编制部门预算的部门三者经常出现资金分配时间上的矛盾，特别是项目确立滞后，预算指标迟迟不到位，影响部门预算编制的及时性。实践中更多的是有预算分配权的项目资金被排除在部门预算之外，使部门预算内容残缺，违背了预算完整性的原则。
3.部门预算的“三项资金”在支配权上性质差异较大，资金使用整体功效较差。部门预算资金包括财政预算拨款、政府性基金、预算外资金，除政府性基金专款专用外，部门支出应首先使用预算外资金，不足部分由财政预算拨款。而实践中往往是预算外资金实行“收支两条线”管理，带有自收自支的性质，使预算内外资金两层皮，违背了预算的综合性原则。部门预算资金不能融合，导致资金整体功效较差，同时又造成如下不良倾向：一是部门在预算指标上重财政预算拨款，轻自身收入能力，争指标、争项目，腐败现象难以根除；二是部门在组织收入中重预算外收入，轻预算内收入，乱收费行为屡禁不止。
（三）部门预算的定额难问题
1.公用经费与专项费用划分标准尚无明确的制度规定，财务制度与预算制度不衔接。主要表现在：一是列入项目预算的公用经费其额度在不同的部门、不同的地区、不同的用途、不同的固定资产之间不同，分类额定困难较大。二是设备购置费和修缮费在基本支出预算和项目预算之间的划分，部门内部按规定提取的购修基金，若列入项目预算，造成虚增收支的现象；若列入基本支出预算，又与预算制度相违背。财务制度与预算制度矛盾，使部门预算执行的财务处理随意性增大。
2.基本支出预算中的公用经费定额较粗，难以实现细化预算管理的目的。基本支出预算中的人员经费实行定员定额管理，其人员编制和开支标准都有相应的制度规定，公用经费的预算定额就比较复杂。按细化预算管理的要求，公用经费的核定应落实到具体的用途和项目上，从预算科目来说，至少应落实到“节”级或更细的项目上，但目前大部分预算部门的预算定额仅按“项”级科目核定。这种定额方法与传统的事业单位预算管理办法没有多大区别，失去了部门预算的细化性特点，使部门预算的稳定性差，功效低。
3.定额依据不充分，估算定额现象较为普遍。部门预算定额应根据历史的会计核算资料，结合预算年度物价指数，考虑各部门的工作性质和财力状况等因素进行核定。由于各预算部门历史的基础资料不细不全，预算定额制定的过粗过虚。更有甚者，虚报有利于本部门预算的基础数字，以争取在制定定额中的有利地位。由于定额脱离实际，部门预算难以编准编实。
（四）部门预算的技术手段与编制方法问题
1.技术手段滞后，严重影响了部门预算编制的效率和质量。中央政府各部门、省级政府各部门有上百个，省辖市级政府各部门有几十个，每个部门所属若干个二级和三级预算单位，一个部门一本预算，编制部门预算的工作量巨大。每个部门要采集本部门和所属单位的各种大量的基础数据，并对所属单位提供的数据进行审核，以确定和修订定额标准；财政部门要对各部门和各单位的基础数据进行复核，审查预算项目、人员编制、预算科目等是否符合预算范围和定额标准。要实现按时按质按量完成部门预算的编制，这种巨大的工作量必须靠成熟的计算机软件系统支持。目前既缺乏成熟的系统软件和成形模式，涉及部门预算的相关单位又未实现全面的计算机连网，仅靠手工操作经过几个来回完成部门预算的编制，受人力和精力的制约，其工作效率和质量是不言而喻的。
2.传统的预算方法仍居主导地位，科学的预算方法尚未普及。主要表现在：一是受技术、人力等客观因素和人们认识、利益驱动等主观因素的影响，大部分部门在编制基本支出预算时，更多地采用传统的“基数加增长”的方法，而对“零基预算法”采用的过少；或者在采用“零基预算法”时，定义的决策单位过粗，使得“零基预算法”失去真正的意义。二是项目预算尚未建立健全评估机制，预算构成过粗，“业绩预算法”、“计划规划预算法”应用的较少。可见预算方法不改变，部门预算就流于形式。
二、深化部门预算改革的对策建议
（一）统一思想，提高认识，强化政府领导，实施人大监督
部门预算改革是政府的一场自我革命，是依法治国和依法理财的重要举措，它不仅涉及各级政府及政府各部门权力和利益的再分配，也涉及政府与人大之间权力制衡的重组与强化，还涉及纳税人和缴费人及全体社会公众的切身利益。部门预算改革作为一项庞大而复杂的系统工程，单靠财政部门孤军奋战，没有政府强有力的支持和人大的深入监督是很难实施和取得理想效果的。政府要从繁杂的财力分配中解脱出来，全面推行部门预算是不可绕过的必经之路。人大要把住预算审批关，强化对部门预算的审查也是必不可少的关键程序。政府、人大、财政部门及各个预算部门和单位，只有统一思想、提高认识、通力合作，才能使部门预算改革顺利进行并落到实处。
（二）提高部门预算编制人员素质，加强预算的基础工作
部门预算编制的定额难、技术手段落后、人手不够、时间紧张等问题，关键是编制人员的素质未达到要求和基础资料不全不实所致。为此应着力做好以下几方面工作：一是加大部门预算编制的人员培训工作力度，提高思想觉悟和业务技能；二是加强部门和单位的会计统计核算与档案管理工作，做到数据全面详实，为制定科学的定额和全面实行科学的预算编制方法创造条件。
（三）加快技术攻关，减轻编审工作量，提高编审速度
目前部门预算编制急需解决的技术问题主要有以下几个方面：一是快速建立统一细化的部门预算科目和预算表格，实现部门预算的规范化。二是全面开发与部门预算直接相关并通用的计算机软件系统，包括基础管理子系统、预备编审子系统、预算指标管理子系统、总预算会计账务处理子系统、工资发放管理子系统等，提高部门预算编制质量和效率。三是实施各预算部门和单位与政府、人大、财政部门、行政司法部门的计算机连网，方便对部门预算的审核、审查、审批和监督。
（四）构建新型的部门预算运行管理机制
传统的部门预算运行管理机制是预算的编制、执行和决算三位一体，这种运行机制最大的弊端是缺乏制衡的监督而带来一系列不良后果。为了保证部门预算编制的公开、公平、公正和科学、合理、有效，应建立部门预算编制、执行、决算三者分离的运行机制。一是财政部门内部应成立专业化水准较高的编审机构，或是成立直属于政府的预算编审部门，行使预算的编审权。二是集中预算资金的分配权，统一由财政预算部门掌握。三是增加和充实人大预算审查人员，全面行使部门预算的审批和监督权（包括部门预算调整和决算的审批）。四是各部门按批准的预算和财务制度实施预算执行和进行决算报告。（五）抓紧做好与部门预算改革相关的协调配套改革部门预算在我国作为一种新的预算表现形式和管理方式，必然受到传统的观念的束缚，并与旧的法律法规发生碰撞，为了确保部门预算改革的顺利进行，必须抓紧做好与部门预算改革相关的配套改革。
1.修订预算法规。一是细化人大审查的预算内容。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第三十七条规定，将“预算草案的主要内容”提交人大进行初步审查，应改为“预算草案的详细内容”提交人大审查，这就意味着部门预算应提交人大审查。或者在《预算法》中直接列明“部门预算作为政府预算的组成部分，同本级政府预算一并提交人大审查”。二是取消预算外资金，确立综合预算的法律地位。《预算法》界定的预算范围是不完整的，预算外资金未纳入财政预算管理“笼子”，缺乏必要的审查、监督程序，造成了财政资金分散，预算资金管理层次低，不规范，管理效益不够明显。三是确定标准预算周期，确保预算编制的质量。
2.修订相关法律。我国现行的科技法、教育法、农业法都规定了法定支出增长，从部门预算编制的角度来说。与部门预算的“零基预算法”相悖。法定支出增长是特定时期的产物，随着其他新的改革举措的出台和实施，原有的法规应加以修改，以保证新的改革顺利进行。目前应取消法定支出的具体增长幅度，改为一种法律精神，在编制部门预算时，从“零基预算”方法的执行中，考虑部门的实际和财力可能，体现相关的法律精神。
3.改革行政事业单位的财务会计制度。行政事业单位的财务会计制度是核算和管理部门资金的规范。现行的总预算会计制度、行政事业单位会计制度及财务制度是在实施部门预算编制以前制定的，存在着诸多与部门预算编制不协调之处。为了使部门资金的管理符合部门预算的要求，应对现行的财务会计制度加以修改和完善，把部门预算的规定与财务会计制度有机的协调起来。
4.加快推进国库集中支付制度改革。实行国库集中支付，一方面财政部门可以全面时时掌握各部门的预算执行情况，便于监督管理；另一方面通过对掌握的充足信息进行分析，有利于修订部门预算定额，为编制下年度部门预算奠定良好的基础。
标签：部门预算论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 政府支出论文; 资金预算论文; 定额预算论文; 预算法论文; 时政论文;