国家重大科技项目组织管理的若干思考，本文主要内容关键词为：组织论文,项目论文,国家论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为更好地发挥“科技是第一生产力”的先导和带动作用，落实“科教兴国”的战略方针，由政府主管部门组织必要的人力、物力和财力，集中优势，对重大科技项目进行攻关是国家科技发展总体格局中的一个有机组成部分，对重大项目的组织管理也已成为政府科技主管部门的一项重要工作内容。随着国家宏观经济体制向社会主义市场经济的转变，科技发展、特别是重大科技项目组织管理的客观环境发生了一系列显著的变化，有必要对其组织方式和管理模式进行相应的探讨和改革。
一、重大科技项目的基本特征及其组织管理面临的新课题
1.国家重大科技项目的基本特征
从总体上说，国家重大科技项目通常具有如下一些基本特征，同时，这也是选择或确定重大科技项目的主要依据。
(1)先导性和前瞻性：即重大科技项目总是追踪世界发展的新趋势，瞄准科技发展的前沿领域并进行超前研究；
(2)综合性：重大科技项目同时又往往是多领域、多学科的综合集成，需要多部门的协同攻关；
(3)影响或效益的广泛性：重大科技项目实施的结果将对某一行业或国民经济产生广泛的影响或潜在效益；
(4)长期性：重大科技项目通常需要较长时期才能全面完成；
(5)高投入与高风险性：即重大科技项目在研发阶段需要较多的资金投入。同时，受多种因素的影响，项目实施过程中存在着较多的不确定性和风险性；
(6)组织管理的复杂性：由于重大科技项目涉及跨学科、多领域、多部门、多因素、多环节，因而对项目的组织管理也提出了更高的要求。
可见，具备上述特征的科技项目，某一科研单位或企业难以独立完成攻关任务，需要政府部门的组织协调，并在资金、政策上提供必要的帮助和扶持，特别是那些外部效应显著的项目（即具有良好的社会效益，而开发者近期直接经济效益并不显著），如电动汽车项目等，单纯依靠市场机制（主要是利益导向机制）很难自发地实现资源的有效配置，政府科技主管部门组织管理的作用就更为重要。
2.重大科技项目组织管理面临的新课题
改革开放的不断深入，使整个国家的经济体制和经济运行方式都发生了深刻的变革，国家重大科技项目的组织管理面临着新的形势，同时也存在着需要解决的突出问题：
(1)重大科技项目组织管理的宏观环境发生了重大变化
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，宏观经济体系中出现了明显的利益主体多元化及其价值观念多元化与行为方式多元化的变化趋势。即重大科技项目组织管理面对的科技与经济环境已不再是简单地管理与被管理的垂直关系。同时，受财力制约，政府科技主管部门也无力完全承担项目的资金投入，出现了重大科技项目资金来源渠道的多元化趋势。以国家“九·五”重大科技产业工程项目——电动汽车项目为例，国家科技拨款仅占项目预计总投资的25%左右，大部分经费则来源于有关部门自筹及银行贷款等不同渠道。这两种多元化客观上对实施国家重大科技项目的指导思想、组织原则、管理模式以及调控手段提出了新的要求。换言之，需要建立与市场经济体制相适应的重大科技项目的组织管理体制。
(2)重大科技项目组织管理自身存在着需要进一步完善的环节和内容国家实施重大科技项目的根本目的在于发挥科技的第一生产力作用，进而带动相关产业乃至国民经济的发展。但现行的组织管理方法多着眼于科研或研发阶段的管理，存在着立项审批严格、项目实施过程调控及验收评估相对较弱的现象。同时，由于政府部门之间职能权限划分的原因，使得项目成果转化及产业化与项目组织管理相互脱节，而后者恰恰又是导致科技与经济“两张皮”的主要症结，并在很大程度上削弱了实施重大科技项目应有的作用。据统计，我国科技成果的实际转化率总体上只有10%左右，专利的实施率还不到10%，换言之，绝大部分科技投入没有转化为任何的现实生产力和产品竞争力，这显然是很大的人才和资源的浪费。
在经济利益主体多元化的情况下，与上述现象相联系的一个深层次问题在于政府对重大科技项目资金投入的利益主体“虚位”问题，即国家组织并投资实施重大科技项目，显然应当对项目成果及其使用拥有一定的所有权，但谁来作为政府这一“利益主体”的代表行使这种所有者的权利，在成果转化及产业化阶段体现政府的意志，促使重大科技项目成果产生更大的社会经济效益？如果说过去由于国家的科研经费主要用于支持国有科研机构或国有企业的研究开发，这种利益主体之间的关系可以相对模糊，那么党的十五大提出了“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”的论断，非公有制经济（特别是民营经济）同样是科技发展的一支重要力量，它们通过竞争应当平等地享有参与国家重大科技项目的机会，并得到政府的必要扶持和帮助，在这种情况下，政府这一利益主体“到位”的要求恐怕就更为迫切。
由此可见，针对重大科技项目组织管理面临的新的形势和问题，不仅其管理方法和具体手段需要进一步完善，项目组织体制和运用模式的变革则更为重要。这或许是深化科技体制改革中值得思考的一个新的课题。
二、国家重大科技项目组织管理变革的目标
针对转型期间科技发展多元化格局的基本特征，重大科技项目组织管理改革的目标应当确定为：“建立和维持较高水平的重大科技项目组织管理的体制效率”，并以此作为政府科技主管部门决策具体组织方法和管理手段的依据。这里称为“体制效率”的原因在于：重大科技项目的组织管理涉及到项目组织和实施过程中与各参与方直接相关的一系列规则、规范、程序，是一个复杂的社会系统工程，很难用某种单一的指标加以概括。
重大项目组织管理的体制效率可以理解为由于采用了某种组织管理体制后而增加的收益与该体制的运行成本之间的比较，其中主要表现在政府科技投入的效率或科技的投入／产出比。
具体而言，一个高效率的项目组织管理体制至少应具备如下五个方面的功能：
(1)激励功能：即重大项目的组织管理体制应建立一个“努力——报酬”的循环链，保证项目承担者通过努力产生收益而获得报酬，这种报酬又推动承担者付出更大的努力，如此形成努力与报酬的相互推动。
激励功能的发挥，主要取决于努力与报酬的吻合程度。因而，对重大科技项目的实施进展及其成果进行客观评定，并与政府对该项目的经费投入或与项目承担方承接后续项目的可能性相联系，是提高重大项目组织管理激励功能的一个重要方面。
(2)配置功能：即重大项目的组织管理体制应形成一种基于科技资源信息，而进行资源合理配置及其调整的管理决策体系。配置功能有效性一方面取决于决策机关获取信息的质量，同时也与政府控制的科技资源的范围有关。当前一个值得进一步探讨的问题是能否打破部门、行业，特别是所有制界限，实现大范围内的科技力量集优，并根据项目进展相应建立一套对资源配置进行及时、有效调整的管理制度。
(3)约束功能：即重大项目的组织管理体制应提供一种制度安排，以有效地防范项目实施过程中可能出现的各种违约行为，并具备对该种行为给予某种惩罚的能力。
伴随利益主体多元化而出现的受利益驱动的价值观念与行为方式多元化是一种客观现实，为实现重大科技项目预期的目标，需要制定限制违规行为的规则、监督这些规则的执行，并在特定情况下采取必要的惩罚性措施，这是提高项目组织管理效率的保证手段。
(4)风险防范功能：即重大项目的组织管理体制应当具备回避、转移或分散风险的能力。科技活动作为一种探索性和前瞻性的活动，本身就存在着成功与失败两种可能，风险则是与之相伴生的固有特征，这是无法回避的。但对项目的组织管理而言，更需要引起重视的是由人为因素或制度缺陷导致的项目风险，如项目选择、项目决策过程中可能出现的个人权力过于集中，项目资金来源渠道单一等。当前，探索重大科技项目风险投资机制的建立与完善项目遴选、招标的民主、集体决策体制是强化风险防范功能的优先任务。
(5)成果转化与扩散功能：即重大科技项目的组织管理体制应当为科技成果向现实生产力转化提供一种有效的组织形式，并在这种转化过程中体现政府的意志，保证国家科技投入的利益。这是政府组织实施重大科技项目的根本目的。成果转化与扩散功能已不再局限于科技项目本身，而是更多地反映了科技与产业、经济的有机结合，涉及到更大范围和更深层次的体制变革。
上述五种功能是国家重大科技项目组织管理的基本任务，但不能认为体制效率就是这五个方面的简单迭加，以政府科技投入效率的不断提高为核心，还需要进一步探讨这五个方面的关联方式。
三、国家重大科技项目组织管理运作模式的探讨
实现重大科技项目组织管理的体制效率有赖于建立较为完善的运作模式，以此作为发挥项目组织管理各项功能的保障。其中，形成政府对重大科技项目实施的全过程控制以及采取与市场经济要求相适应的组织管理方式和手段应视为建立这种运作模式的关键。
1.建立政府科技主管部门对重大科技项目实施全过程的闭环控制
如前所述，国家重大科技项目组织管理面临的一项紧迫任务就是要克服科技与经济脱节的弊端，强化对项目中后期、特别是成果转化与推广环节的管理，并相应保证国家对重大科技项目投入应享有的权益。完成这项任务，需要对既有的项目组织管理模式进行必要的改革，建立政府对重大科技项目组织管理的闭环控制模式，以改变实际工作中存在的“头重脚轻”现象，做到“首尾并重”的全过程系统化管理。作为初步探讨，图1给出了如何建立这种闭环控制模式的一种设想。
(1)在政府部门指导下，组建非盈利性的“国家重大科技项目管理服务中心”作为中介机构，它的主要职能是受政府科技主管部门委托，对若干重大科技项目进行具体的组织协调和日常管理：①组织中立的专家委员会，负责对重大项目进行遴选、论证和评估，并向政府科技主管部门（重大科技项目合同甲方）提供项目立项审批、中期检查、成果评审的决策建议，这样可以较好地体现重大项目决策的科学化和民主化原则，避免管理者决策权过于集中可能导致的弊端；②该中心下设投资机构，主要进行科技产业发展的风险投资，代表国家拥有对成果的部分所有权，以这种所有者的身份支持、参与项目成果的转化，并获取相应的经济利益回报，用以专项支持后续科技项目的组织实施和进行新的风险投资。投资基金机构的设立有助于解决政府利益主体“虚位”的问题，便于国家对成果转化的促进和监督，从而使重大项目进展的全过程置于政府的有效监控之下。
(2)以重大科技项目取得的成果为龙头，通过明确项目各参与方的产权，可以组建相应的股份制公司（也可吸收其他企事业单位参加）主要从事成果的推广及产业化发展。由于政府是成果的拥有者之一（重大科技项目的投入份额构成对成果的部分拥有），因而可以通过中心的投资基金机构直接参与项目的产业化发展，这样将有利于科技成果向现实生产力的转化，实现科技与经济的有机结合。
2.适应市场经济要求的协调管理方式是重大项目组织管理的基本形式
从市场经济条件下利益主体多元化的实际情况出发，国家重大科技项目的组织管理同样需要遵循市场经济的基本法则，承认科研活动中的利益导向机制，逐步形成多种手段综合运用的协调管理方式。所谓协调管理即从以行政命令或指令性计划为主的项目管理转变为科技计划与利益调节相结合的管理方式，更多地利用政策性杠杆的调控，发挥政府在重大科技项目实施中的倡导者、组织者和推动者的作用，体现市场在科技资源配置上的基础地位。图2简单地描述了协调管理的内容示意。
由图2可见，除了原有的管理职能外，重大科技项目的协调管理更强调：1)配合政府的科技投入，有关职能部门相互配合，建立有利于项目实施及成果推广的政策、法规、标准体系，为实现重大科技项目组织管理的各项目标提供适宜的政策性支撑环境，这无疑拓宽了单纯科技管理的内容，同时丰富了管理方式的内涵。如电动汽车项目等建立由相关部委组成的协调指导小组，协商并协调政府部门采取的行动，就是降低交易成本，提高效率的一种有效形式；2)协调管理的期望目标是形成重大项目研究开发与成果转化或产业化发展两个市场，即通过利益驱动和政策调控，建立政府、企业、科研机构之间良性互动的科研市场，以及在社会或公众理解和参与下的产品市场。显然，这两个市场的形成也要求拓展重大科技项目组织管理的范围和手段。
四、结束语
实施国家重大科技项目是贯彻科学技术面向经济建设，经济建设依靠科学技术方针的重要途径，重大科技项目的组织管理在其中发挥着十分关键的作用。面对社会主义市场经济体制对科技发展提出的要求，进一步完善科技项目的组织管理既是保证项目顺利实施的迫切需要，同时也将是深化科技体制改革的重要内容。