探索双重土地所有权制度 推进农村土地承包制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,所有权论文,农村土地论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
70年代后期，安徽凤阳农民创造的土地承包制发展为推行全国的以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，成为党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度。稳定和完善这项制度对于加强农业基础地位、推动农业经营的集约化和产业化发展极为重要。目前，影响这项制度稳定的因素主要来自两个方面，其一是某些管理部门（发包方）在土地承包期内擅自变更原签订的土地承包合同，影响政策的信誉和农民的积极性。其二是，土地承包期的限制在承包后期导致承包人的观望心理。这些不稳定因素是导致承包人的短期行为和对承包土地的掠夺性经营，客观上造成土地资源流失的重要原因之一。前一种属管理上的问题，后一种是制度上的缺陷。本文将就后种情况提出建议，并加以论证。
一、土地承包期限：农村土地承包制度无法回避的问题
按照家庭联产承包责任制，用于承包的土地是集体所有制的土地和交给集体使用的国有农用土地。农村经济组织是集体土地的所有者，农村经济组织的成员是土地的使用者，农村经济组织中的个体成员或生产小组，一经承包土地，便是土地的经营者。这里出现了三种土地权益：土地所有权，土地使用权，土地经营权。土地经营权是土地使用权的实现形式。农村经济组织外的成员承包土地，或甲农村经济组织成员承包乙农村经济组织的土地，属于土地使用权的有偿让渡。国有农用土地的承包同集体土地承包属于同一类型。只是土地所有权有所不同。土地承包关系用经济合同来实现，土地所有者为发包人，土地承包者为承包人。承包合同规定承包年限。第一轮承包期一般为15-20年。目前，始于70年代末和80年代初的承包合同陆续到期，第二轮承包已经开始。为了稳定家庭联产承包责任制，1993年中共中央、国务院提出延长承包期30年的意见，得到广大农村群众和干部的热烈拥护，为稳定和完善土地承包关系起到重要作用。同时，承包期的延长有利于树立长期经营思想，避免短期行为，防止对土地的掠夺性经营。
但是，仅仅靠续包和延长土地承包期来解决土地质量的保值或增值并不是一个根本性的办法。这种办法在近20年的时间里已显示出其弊端。弊端之一是土地承包期过长，承包人的家庭变故，如劳动力丧失，承包户迁徙，承包人改事第二、三产业等，都会造成承包关系的变化。变化之一是退包，由发包人重新确定承包人。变化之二是由承包人转包。这两种变化都使承包者难以保证其在经营期间对土地投入所形成的权益。为了避免权益的丧失，在其临退包或转包前，不可避免地进行掠夺性经营，造成地力丧失。弊端之二是承包期限届满，重新续包时，存在着调换地块的可能。因此，接近限满的最后几年，减少投入，甚至不投入的情况必然发生。弊端之三是承包期过长，不利于土地资源的合理调配，制约土地的规模化集约化经营。随着社会经济整体水平的提高，以分散经营为特点的集体经济必然要向规模化、集约化发展。目前，有一些经济发达地区，伴随农业经济由自给性向商品性的发展，规模化经营、集约化经营已被提到日程。有些地区已出现强制收回发包土地，另行招标，大片承包的情况。这不可避免地给原承包人的土地投入和发包人的信誉带来不利影响。弊端之四是，这种承包方式在观念上反映了两千多年的封建土地观。这种承包方式出现之初，主要为了解决集体经营的效率偏低问题，反映了农民对土地经营权的渴望，在使用权上反映了农民的耕者有其田的土地要求。而在土地所有制形式上与唐代均田制下的口分田有极多的相似之处。其后，有些地方出现了口粮田与商品田之分，也没有形成土地使用权的流转机制。在社会化大生产发展的今天，分散承包期限越长，越反映个体化自给自足型小生产的特点。因此，建立土地承包经营权的市场交换机制是改善目前家庭联产承包责任制的关键。
目前，在土地承包制度中有条件的允许承包权的有偿转让，并规定，在转让过程中只允许原承包人取得部分补偿，但不许牟利。这种有偿转让，实际上是象征性的补偿而已，并未反映土地的真正价值。另外，有些地区把承包土地分为口粮田（除负担农业税外，基本属无偿承包）和商品田的有偿承包。商品田的有偿承包，不过是发包人获得土地权益所产生的效益，并不能鼓励承包人产生土地增值动机（特别是在承包期限临近之时）。因此，我们有必要运用历史的启迪和现代产权理论来重新认识当前家庭联产承包责任制下的土地所有权和使用权的问题。
二、古代的“一田二主”制：完善土地承包制度的历史启迪
在17世纪中叶（明清之际）以及以后的三百多年中，我国东南沿海的有些地区出现过“一田两主”的现象，即一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面。田底权归地主，田面权归佃户。当这块土地不发生流转时，田面权并不体现。当这块土地进入流转，田面权不仅体现，而且不可动摇。康熙年间在福建漳州任职的某官看到土地交易中大量的地契文书都承认田面权，认为这是“漳泉刁民”之“刁”所在。那么，这种田面权在土地流通中是怎么体现的呢？当地主收回佃出之地而出卖时，地主必须从地价中找出一部分给佃户。其二是，佃户可以将所佃之地的佃权出售给别的佃户。其三是佃户可以将所租之地租给他人，第二个佃户向第一个佃户交租，第一个佃户将所取租金的一部分按原合同租价交给地主。这种现象近几十年来引起过经济学家和历史学家的充分关注。但是，对这种现象的认识基本停滞在永佃权的范畴内，笔者也长期持有此观点。现在笔者认为，“一田两主”体现的是双重所有权，而不是简单的土地所有权和使用权二元分离，虽然它直接表现为土地使用权的转让。
为什么会产生这种现象，原因就是佃农在租得土地之后，又对土地进行了加工、形成新的生产能力。如果把未垦土地比做原材料的话，那么粗垦土地相当于初级产品，而形成精耕细作条件的土地相当于精加工产品。用产品观念来解释，佃农对耕地投入所形成的新的生产能力，自然拥有所有权，只是在土地未流转时，这种土地增值不能直接以货币的形式表现出来而已。清代一田两主之所以只出现在农业经济发达地区而不出现在粗放农业区，也恰恰说明了这一分析的合理性。
用现代物权理论来解释，土地出租者（土地发包者或委托发包者）是土地所有者，其对土地的物权体现为所有权，是一种完全的物权。而承租或承包者则依法具有对这块土地的使用权，使用权属他物权，是一种不完整的物权。不完整物权的所有者无权出售其物权客体。反过来，如果在法律上承认承租者以某种价值让渡这块土地，那么承租者必然在实质上拥有对这块土地的某种所有权。清代有些地方以法律惯例的形式承认“一田两主”的合法性，表明在这种条件下的佃农对承租的土地具有某种所有权，而这种所有权并不伤害土地所有者的完整物权。因此，“一田两主”是在经济发展的情况下出现的双重所有权。这种田面权，构成佃农在既定范围的完全物权。
怎样认识承租者对土地的某种所有权呢？从根本上说，是承租者使土地增值或增级（级差升位）造成的。承租者为了提高生产量，必须对土地进行再投入。如果仅投入劳动力，只能进行简单再生产。如果投入资金以扩大再生产，那么他对这块土地就有可能获得附加性的所有权。例如，承租者改良土壤、修建防洪排涝设施，修筑灌溉设施，将旱田改为水田等等，都将使这块土地形成新的持续性的生产能力。对这些设施投入的是承租者的资金，承租者自然对这些新的生产能力拥有所有权。由于这些生产能力与自然物——土地有不可分割性，所以就形成了田底权和田面权的双重所有制。田底权，是土地的所有权。田面权，是在土地所有权与使用权分离情况下附着在土地使用权上的土地资源升值的所有权。我们称之为附加土地所有权。
一田两主所体现的双重土地所有权使土地所有关系发生了变化。一方面是土地所有者对土地的所有权具有绝对和相对的两重性。所谓绝对，即田底权具有法律上的不可侵犯性。所谓相对，即田主对田面权不能据为己有。当其出售或转租土地时，必须承认承租人的田面权益。而田面权永远是相对的，它只有同使用权结合在一起时才能体现。不能离开使用权单独让渡田面权。如果承租人自行放弃使用权，其田面权也自行消失。而两权在所有制关系上又相对各自独立，田底权所有者不能让渡田面权，田面权拥有者也无权让渡田底权。田面权的形成是农业经济发展的产物，是封建土地所有制中有进步意义的变异，这个变异的发展从土地关系上将会适应租地农场主的规模经营。当租地农场主采用机械化生产时，就会形成农业的集约化经营，推动农业经营形态的进步。
目前我国推行的家庭联产承包责任制，是社会主义集体所有制下的小农经济的生产方式。约20年前产生的这种制度主要是为了解决中国的粮食问题和农民的温饱问题。20年后的今天，虽然我国基本解决了粮食问题，但落后的生产方式还相当广泛地分布全国农村，继续推行和完善家庭联产承包责任制仍然是非常必要的。但是，在我国社会主义现代化建设正向前推进的今天，农业机械化、规模化、集约化的条件在许多地方已经具备。这种长承包期的分散经营的限制土地流转的承包制度必将妨碍农业现代化的发展。家庭联产承包责任制必将采取发展的形式以适应农业现代化的发展。笔者认为，引进古代的一田两主机制，有助于推动家庭联产承包责任制的发展。这就是在法律上承认承包人的附加土地所有权（即古代的田面权）。虽然一些地区已经允许承包期内的转包和转包中低价位补偿，但在法律上是个不确定因素，在价值上也存在价格与价值的背离。总体上不利于土地资源的合法、合理流转。
三、创立双重土地所有权：农村土地承包制度改革的突破口
确定承包土地的附加土地所有权是有法律依据的。《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。第七十四条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他财产”，“公民的合法财产受到国家保护”。承包人用自己的资金投入到承包地上，使这块土地增加了新的生产资料要素，完全属于承包人的个人财产，理应受到法律的保护。附加土地所有权的确定原则应是：一、承包后承包人的投入。二是、承包人的投入已形成持续生产能力。三、生产资料的新要素与承包地不可分割。四、在交割期具有不可毁性，或人为毁后造成原承包人的投资损失。根据这些原则，承包后综合地力的提高，农田改造（如山地改为梯田、旱地改为水田等），土壤改良（盐碱地的消碱消盐等），防洪防涝设施，水利灌溉设施，机械化生产配套设备（动力电源线的接入费用）、正在使用中的鱼塘、温室、塑料大棚、苗木和产果旺期的果树等。评估新增的生产资料要素，是一个复杂问题。目前只有城市房地产用地有具体可行的评估标准和评估机构。农村的土地增值标准，在目前可以并只能通过惯例进行，通过协商的方式确定。随着经济的发展，大片承包的普遍化，其价格评估一定会走向规范化。
在承认承包者的附加土地所有权的同时，必须承认其可买卖性。如果不允许其自由买卖（或在一定地域范围内买卖），这种附加土地所有权的确定是毫无意义的。
在法律上确认承包者的附加土地所有权，对我国农业经济的发展有深远意义。第一，有利于我国耕地资源整体质量的提高，鼓励民众开发宜林荒山、宜牧草地、宜耕荒原、宜殖滩涂。目前，家庭联产承包责任制已经成为一项普遍性的制度，但并非所有承包地都已经产生了附加土地所有权。应该说，农业经济越不发达，附加土地所有权越趋近于零。越是这样的地区，越是应该推动附加土地所有权的生成。在法律上承认和保护附加土地所有权，就是通过保护承包人的投资权益来推动附加土地所有权的产生和普遍化。有人认为，承包人的投入，已经通过收获物来体现，不必再确认其附加土地所有权。这种观念是简单再生产观念，将制约家庭联产承包责任制的发展和完善。第二，有助于土地资源使用权的流通和土地资源的优化配置。承包期过长和非有偿重新分配，将阻碍土地资源的合理流动。第三，有利于资金下乡和农业产业化发展。允许农村经济组织成员以外的自然人和法人承包，将是承包制发展的必然趋势。这种趋势的发展将会吸引城市资本下乡。目前，农村产业化发展的重大障碍是资金不足、技术落后、管理无方。承认承包人的附加土地所有权及其可买卖性，对推动城市资本下乡有积极意义。城市资本下乡，一般都是资本、技术、管理三位一体的下乡，这是我国农村产业化继续发展的必由之路。第四，在承包政策30年不变的前提下，附加土地所有权市场价买卖的被确认，短期承包将不会影响农村经济形势的稳定。第五、附加土地所有权不破坏社会主义土地所有制关系。
在承认承包者的附加土地所有权的同时，在运作中必须确保社会主义的土地国有制和土地集体所有制不受侵犯。因此，在土地使用权暨附着在其上的附加土地所有权的让渡中，要防止非法变相买卖土地。更重要的是，在上述两权让渡中，要注意田底的级差升位和价格升值。由于国家对江河湖泊的综合治理，铁路、公路等交通条件的改善，公用水利设施的修建，凡国家和集体投入所形成的级差升位及其所带来的地价升值，都属发包人所有，而不能归入附加土地所有权者。另外，随着时间的推移，土地作为稀缺资源的价值会越来越昂贵。因此，在使用权暨附加土地所有权的交易中，其自然升值部分应归发包人。后两种现象一旦被忽视，就会造成国有资产和集体资产的流失。与承认承包者的附加土地所有权的同时，土地发包人有权对承包者掠夺性经营所造成的土地资源的损耗提出赔偿要求。
随着我国农业经济向高水平发展，附加土地所有权已经是客观事实，在法律上承认这种所有权的存在是经济发展的必然趋势。在我国农业经济发展不平衡的条件下，延长土地承包期仅仅是个过渡办法。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将是我国土地制度的一项意义重大的变革。它将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起，一荣俱荣，一损俱损。它必然成为我国农业生产发展的新机制。我们应通过政策和立法来保护它，推动其发展和完善。
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