区域建设用地节约集约利用评价研究
——以辽宁省阜新市为例
文\辽宁苏地源国土规划测绘咨询有限公司 于诗雯
城市建设用地节约集约利用评价是对城市建设用地利用状况进行调查、分析，评价建设用地节约集约利用程度水平，测算集约利用潜力，提出促进建设用地节约集约利用对策建议的过程。通过对阜新市建设用地节约集约利用状况、潜力规模与空间分布及变化趋势进行评价，提出阜新市建设用地规模挖潜、结构调整、布局优化的途径和措施，为阜新市科学管地、制定相关用地政策、切实提高城市土地利用效率和效益提供重要依据。促进城市建设用地利用效率和效益提高，从而实现节约集约用地。
研究区概况及数据来源
1. 研究区概况
阜新市位于辽宁省西北部，与省会沈阳市直线距离147.5公里。阜新市“因煤而立、因煤而兴”，是我国最早建立起来的能源基地之一，曾拥有亚洲最大的露天矿—海州露天矿和亚洲最大的发电厂—阜新发电厂。截至2016年底，阜新市下辖海州区、太平区、细河区、新邱区、清河门区、彰武县和阜新蒙古族自治县等7个县（区），户籍人口189.58万人，常住人口177.50万人，土地总面积为94617.73公顷。
七部委《意见》已经出台，重点在执行，关键在落实，各方共同参与，才能开创有序、规范、和谐的金融服务水利局面。
2001年12月，阜新市被确定为全国首个资源型城市经济转型试点，坚持把产业结构调整作为核心任务，突出工业主导地位，着力改变以煤电为主导的单一产业结构。近几年，阜新市被纳入国家产业合作与转型升级示范区规划；清河门区列入国家采煤沉陷区综合治理试点；新邱区列入国家新增独立工矿区改造搬迁资金支持范围。接续替代产业培育、基础设施建设、生态环境保护等工作都需要土地资源做为发展的物质基础。
2.数据来源
区域建设用地节约集约利用评价的基础数据主要来源统计部门的人口数据、经济数据和国土部门的土地现状数据、土地供应数据和土地规划数据。图件编制的基础数据来源于阜新市第二次全国土地调查基础地理要素和更新后的土地利用要素。
研究思路与数据处理
1.研究思路
常住总人口＝户籍总人口+居住半年以上暂住人口；常住城镇人口＝户籍非农业人口+居住半年以上暂住人口；常住农村人口＝常住总人口－常住城镇人口。
2. 数据处理
(1)人口数据处理
管理绩效指数（API）包括城市用地管理绩效指数（ULAPI），反映节约集约用地作为一种开发经营模式的管理效果。从城市存量土地供应比率（ULAPI1）方面来看，2016年指标现状值低于2015年指标现状值，表明阜新市对于存量土地的利用水平有所降低。从城市批次土地供应比率（ ULAPI2）来看，2016年指标现状值低于2015年指标现状值，表明阜新市批次土地利用力度有待进一步加大，同时应提高土地利用效率，开展批而未供或闲置用地为主的集约节约土地工作，通过专项检查，摸清未供或闲置的原因，明确整改措施，要控制增量，盘活存量，重点解决批而未征、征而未供、供而未用等土地问题。
明确评价单元和对象，开展评价单元的人口状况、经济状况、土地利用状况基础调查，进行资料整理和相应数据处理；首先，根据定量评价指标体系，计算各评价单元的评价指标现状值，开展区域土地节约集约利用状况年度变化分析；最后对比阜新市及下辖7个县（区）区域评价指标现状值，从节约集约利用现状水平、动态变化趋势、管理绩效、空间分异特征等方面，分析阜新市及下辖各县（区）建设用地节约集约利用总体状况、特征、存在主要问题、差距及原因，提出促进节约集约用地的对策建议，编制区域用地状况评价成果。
人口数据经整理、校核和修整后，加以汇总分析。
1917年5月，讲武堂的招生工作开展到了马来亚锡城怡保市（今马来西亚霹雳州首府）。此时，20岁的广东梅县知识青年叶剑英正在怡保市一所学校教国文。听闻讲武堂招生，叶剑英与好友欣然前往，最后被讲武堂炮兵科录取。
此外，因提出介子理论而成为日本首位荣获诺贝尔物理学奖的汤川秀树(1907-1981)在回顾一生的研究时指出：“和其它物理学家不同，对我来说，长年累月吸引我，给我最深影响的是老、庄等人的思想。它虽是一种东方思想，但在我思考有关物理学问题时，它仍不知不觉地进入其中。”[30]他确实和很多学者不同，不仅欣赏，而且在思考物理学问题时应用了中国古典哲学中的类比法，并给以高度评价。
主要涉及2013-2016年阜新市整体和下辖7个县（区）的地区生产总值（包括当年价、2010年可比价）和全社会固定资产投资总额等数据。其中2013-2015年经济数据沿用初始评价和2016年度评价数据。2016年阜新市地区生产总值（当年价）和全社会固定资产投资总额数据来源于《阜新市统计年鉴（2017年）》，下辖7个县（区）的地区生产总值（当年价）和全社会固定资产投资总额数据分别来源于7个县（区）的统计年鉴。阜新市及下辖7个县（区）2016年地区生产总值（2010年可比价）按照以下公式进行了修正：
2016年地区生产总值(2010年可比价)=2015年地区生产总值(2010年可比价)×2016年生产总值可比价发展速度=2015年地区生产总值(2010年可比价)×(1+2016年生产总值可比价增长率)。
经济数据经整理、校核和修整后，加以汇总分析。
在对被审计企业进行经济责任审计中，工作人员衡量被审计企业的经济情况时，不能单单凭借被审计企业提交的财务数据。通常情况下，被审计企业面对经济责任处罚时，部门人员为了自己的利益会推卸责任，降低对自己的处罚。导致这类现象产生的最主要因素在于被审计企业在界定各部门人员的经济责任时，没有详细划分各部门人员的责任和义务，这样出现责任事故时，因为企业没有明确规定各部门和人员的职责范围，经常会出现推卸责任的情况，很难找到责任的相应承担者。
结合客家人在历史上迁移后多定居山区的情况和梅县区具体地形地貌，坡度划分采用城市建设划分标准，将土地类型分为地平地、平地、平坡地、缓坡地、中坡地、陡坡地，坡度范围为≤0.3°、0.3°～2°、2°～5°、5°～10°、10°～25°、>25°(上含下不含)[8]。结合灯光指数数据(图2)和梅县区各镇的客家人口密度数据，采集样本点对人口分布与坡度二者的关系进行分析。灯光指数DN值小于6的区域为人口密度小或者是无人居住的区域，不符合样本采集的标准。我们选取DN值大于或等于6的区域确定为样本采集区域。选取的样本点蕴含着客家人口密度和坡度信息。
①土地现状数据调查。土地利用现状调查主要涉及阜新市及下辖7个县（区）的土地利用现状、新增建设用地等数据和土地利用现状图、遥感影像图等基础图件。其中2013-2015年土地利用现状数据沿用初始评价和2016年度评价数据，2016年土地利用现状调查数据和2016年新增建设用地数据来源于原阜新市国土资源局。
②土地供应数据调查。主要涉及阜新市及下辖7个县（区）的土地供应量和批准批次土地供应面积等数据。其中2013-2015年新增建设用地供应、存量建设用地供应和批准批次土地面积沿用初始评价和2016年度评价数据。2016年新增建设用地供应、存量建设用地供应、批准批次土地面积和2013-2016年截至评价基准年底的已供地面积数据采用2017年8月1日原国土资源部土地市场动态监测与监管系统中导出，按规定的口径进行整理得到。
③土地规划数据调查。主要对阜新市及下辖7个县（区）土地利用总体规划基期年、规划目标年（2020年）和第二次全国土地调查时点的耕地面积（耕地保有量）、建设用地总面积、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、人均城镇工矿用地、人均城镇建设用地、人均农村居民点用地、单位建设用地GDP、单位建设用地二三产业增加值等数据开展调查，收集土地利用总体规划图。
区域建设用地节约集约利用状况评价
1.评价指标体系构建
区域用地状况评价指标体系按照《城市建设用地节约集约利用评价标准规范》要求，包括利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效4个指数，人口密度、经济强度、人口增长耗地、经济增长耗地、人口用地弹性、经济用地弹性和城市用地管理绩效7个分指数、城乡建设用地人口密度、建设用地地均固定资产投资、建设用地地均地区生产总值、单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值耗地下降率、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量、人口与城乡建设用地增长弹性系数、地区生产总值与建设用地增长弹性系数、城市存量土地供应比率和城市批次土地供应比率11个指标。
2.指标现状值测算
用地弹性指数（EI）包括人口用地弹性分指数（PEI)、经济用地弹性分指数（EEI），反映建设用地消耗与自身社会经济发展的协调程度。2016年阜新市人口与城乡建设用地增长弹性分指数和地区生产总值与建设用地增长分指数现状值分别为-1.276018和-22.050442，较2015年均呈现下降趋势，表明阜新市建设用地的消耗与自身社会经济发展的协调程度较差（表3）。
区域建设用地节约集约利用状况综合分析
表1 阜 新市区域用地状况定量评价指标现状值
表2 阜 新市下辖县（区）区域用地状况定量评价指标现状值
1.建设用地集约利用现状水平分析
利用强度指数（UII）包括人口密度分指数（PUII）和经济强度分指数（EUII）两个方面，反映了评价试点土地承载社会经济总量的能力。2016年人口密度现状值、建设用地地均固定资产投资现状值、建设用地地均生产总值较2015年均呈现下降趋势，主要是由于阜新市2016年阜新市常住总人口、地区生产总值和固定资产投资呈现下降趋势，但由于经济社会发展对区域建设用地的需求日益增长，随着“一带一路”、京津冀协同发展、新一轮东北老工业基地全面振兴、沈阳经济区八城市一体化协同发展、突破辽西北等国家和省一系列重大战略同步实施，多重发展机遇相互叠加、融合带动，阜新市服务功能将不断完善，投资环境优化，也将吸引大量企业投资入驻，建设用地地均固定资产投资和建设用地地均地区生产总值将不断提高。同时，为满足城市发展需求，其土地开发利用应开展完整的规划。盲目的土地开发、过度的占用大量的耕地资源致使全市土地资源系统遭受较大的破坏，因此，强化全市土地资源的开发利用，大力引导农村土地利用由粗放型向集约型转变具有非常明显的现实意义（图1）。
第三产业属于服务业，重点在于向消费者提供服务，一般不生产有形商品。由于计算机网络信息技术的发展，服务业更加迫切地需要进行转型升级。在服务业中，产融结合的例子数不胜数，当前服务业规上企业已经出现了一批多元化投资企业，他们都从原本单一服务提供者转变为综合性服务提供者，尤其是在金融服务领域，如京东白条、蚂蚁金服。
2 .建设用地节约集约利用动态变化趋势分析
图1 2015-2016年利用强度分指数现状值对比图
表3 2015—2016年增长耗地指数和用地弹性分指数现状值对比
增长耗地指数（GCI）包括人口增长耗地分指数（PGCI）、经济增长耗地分指数（EGCI）两个方面，反映社会经济增长消耗的新增建设用地状况。2016年单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值耗地下降率、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量现状值呈现负值，是因为2016年常住总人口呈现下降趋势，但由于玉龙新城、蒙古贞新城、高新技术开发区、东梁温泉新城、清河门新城5个新城新区发展使得新增城乡建设用地不断增长，新增城乡建设用地增长幅度较大，人口却没有实现同步增长，主要是由于新城正处于建设中，短时间内暂未集聚大量人口和企业；二是开展了一些大规模的公共管理、交通运输和特殊用地建设，这些项目虽使用新增建设用地指标，但产生的经济效益偏低。
(3)土地数据处理
根据评价指标含义，按基础资料收集与调查相应要求，参照计算公式，分别测算阜新市辖区整体和下辖7个县（区）区域用地状况定量评价的指标现状值（表1，表2）。
3.建设用地节约集约利用管理绩效分析
人口状况调查是对阜新市及下辖7个县（区）的2013年至2016年的常住总人口、常住城镇人口、常住农村人口、户籍总人口、户籍农业人口和户籍非农业人口等开展调查。其中2013-2015年人口数据沿用初始评价和2016年度评价数据。2016年户籍总人口、户籍农业人口和户籍非农业人口来自《阜新市统计年鉴（2017年）》。由于无法获取阜新市及下辖7个县（区）2016年常住人口数据，此次评价收集2016年及下辖7个县（区）居住半年以上暂住人口、流出人口等数据，加以修正得到，并通过以下公式计算获得：
在《客户关系管理》课程的课堂教学中，一方面采用任务驱动、微课教学、情景模拟、案例分析、电话连线、专家访谈等方式，大大提高了学生学习的兴趣和主观能动性，培养了他们的信息收集能力、总结归纳能力、探究分析能力，加强了学生对于各学习情境的相关知识点的认知水平，为今后走向工作岗位奠定了坚实的基础。另一方面合理地运用了信息化资源（雨课堂、微课视频、情景剧、问卷星、电话连线、专家指导等）并进行有效整合，改变了理论知识学习枯燥无味的状况，丰富了课程的教学内容和手段，有效地调动了学生的学习兴趣和参与度，督促学生结合职业岗位做好职业技能准备，进一步提升了专业人才培养质量。
从总体上来看，阜新市管理绩效指数已经处于中等水平，未来一个时期，阜新市应对闲置、利用不充分、不合理、产出低的土地进行改造，确定并调整土地利用的结构、布局和方式，不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益（图2）。
她先一怔，聪明的姑娘一定知道我们昨晚听到了什么，微微一笑：“不用，过几天，我搬到何大爷那儿去，老人家太孤独了。”接着她眉毛一扬，“谁想领教我这省业余体校武术队尖子的拳头就来吧！”接着冲着我一笑，不无真挚地说：“谢谢你们！”
4.建设用地节约集约利用总体状况分析
根据阜新市建设用地节约集约利用定量评价现状值结果，阜新市建设用地节约集约利用总体状况为中等水平。下辖7个县（区）集约用地水平差异较大。
(2)经济数据处理
阜新市将严格控制城乡建设用地规模，遏制土地过度开发和建设用地低效利用，合理引导乡村建设集中布局、集约用地；着力释放存量建设用地空间，推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置；完善土地收购储备制度，建立存量建设用地盘活利用激励机制；大力推进城镇低效用地再开发，结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，推进“旧城镇”改造；依法办理相关手续，鼓励“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。
成果应用及相关建议
1.成果应用方向
通过开展区域建设用地节约集约利用状况评价，从横向层面和纵向层面了解了阜新市的建设用地集约利用水平以及各县区的集约利用程度。本次评价成果可从以下几方面为政府做决策参考。
图2 2015-2016年管理绩效指数分指数现状值对比图
(1)通过省内参照系的评价工作，对于了解阜新市在同等水平和层面的其他地级市的建设用地集约利用程度有一个宏观的判断。
(2)通过各县（区）建设用地节约集约利用评价，可以全面了解各县（区）的建设用地集约利用状况。本成果对于全市和各县（区）编制节地提效的实施战略提供参考，进而为原阜新市国土资源局制订年度土地利用计划，进而保障全市的经济发展用地空间提供依据。
(3)通过市域用地状况评价，为构建面向各级地方政府的“节约集约用地评价考核制度”提供了重要的依据，对建立国土资源共同管理新机制，深化国土资源管理转型创新具有重要的现实意义。
(4)将成果应用于建设用地审批。以往的建设用地审批过程中，采用的是比较单一的指标，大多涉及投资强度、容积率等指标，难以反映建设用地节约集约利用的全貌，本次评价工作对建设用地采用了多指标、复合指数的方法。对进一步强化节约集约用地制度提供了重要的参考标准。
车牌识别的端到端模型借鉴Alexnet网络结构,将输入图片大小更改为30×120,并在卷积层采用3×3的卷积核,池化层采用2×2卷积核,采用Leaky ReLu激活函数。最后以Batch-Norm层替换归一化层,减少各层之间的耦合度[12];采用七个全连接层共享一组卷积层的网络结构如图4所示。
2.集约用地建议
(1)优化建设用地空间布局。发挥土地利用总体规划的引导管控作用，最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以中心城区为主体、功能组团和重点乡镇协调发展的城镇化格局。
(2)提高建设用地利用效率。合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制，提高区域平均容积率，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，提高城市土地综合承载能力。
(3)加强产业与用地的空间协同。强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调衔接，统筹各业各类用地，重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先进制造业和基础产业用地，引导产业集聚、用地集约。完善用地激励和约束机制，促进落后产能淘汰退出和企业兼并重组。推动中心城区部分产业向功能组团城疏散，现代服务等功能，提高城市土地产业支撑能力。
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