从北京市街道预算绩效看基层城市公共管理
王燕梅
【摘 要】 北京市在街道城市管理改革方面出台了很多管理办法，在不同的街道开展了不同内容的试点，也取得了很多实践经验。尤其是北京市第十五届人大常委会第十四次会议听取了市政府关于《北京市街道办事处条例（草案）》的说明和市人大社会建设委员会关于条例草案审议意见的报告后，街道将重新进行职能定位，对街道的管理水平提出了新的要求。鉴于此，本文在依据多年对进行街道方面绩效考核方面发现的问题，对现有街道公共管理水平进行分析，对现有街道的管理提出了部分建议，希望能够帮助街道在改革的同时提高公共管理水平，有助于街道开展城市公共管理。
【关键词】 城市管理；街道公共管理；绩效评价
北京市自2015年在石景山区尝试城市管理体制改革，下放了380项行政权力之后拉开了北京市街道城市管理的序幕，之后系列措施步步深入。2015年的试点开展比较顺利，北京市对试点情况进行了评价予以了肯定。之后北京市开启了将更多的城管和环保方面的行政处罚权力下放给街道管理的工作，以解决基层城市管理权责不对等的问题，希望通过权力下放达到城市管理事务不出街道的目的。后各区市政市容委机构改革，职能职责进行了重新划分，先后挂牌成立了城市管理委员会，将部分城市管理职能下放给街道，比如西城将基层城管执法分队下沉转至各个街道。2018年3月北京市出台《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，提出 “要充分发挥街道乡镇积极性、主动性、实行扁平化管理，推动重心下移、力量下沉，服务基层”。2019年2月，北京市委、市政府印发了《关于加强新时代街道工作的意见》。根据该《意见》，北京在城市管理上将下沉街道层面对资金和人才的支配权，在全国范围内率先明确街道作为执法主体的地位。北京全市各区的城管执法监察局已将共计332支街乡执法队，由“区城管执法监察局统一管理”调整为“以街乡为主的双重管理”，近6500名编制划至街乡。2019年7月，北京市第十五届人大常委会第十四次会议听取了市政府关于《北京市街道办事处条例（草案）》的说明和市人大社会建设委员会关于条例草案审议意见的报告。该条例明确了街道办事处的九项职责，尤其是“对职能部门派出机构工作考核和人事任免提出意见和建议，自主支配和统筹管理区职能部门下沉的各类人员和资金，参与辖区设施规划编制、建设和验收；组织实施辖区综合行政执法，统一指挥调度派驻执法机构开展执法活动”职能明确了街道事权、人事权和财权。
北京市目前本市共有街道办事处152个（北京市民政局2019年社会服务统计季报表（一季度）），其中中心城区101个、远郊区51个。紧锣密鼓的城市管理改革为街道带来了机遇和挑战，从赋予的九大职能看，有的属于过去已经行使的职权，有的是新赋予的职权。街道从事城市公共管理工作的优势具有工作接地气、与民众接触紧密，城市管理更加顺畅的优势。优势方面不再赘述，下面我就从近年来从参与财政资金事前评估及事后评价方面对街道从事的城市管理工作进行问题揭示，希望对街道承担新的职能定位开展新的工作有所帮助。
一、从绩效管理角度发现街道从事城市公共管理工作存在的问题
（一）街道从事管理工作人员的数量和质量都不足
1.工作繁重压力大，人员数量不足、素质急需提升。北京市大部分街道办事处一般设有十一至十五个科室，个别大型街道甚至多达二十几个科室，主要是依据与上级工作对应关系设置，从业人员也有几十到一百多人不等。虽然现在通过公务员考试街道办事处的工作人员素质得到了极大的提高，但是由于街道办事处公务员属于最基层工作人员，工作内容多且复杂，工作人员压力大，情绪无法释放，对工作产生负面影响。在考评中遇到工作人员在年底因为上级各部门均要基层报表数据，管理人员焦头烂额，无法正常控制自己的情绪，而提出简化考评工作的要求。还有的街道办事处人员，在考评人员提出工作存在问题之后，情绪非常激动：基层工作是个筐，什么都往里面装，但是我们没有处下沉，什么都要接着，我们是流汗又流泪,使得场面非常尴尬。根据《北京市机构编制委员会办公室关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》，现在各街道进行了职能重新划分，从原来的十几到二十几科室到现在六至七个科室，随着职能定位的变化，工作内容增加了，工作量加大了，这一变化会使得这种状况进一步加剧。
2.通过购买第三方服务和采购完成项目工作，但是管理能力跟不上
几年来的职能下沉使得街道接受的工作内容越来越多，从“疏整促”到背街小巷治理，从老旧小区物业管理到街道绿化，从居家养老到社会救助，从网格化管理到菜篮子建设等等，社会管理工作越来越多，由于街道每个科室人员只有3-5人，无法提供更多的人员从事专业服务。在财政部、北京市财政局和各区财政局的推动下，政府采购和政府购买服务在街道公共服务中占据了重要一席，包括了街道职责定位管理需求的方方面面，具体有：民生类窗口一站式咨询服务、困难个体走访探视，居家养老类的养老驿站建设和管理、养老服务机构的服务社区管理，与环境整治相关的背街小巷治理、全要素小区建设、网格化服务及建设、环境整治等。各街道在开展此类民生服务工作时基本采用了政府采购及政府购买服务形式。这两种方式进行服务采购本无可非议，但是在绩效考评过程中发现的问题是街道管理无法满足采购要求。因为无论是政府购买服务还是采购街道均应是采购责任主体，负责引导社会力量和市场参与政府服务，补充政府服务不足，提高政府服务能力。但是实际工作中发现两种情况对服务的效果产生不利影响。一方面由于街道由于对政府购买服务的政策理解不到位，或是由于工作内容繁重而无法顾及管理质量，出现重形式而不重管理及效果的情况。具体反映为街道对服务商缺少过程管理，服务的好与坏全凭服务商自觉管理，对服务商的验收管理也流于形式，过程管理及考核方式过于简单导致工作无法实现成效。另一方面作为服务商多为民营非营利组织，这些单位人员水平参差不齐，更多见的是一个民非提供多家街道服务，人员又达不到满足所有服务的数量，致使服务的数量和质量出现问题。两个方面的情况均说明，服务管理从采购开始，到过程监督，再到验收考核整体过程，街道管理能力均无法达到要求，无法实现通过购买服务实现物有所值的效果。
（二）城市管理职责下沉与街道现有的管理理念存在一定差距
面对管理工作日益的繁重，急需街道提高管理理念，规范管理，提高管理水平。从考评情况看，街道在管理中存在理念与需求不对等，对管理的认知还停留在经验管理方面。主要体现在制度建设、管理手段和方法、对管理风险的认知等。
由于现阶段，很多具体的工作需要通过购买服务解决，所以还要明确在该过程中应该履行的管理职责，规范管理流程，尤其是重视通过制度进行监管，通过法律文书即合同方式进行规范，在管理上取得主动权。
从过程管理看，缺少管理手段和管理方法。在城市服务方面，因为需要更多地借助社会力量开展工作，对服务商的管理体现管理者的水平和能力。在绩效考评过程中发现“一采了之”的情况比较常见，无论是政府购买服务还是政府采购服务，缺少通过法律手段即合同签订对服务方进行约束，在合同签订时多采用服务商提供的制式合同范本，合同条款也是服务商说了算，无法通过合同条款对服务商提出规范性要求，合同条款笼统无实质内容，仅仅在付款条件方面规定比较细化，对服务商的约束较低，街道在过程管理中比较被动，过程管理失控的情况较多。
动态系统理论认为复杂系统是开放系统，即一个系统总是存在于一定环境之中，并且不断地与作为环境的其他系统进行着物质、能量、信息的交换。在这种交换中，系统自动地经历着从低级向高级、从简单到复杂、从无序向有序的不断优化的动态发展过程。这一过程充分体现了复杂系统在内在机制的驱动下，在没有任何计划或是外界的特定干预的情况下自发地不断提高自身复杂度和有序度的特性，即自组织性（Haken,1998）。系统的自组织性是涌现现象的源泉，反映了复杂系统的形成和发展机制。
（三）管理水平与需求存在差异，使得执行结果不到位
从政府职能转变看，街道因为贴近人民被赋予了更多的工作内容，希望街道在管理过程中体现民心民意，体现政府为“人民对美好生活向往”进行关注和关心。在考评中发现体现民生民意的工作，其执行结果往往和最初的设计相去较远。如街道对弱势群体的走访、建档和心理咨询服务工作，大部分街道采用了政府购买第三方服务的方式执行该工作，在绩效考评中发现，各区执行该任务取得的效果差距较大。在实际执行中有的区对工作内容划分细致、具体，服务商服务内容也符合工作要求，有的区则工作内容泛泛，只有工作形式缺少工作内容，对于实际走访及心理咨询并没有实际开展。执行不到位影响了政府工作形象。再如社区养老驿站工作，中央转移支付资金无法落实到位，首先是街道对资金额比较少缺乏承接项目的积极主动性，其次是街道承接任务后将执行工作委托第三方服务商，服务商以商业利益作为第一位，在缺少监管的情况下操作不规范，无法满足当事人需求导致服务效果不佳。执行不到位的原因很多，主要是因为现有的服务内容要求街道管理人员业务能力要跟上职能变化，而实际和需求还存在差异，使得政府管理职能下沉之后的作用体现不足。
综上，通过多年对街道管理工作进行评估和考评，深深体会到虽然街道在管理上有了很多的提升，但与实际要求相比还有差距。针对以上问题，笔者也有几点不成熟的想法和建议。
二、对街道从事城市公共管理工作的建议
（一）推行试点，正面示范
这样的试点可以科学合理地对街道进行的城市管理做出分析，避免直接将工作压下去，造成基层工作负担过重，人员精神过于紧张。对于试点取得的成绩和试点之后效率提升可以进行推而广之，起到正面示范的作用。
农机深松整地技术可以在不打乱原有的土层结构的情况下对土壤进行疏松处理，打破犁地层，改善土壤耕作层结构，从而不断提高土壤肥力、通透性。
在用户准备安装系统时，应该提前考虑Windows系统与苹果系统存在的安全隐患，并做出相应准备，改造开放式的性能可以使用NTFS文件，这样可以加强内部文件与相关权限的管理功能。另外通过设置计算机系统的登录密码方式来提升系统的安全性，但是密码的形式不能过于简单，应该使用数字与字母等进行无规则的组合，并且密码的长度越长，安全性也就越强，密码设置完毕后应该注意保护，不可轻易泄露。在平常的使用中应该对计算机进行定期维护、修复补丁与垃圾清理，从平常中整体提高其安全性能。
提升管理水平不仅仅是人员配置到位人员素质提升，还有好的管理理念。从管理者看，应该摒弃不适用的经验主义做法，树立新的管理意识，从制度入手，加强管理过程的规范性，以科学的管理提升人的管理水平。街道管理人员首先要认真领会国家及北京市相关政策，保障在执行上不要存在偏差，正所谓“磨刀不误砍柴工”。由于各街道有自己的特点和要求，所以各街道应该在执行政策时，依据上位法制定符合自身特点的管理制度。制度建立避免多而杂，应该以适合够用为原则，否则会因为“制度过于复杂而执行难”出现另外新的问题。
近年来北京市政府在对街道实行新的政策时基本采用了试点方式，包括建微信群管理试点、“街道吹哨、部门报道”试点、公共服务大厅启动“一窗式”综合受理窗口试点、街道大部制改革试点等等，试点的局部工作成绩显而易见成绩非常显著。但是长期看还存在一定的不足，从街道管理者看，试点只是在压力存在的情况下集中精力完成局部工作，对整体管理工作提升作用不大。并且从管理学角度看，一个人如果每天做的都是急需的工作，就会出现情绪紧张失控的情形。在基层力量人员整体素质不高，人员配置的不足的情况下，靠压任务、增加工作量并进行严格考核，虽然眼前的成绩不错，长期看很难起到提升管理水平的作用。
（二）提高管理理念，向制度要提升
笔者的建议是，对街道推行整体工作试点。在大部制试点的基础上，按照新的业务分工，定位工作内容，确定人员编制，理顺任务，对任务进行分解，明确哪些任务属于职权范围应该是街道履职必须做的，哪些是需要外部服务完成的，对于履职范围内的工作是否可以在现有的人员配置的情况下完成，是超负荷还是负荷不足。如果需要购买服务或是政府采购是否可以进行有效的管理等。在试点之后的一个年度内对人员和工作进行分别考核评价，并提出改进意见。
全县古树的分布格局特点是无论在数量上还是在种类上都以散生分布为主，散生古树共计2 863株，约占总数58.67%；古树群落的个体数为2 017株，约占总数41.33%。就各乡镇(街道)的古树分布情况而言，淡竹乡古树分布最多，为908株，其次为横溪镇616株，步路乡最少，为52株(表1)。
从政策面看，政策执行出现偏差，缺少依据政府政策制定街道适用的管理办法。实际考评中经常性发现，虽然街道按照现有的中央级及北京市市级或是区级政策开展了工作，但是对政策的领会并不到位，对政策解读具有选择性，选择对自己工作有利的方面执行，如政府购买服务，他们一定会理解为可以和对方签订三年合同，而不去关注购买程序和方式，多采取简单询价方式选择供应商，而违背了政府采购相关规范。因为购买程序和方式的要求为“应当按照政府采购的有关规定，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体”，采购标准和限额等均应当按照政府采购相关法律制度执行，所以政府购买服务不能脱离政府采购要求执行。另外街道也缺少自己的管理办法，内部制度反映了街道在政策变化之后的理解力和适用性。
1.集多种教学方法于一体并合理运用。遥感课程是一门理论抽象、应用性较强的课程，如果靠死记硬背，其中的理论很容易学完就忘，应用起来也备感枯燥乏味。为了使学生能够用理论引导实践，通过实践领会理论思想的真谛，教师在教学的过程中，要集多种教学方法于一体。教师在讲授知识点时，语言要简洁明了，使学生易学易懂，涉及知识点的衔接和具体应用时，可以转换成提问方式，从而使学生集中注意力，培养思考的习惯。教师要通过学生回答问题的实时反馈，不断地鼓励学生及时归纳总结，形成知识结构体系。教师要让学生充分发表自己的意见和见解，挖掘学生的想象力和创新能力，提高学生分析问题和解决问题的能力。
通过街道在管理过程中反映出的问题，说明管理的规范性和管理理念还与现有的工作任务要求有一定的差距。
（三）按照责任配置资源，保障执行到位
从考评中发现，街道的工作任务与资金、工作任务与人员存在一定配置不合理的情况，很难科学合理地测算资金、人员和任务的关系。同样的工作在不同的区资金配置差别很大，需要投入的人力资源差别也非常大，是导致人员积极性不足，工作执行不到位的重要因素。
保障做好街道城市管理任务还需要有合理的资源配置，配置的科学性包括配置的公平性及合理性。从财政对街道的投入看已经很多，这是许多人管理层和专家的共识，除基本支出外，街道开展的其他工作给与的资金保障是否科学合理则无法正确判断，哪些资金多了哪些资金少了，既没有定额也没有标准，实际工作中街道则拆拆补补开展工作。
要提升街道管理水平，要真正落实对基层民众的关心和帮助，还需要提升资源配置水平，除通过政府投资评审、绩效评估对需求进行测评外，对于街道的需要还需要在试点基础上开展进一步的研究。
本文在对医养结合和社区养老的概念进行解析的基础上,对两者的关系进行了梳理和阐释,对医养结合模式下社区养老设施的功能进行了新的审视和定位，归纳出医养结合下社区养老设施构建路径与3种主要的模式;提出了医养结合模式下社区养老设施适宜的两级配建体系,参照相关规范明确了两级体系下设施的配建项目、配建要求、服务功能,构建出满足老年人医养需求的功能完善的社区养老设施类型体系，为有效实现医养结合提供相应的设施载体和平台.
三、小结
该文是笔者在从事多年财政绩效评估和考评结果的基础上，对街道公共管理的一点不成熟思考，很多阐述还存在隔靴搔痒无法摸到痒处的感觉，希望将来可以进一步开展细化研究。
参考文献：
[1]石瑛.智慧城市视野下的网格化城市管理服务创新思考[J].时代经贸,2018(21).
[2]刘雨晨,徐岩.高成长企业管理者相对绩效评价的应用研究[J].时代经贸,2017(21).
（北京市社会科学院，北京 100101）
作者简介：
王燕梅（1963—），女，山东人，学士，北京市社会科学院副研究员，研究方向：财政与税收、企业管理、公共管理等。
标签：城市管理论文; 街道公共管理论文; 绩效评价论文; 北京市社会科学院论文;