从政府主导到公共性重建——中国环境新闻发展的困境与前景，本文主要内容关键词为：中国论文,困境论文,主导论文,前景论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G219.2 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2011)01-0076-06
与国外环保运动大多在公众和民间环保组织推动下“自下而上”开展相比，我国始自上个世纪70年代的环保运动基本遵循着“政府主导”的模式。政府既是政策法规的制定者，又是执行、管理和监督者，同时也是环保宣传的责任者，几乎要承担环境保护的全部职责。在这一模式的作用下，环境报道从一开始就成为了“政府主导”的环保工作的重要组成部分，肩负着环保宣导和舆论监督的重要职责。随着社会不断发展和公众环境权利意识逐步觉醒，既有的报道模式已不能满足公众日益增长的需求。面对这一挑战，新闻媒体如何改变原有的行政主导模式和市场化消费主义逻辑，重新构建环境新闻的公共性，进而推动政府、公众、民间组织等多种力量围绕环境有效治理这一共同目标展开良性互动，显然是一个需要高度重视和深入思考的问题。
一、政府主导下环境新闻的兴起与发展
中国环境保护起步于上个世纪70年代，1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议的召开，“给中国带回了一个崭新的、具有划时代意义的新思想：环境保护”[1]。而此之前，无论是决策层、知识界还是普通公众都对此知之寥寥，媒体也根本谈不上环境新闻意识。到了1983年，“环境保护”被列为一项基本国策，地位得到前所未有的提高。但在这一时期，由于政府对经济高速增长的追求远超过对环境问题的关注，行政管理和法制建设均滞后于环境保护的现实需要，日渐恶化的环境状况也就基本没有在媒体上得到呈现。在这种背景下，通过新闻媒体宣传党的环境政策、启蒙公众环保意识、实施舆论监督，成为了政府开展环保工作的重要起点。
以此为驱动，在借助《人民日报》等主流媒体广泛开展宣传普及工作的同时，无论是国务院还是环保部都努力拓展“绿色”宣传空间：一是开设专门栏目，如在环保部宣教司的支持下，中央电视台开设了《绿色时空》栏目，中央人民广播电台开办了《绿色调频》栏目；二是建设专业媒体，1983年全世界唯一一份国家级环境保护专业报纸《中国环境报》正式创办，此后《山西环境报》、《生活环境报》、《新环境报》等地方性环境报也陆续创办，截至1996年中国环境新闻工作者协会地方环境报专业委员会成立时，地方环境报已发展到34家；三是组织专项采访，如全国人大环境资源委员会组织了“中华环保世纪行”，国家林业局组织了“聚焦森林”系列宣传活动，国家环保部组织开展了“淮河治污零点行动”、“聚焦太湖零点行动”、“斩污新闻行动”等大型采访活动。这些“绿色空间”的开拓，既为政府开展环保工作提供了重要舆论阵地，也让新闻媒体在组织宣传教育的同时，实现了舆论监督与群众监督、法律监督等多种监督方式的结合，产生了巨大的社会反响。
除在宏观层面进行引导外，各级政府部门还进一步从体制资源、参与力量、运行经费等方面积极扶持环境新闻媒体。以《中国环境报》为例，早在创刊之初，政府就为其提供了较为丰富的行政资源保障。如在人才配备上，城乡建设环境保护部于1984年1月专门发文，决定在各省、自治区、直辖市组建该报社的记者站，并要求40万以上人口城市的环境保护部门为其配备一名专职记者。为解决该报在运营经费、记者技术职称等方面的问题，国务院环境保护委员会1986年1月专门发布《关于加强<中国环境报>记者站建设的通知》，明确了记者站的管理体制、任务、经费来源和技术职务评定等重大问题[2](P184)。同样，来自行政力量的支持也是大型采访活动获得成功的前提和基础。如“中华环保世纪行”就是十四家中央单位分工协作的产物，其中，全国人大环境与资源保护委员会负责牵头组织实施，中宣部负责把握舆论导向和协调各级宣传部门与新闻单位，财政部每年拨出专款保障，国家广电总局负责组织协调相关报道。
这种政府有意为之的引导，显然为环境新闻发展提供了必要资源和有利环境，使得关于环境问题的采访报道日益得到各级政府的大力支持，逐步成为政府宣传工作的重点。例如，截至2007年，在“中华环保世纪行”的带动下，全国已有257个地级市（占全国81%）开展了形式多样的“环保行”活动。通过参与类似大型采访活动，单个新闻媒体或记者的独立报道开始走向联合，从而实现了舆论宣传的规模效应，一大批富有使命感的记者在采访实践中提高了专业水平，迅速成长起来。据不完全统计，在1993年到2007年的15年间，仅“中华环保世纪行”一项活动就有61500名记者参与，编发各类新闻稿件达216500篇①。通过大量的新闻报道，媒体在传播环保意识、宣传国家政策、实施舆论监督上逐渐产生重要影响，像淮河污染、太湖污染、晋陕蒙“黑三角”、内蒙古阿拉善盟地区沙风暴生态破坏、小秦岭金矿滥采滥挖、新疆塔里木河下游生态恶化等环境问题，都是在媒体曝光后才得到积极的解决。1999年第一次全国公众环境意识调查结果也显示，“对公众环境意识影响最大的因素是政府主导的宣传教育活动和新闻媒体传播”[3](P345)。正因如此，原国家环保局局长曲格平曾评价“中国的环境保护事业是靠宣传起家的”[4]。
二、政府主导环境新闻发展引发的主要问题
近年来，尽管我国媒体在汶川地震等自然灾害报道中通过多视角、多层面、立体式、人性化的报道赢得了更多的话语权和主动权，并在“怒江建坝”、“厦门PX事件”等公共环境议题上开始积极进行构建政府与社会理性协商的“公共领域”的尝试，但环境新闻报道中依然鲜明地存在行政色彩浓厚、工具性特点突出、公共利益边缘化等问题，新闻报道在很大程度上变成了宣传生产，舆论监督成为了政府权力的延伸，专业化空间不断遭遇挤压，作为公共议题的环境报道还远未能成为媒体自觉，更与广大公众的现实需要存在着较大的差距。
（一）新闻报道成为宣传生产
利用报刊等舆论力量为党的政策主张宣传服务，一直是我国新闻媒体的工作重心之一。在环境新闻报道上，大量的党报和机关报是环保宣传角色的主要扮演者，尤其对专业性环境报来说，这本来就是其创办宗旨和基本功能。《中国环境报》在创刊之初就明确提出，“要把宣传党中央、国务院有关环境保护的方针、政策视为自己的神圣职责”[2](P184)。应该说，新闻和宣传一直存在密切联系，但宣传是出于宣传者自身的需要，新闻则是满足受众的需要，“因此，是根据宣传活动的特点来进行新闻传播活动，还是根据新闻传播活动的特点来进行宣传活动，也就成为两者之间关系形成的一个扭结”[4](P224)。从我国新闻实践来看，长期侧重的是服从宣传需要然后再服从新闻传播规律的“宣传模式”，新闻媒体成为宣导党的执政理念和具体政策的“传声筒”，新闻规律往往被宣传思维所取代，新闻报道成为宣传文章，报纸事实上成为一纸公文。
在这种情况下，大多数媒体环境报道的目的也仅在于完成上级交代的宣教任务，有任务则抓紧，无任务则放松。有关环境保护的各种行政会议、领导讲话、部门工作、系统活动和业务材料等成为报道重点，政府部门和相关官员成为主要消息来源及意义的界定者，官员的行政级别成为评判新闻价值的核心尺度，新闻语言充斥空洞的官话、套话，新闻报道行政化的特点十分突出。英国牛津大学格林学院院长、资深媒体研究者帕迪·柯尔特(Paddy Coulter)曾针对中国媒体做过统计，发现在2008年上半年关于气候变化的新闻报道中，消息来源大都是政府官员，比企业家要多近一倍，更是科学家的5倍之多。相比之下在挪威，第一位的消息来源是科学家，其次才是官员，来自个人和非政府组织的消息也占有相当高的比例[5]。裴莎莎对A报的统计也显示，在环境新闻报道中，消息体裁类报道有近70%比例是对政府工作、政策解读和成果展示[6]②。在这种政府主导的单向传播中，广大公众的现实需求被不同程度地忽视，他们更多只是被告知政府制订的具体政策和本人应履行的各种义务，而政府不透明、不公开的“关门决策”模式，在很大程度上还导致了公众对政府可能“权力寻租”的怀疑。
除了日常环境新闻报道外，宣传模式也深深影响到突发环境灾难报道。在突发性报道中，政府往往通过所管控的媒体有计划地将策划好的内容向公众发布，以力图操控公共舆论，结果所传播的信息往往与公众的信息需求产生巨大的错位。而且在“对上负责”和“报喜不报忧”的惯性思维作用下，不少突发环境灾难没有及时公开报道，公众知情权无法得到有效保障，进而导致重大社会公共危机，并造成公众对政府和媒体信任的缺失。再者，在灾难报道上，媒体还惯用“政府领导下抗击灾难”的正面宣传模式，将灾难报道变成政绩宣传，豪言壮语般的宏大叙事取代了对问题根源的调查质疑，通过“抗击洪魔”、“抗旱救灾”式的报道框架将自然环境置于人类社会发展的对立面，导致严重缺失对灾难应有的科学探讨和深刻反思。
（二）舆论监督成为政府工作代理
从广义上说，媒体的舆论监督是新闻媒介代表公众对权力运作进行的监督，它是“公民通过新闻媒介对国家机关、国家机关工作人员和公众人物与公共利益有关的事务的批评、建议，是公民言论自由权利的体现，是人民参政议政的一种形式”[7](P27)。因此，舆论监督的主体是公众，其法律基础是公众的知情权、表达权、议政权以及新闻媒体的采访权、报道权、批评权，舆论监督的力量在于通过曝光问题和公开意见，引起社会公众广泛关注，督促政府采取有效行动。
通过媒体报道实施舆论监督是我国民主政治的一个重要内容，也是促进环境问题有效治理的重要手段。但由于我国媒体为国家所有，像专业性环境报大多由各地环保部门一手创建，直接隶属各级党政机关，因此它们所实施的新闻监督很大程度上是为各级党政机关服务，一定意义上可以说是政府机构的一种工作安排。这一“工作代理”性质在不少具有事前策划、组织安排、任务驱动特点的环保采访活动上表现突出。如2006年的“斩污新闻行动”，就是一次由中国环境记协组织、针对环保部领导关于信访案件批示进行的媒体采访报道活动。从某种角度看，环保部通过环境记协来组织媒体参与信访工作，有利于破解环境执法“内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实”的问题。但不可否认的是，这种媒体监督事实上有越位之嫌。在不少学者关于“媒体治市”的批评声中，已经指出许多本该由政府部门实施的监管反而成为了媒介活动，这反映出监督体制亟待健全。而媒体舆论监督之所以能顺利施行，主要是因为媒体被纳入权力运作体系，新闻报道作为党和政府监督下级工作的一种方式，成为政府权力的延伸和补充。舆论监督的压力主要来自于上级政府而不是公众，体现的主要是长官意志而不是公众意志，从根本上来说还是属于人治。因此不难理解，大量环境新闻报道何以缺少公众消息来源，即使出现公众也主要是对政府相关政策和行动表达认可。当政府与公众在公共议题上产生分歧时，不仅公众意见很难通过媒体形成对政府的及时监督和有力制约，而且不少媒体在行政干预下语焉不详乃至最终失语。此外，不少高举舆论监督大旗的报道，还存在着简化治理难度、用短期治理成效遮蔽大量深层矛盾、未能触及环境问题根源等问题。比如在淮河、滇池、太湖等湖泊治理的“零点”活动中，尽管有多家新闻媒体参与到了空前密集、声势浩大的宣传报道之中，但由于缺乏对公众主体意识的“召唤”，相关管理体制没能跟上，不少问题在宣告“治理成功”后又死灰复燃，监督活动并未收到应有效果。
（三）专业化发展空间遭遇压缩
进入上个世纪90年代，随着媒体改革不断推进，媒体“事业性质，企业管理”的双重属性得到确认。为了更好地培育和重塑新型市场主体，行政力量被要求逐步从媒体经营领域退出。在这一背景下，不少依赖于行政力量和体制资源的新闻媒体开始难以为继，作为机关报的专业性环境报也受到强烈冲击。从1999年9月国家新闻出版署发出报刊结构调整文件，规定中央部委和省厅局原则上不办报，到2003年7月总署下达《治理报刊摊派实施细则》，经历三次报业整顿，许多环境报刊还未完成市场化改革就被主管机关勒令划转或停办，一度扮演环境报道主力的几十家地方专业环境报几乎全军覆没，只有广州的《珠江环境报》和福州的《环境与发展报》硕果仅存，环境报业生存空间被极大压缩。
需要承认的是，同许多行业报一样，多数环境报的创办并非出于市场需要。“党政喉舌”和机关报的定位让他们在运营经费、报刊发行、人才编制等方面形成了对行政力量与生俱来的依赖，很大程度上削弱了它们面向市场、自主发展的内在动力，导致这类媒体缺乏市场竞争力。基于这一原因，对这些报纸进行改革肯定是大势所趋。但值得注意的是，在这几次报刊整顿中，究竟哪些报刊该被保留，哪些报刊该被划转，哪些报刊该被停办，几乎全都由有关行政管理部门来规定，依照的筛选原则不是市场淘汰机制，而是一种行政把关机制，这使得原本为了优化报刊结构、适应市场需要的整顿，事实上依然在行政主导下得以设定和建构，从而让一些原已实现较好社会与市场效益的环境报的退出显得十分无奈。如创办于1986年的《山西环境报》在报业整顿中一度被划转《山西日报》，但2003年底却终因“山西省环境保护局突然决定”而被迫停刊[8](P283)。
同样值得注意的是，在政府主导的媒体改革中，失去国家财政拨款、 “自筹资金、自负盈亏”的媒体必须在激烈的市场竞争中求生存。由于环境议题属于典型的公共议题，环境报道还经常涉及企业污染问题，在商业逻辑的制约下，媒体自然淡化社会责任，对环境议题缺乏报道热忱。一些曾经希望在环境新闻报道上有所作为的媒体，也最终在权衡经营效益后终止了尝试。例如，2001年，在坚持了三年之后，《新快报》宣布暂停编辑《绿版》；2004年，《中国青年报》也以“环境新闻缺乏市场效应”为由，关闭了1999年创办的《绿版》。
当然，环境新闻专业化发展空间的压缩并不只是表现在报业改革之中。作为中国环境新闻专业化发展重要标志的“中国环境新闻奖”和“地球奖”，就在2005年中宣部颁布《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》对国家级新闻奖项作出重大调整的过程中无奈停办。
三、以公共性重建推动环境新闻良性发展
环境问题不是一个单靠政府行政管理、科学技术或大量金钱投入就能解决的问题，急需公众、环保民间组织等多种社会力量共同参与。但就目前状况看，不论是政府主导下的环境治理还是媒体环境报道，“公众缺位”恰恰是最大不足，表现于媒体则主要是公共性的缺失。所谓传媒的公共性，“指的是传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的实践逻辑”，它主要体现在三个方面——第一，传媒服务的对象必须是公众；第二，传媒作为公众的平台必须开放，其话语必须公开；第三，传媒的使用和运作必须公正[9]。
公共性本是传媒的基本责任，但在政治逻辑与商业逻辑的双重制约下，很多媒体却在风险规避中回避公共性，在商业利益的追逐中放逐公共性，在泛娱乐化的制造中消解公共性，致使作为公共议题的环境报道还未能服务于公共利益。这种缺失主要表现在：在社会责任与市场环境的博弈中，弱势群体的环境权益、农村环境污染等话题被长期忽视；环境新闻大量淹没在繁杂的经济、社会新闻之中，导致媒体缺乏真正意义的“环境公共事务讨论空间”；在政府强力舆论控制下，媒体环境议题报道失语、失衡、失序问题突出，异地媒体积极报道而当地媒体集体“噤声”的现象屡见不鲜等。
没有公共性就没有公民参与。为了改变上述缺失，需要政府和媒体积极调整原有的行政主导模式和市场化消费逻辑，以重建公共性为契机，努力增强媒体的公共责任，让更多公众参与表达与博弈，实现“政府——社会”在开放、平等、公正和理性空间中的良性互动，促进环境问题的有效治理，进而使政府在积极回应公众现实需求的过程中实现善治。
（一）将“公共性”纳入媒体改革准则，改革传统“宣导模式”
近年来，信息公开等一系列制度的建立，显示出媒介化时代政府适时调整执政观念的持续努力。重建媒体的“公共性”，关键还在于政府在推进制度化建设的同时，能否以更加成熟和自信的心态调整媒体改革发展战略，将“公共性”纳入改革准则，并为其提供更加自由、开放、民主的体制保障。在具体构想上，不少学者已提出了一些值得重视的建议，如以传媒属性为逻辑起点，按照公共性、意识形态性与商业性三种不同属性，建设公共性传媒、国家传媒与商业性传媒并存的多元传媒格局，以达成政府、传媒、公众利益的博弈均衡。依此逻辑，在环境议题上，政府不仅需要改变传统的“包办式”主导方式，从媒体实际运作中进一步退出，还需要督促国家传媒将环境报道作为基本责任，切实履行报道职责，并通过适当资金补贴和出台激励性措施扶持公共性传媒环境报道，并积极营建起环境报道的舆论环境，提升商业媒体报道的自觉。
进而，政府还需要改变传统的“任务驱动型”组织报道模式和公众被动接受的“宣导模式”，学会通过议程设置、信息补贴等新闻传播手段来调整、优化环境报道，通过提高时效性、增加透明度，有效提升舆论引导力，切实把握传播主动权。此外，政府还应认识到，媒体不仅是意识形态宣传、环境意识教育、舆论监督的工具，它还具有社会瞭望、风险预警、保障公民权益的公共职能。因此，在涉及公众环境权益的政策制定中，政府应积极借助媒体这一“官—民”沟通的重要平台、公民理性探讨的“公共领域”来倾听民意，善于将民意导入决策，在保证公民享有充分自由和平等的政治权力，实现政府与公民之间积极有效合作的同时，进一步提升决策的科学性、合法性与环境治理的有效性，这也正是上个世纪90年代政治学领域提出“善治”理念的根本所在。
（二）将公民概念引入受众观，促进公民社会培育
虽然转型期媒体在多种利益博弈下存在多重角色冲突，其中既有政府代言人角色与市场主体之间的冲突，又有政府喉舌角色与公民代表角色的冲突，但也应看到，这三种角色并不是绝对对立的，而是可以互相补充与协调的。就长期利益而言，公共性建构也能够给传媒带来巨大的经济效益，这不仅是因为公民存在自觉的市场选择，还因为媒体公信力等无形品牌价值可以由此建构。
因此，面对不断觉醒的公民意识，在重建环境报道的“公共性”时，媒体首先需要将“公民”概念引入“受众”观。将“公民”概念引入“受众”观，强调的是受众不再仅仅是媒体信息传播的对象、纯粹的广告目标市场、“商品化”的受众，而是有知情需求、协商需求、监督需求、决策参与需求的公民；强调的是“社会公器”是新闻媒体的核心职能之一，新闻工作应该向社会公众负责，而不仅仅限于服务于国家政治需要或经济利益集团；强调的是新闻记者是社会的观察者、事实的报道者，而不只是一个简单的宣传员。
如果说“公民”概念的引入是媒体对传播理论的自觉修正，那么在此基础上，肩负起促进公民社会培育的重任则是对媒体更高层次的要求。由于媒体本身就是公民社会建设的非制度性、非正式的环境条件，并且在环境议题方面，我国民间环保组织多年来发展壮大的实践也证明，媒体在促进公民社会培育，提升环保组织合法性等方面的确发挥着重要的作用。因此，在公民社会培育中，媒体在上情下达的同时，需要从原有的政府逻辑和市场逻辑向兼顾公共利益方向转变，做到“对上负责但不迎合，相对独立但不回避主流，贴近下层但不从俗”。在环境议题报道上，媒体应通过开展公开、公平、公正的新闻报道，满足公众了解有关环境信息、风险的知情权以及对决策组织的监督权，努力构建多方协商的合适平台，促进权利和权力的良性互动和对话沟通，成为公众表达利益需求、参与公共议题决策的重要通道。在与民间环保组织的合作上，作为一种关键性的组织活动资源，媒体一方面需要加大和环保组织的合作，推动社会从单纯的环境保护到更为深层次的社会公正、代际公平、民主决策等方面进行讨论与反思，另一方面也要发挥监督作用，促进环保组织在公信力等自我能力的建设中健康发展。最后，由于公众基本上是依赖媒体了解环境信息、理解环境问题，所以媒体还需要在公共性基础上提升新闻报道水平，提供专业化的新闻服务，以科学、合理地引导公众认知和参与，并推进政府决策迈向科学化、民主化，使新闻媒介成为提升公民精神，构建公民社会的重要途径。
（三）践行新闻专业主义理念，提升专业化报道水平
新闻专业主义的目标是服务于全体人民，并以传播真实、真相或真理为最高理想。践行新闻专业主义理念，也就是对区别于政治利益、商业利益的媒体“公共性”的回应。对记者来说，这不仅需要严格遵守外在的职业道德和法律法规要求，还需要树立“公共知识分子”责任意识、增强使命感，并将其内化为职业理念，通过客观、真实和准确的新闻报道服务于公共利益。
从我国环境新闻实际发展来看，尽管我国环境新闻起步已有三十年，但很长一段时间内，其报道重任主要由党报和专业性环境报来承担，综合性媒体尤其都市类报纸长期处于缺位状态，专业性发展一直比较迟缓，即便在环境话题已成为一个主流话题的今天，也只有极少数报纸拥有专门的环境新闻版面和专业的环境新闻记者，大多数环境记者是从社会新闻、经济新闻等方向转向而来，许多人环境专业知识欠缺，错误报道屡见不鲜。作为一种独特的新闻样式，环境新闻重点关注的是人与自然环境的矛盾以及由此产生的社会问题，具有突出的科学性、调查性等特点，具有很强的专业性，同时环境议题还是一个涉及政治、经济、文化等各方面的复合型领域，具有高度的综合性和复杂性。所以，要真正践行新闻专业主义理念，还必须提升专业化报道水平。这就意味着，环境新闻记者不仅要加强自身新闻专业素养，具备较高的专业素质和多方面的知识储备，拥有广博深厚的知识底蕴和较强的调查研究能力，还须深化“绿色思维”，在一定程度上成为环境问题专家。以此为支撑，环境新闻报道才能扎根于理性和真实，从单纯揭露批评进入深度挖掘追寻，真正拓展环境新闻报道的广度和深度，既为政府提供科学决策依据，也为公众提供正确风险感知。
可以想见，我国传媒“公共性”重建必将是个艰难的过程，但随着公民意识的觉醒，公民社会的培育，政府执政理念的提升，对于我国环境新闻来说，“公共性”重建将是其发展的必然要求，也将是推动政府、公众和民间组织围绕环境治理这一共同目标良性互动和有效合作的现实性路径选择。
收稿日期：2010-10-19
注释：
①参见中华环保行组委会内部资料统计。
②从作者对报纸相关信息介绍来看，所指的A报应为《人民日报》。
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