转型期中国社会组织发展的契机及其限制，本文主要内容关键词为：转型期论文,契机论文,中国社会论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代以来，伴随着中国改革开放的历史进程和全球结社浪潮，中国社会涌现出以社会民间力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式，并以迅猛之势快速发展起来。这些组织被冠以“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“民间组织”、“第三部门”等多种称谓。这里我们沿用“社会组织”的称谓，意在表明它在功能和属性上的社会性特征。本文以社会变迁为背景，探讨社会组织作为新兴的社会力量产生和发育的历史必然性，进一步反思社会组织在社会转型期及现行体制下所遇到的限制和难题，从而为社会组织的培育和健康成长提供理论支持。
一、社会转型和全球结社革命：社会组织发育的土壤和契机
中国社会在30多年的改革历程中，经历了社会结构的分化与整合，国家与社会的关系正在发生着重构，政府、市场、社会的三元结构已显现出来。转型期的中国社会正在经历着历史性的变迁，无论是市场经济的发育、社会结构的调整，还是政府职能的转变都为新兴社会力量的成长和发育提供了重要的契机。“全球结社革命”的浪潮也深深地影响着中国社会改革的进程。
1.社会结构变迁：社会组织发展空间的拓展
改革开放前，中国社会是一个同质性极高的组织化社会，社会的管理与整合主要是通过单位来实现的。1949年新中国成立后，中国社会“形成了以政党组织为核心的社会建构体系”[1]，社会结构呈现出总体性特征。“整个国家按照统一计划、集中管理、总体动员的原则被组织起来。”[2]社会上几乎所有成员都被纳入到各种单位组织中，单位不但成为国家与社会成员之间不可缺少的中介，也成为社会成员生活和工作的中心。在单位体制下，社会成员的社会生活与社会管理都由组织承担起来，社会变得空洞而弱小，个体的自主性和独立性几乎完全丧失，并形成了对组织和国家的高度依赖性和依附性。
改革开放后，我国的社会结构从总体性社会向分化性社会转变，并寻求新的社会整合机制。以产权的多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革，极大地促进了具有自主性社会的形成。随着政府职能的转型，国家权力实现着从无限到有限的界定过程，个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等空间被逐渐释放出来。传统的一元利益格局分化为多元的利益格局，形成了具有不同利益要求的社会群体和阶层。特别是社会秩序的构建逻辑从自上而下、权力集中分配的机制，向个体独立、自由基础上的社会整合模式的发展，出现了由原有的行政性整合向契约性社会整合的变革。建立在契约性关系基础上的商会、行业协会等中间组织，在经济活动方面发挥着越来越重要的作用。在更广阔的社会生活领域，随着私人空间的拓展，民间社会的自治需求和组织化需求大大增强了。在改革前的国家极强、社会极弱的总体性社会体制下，既没有相对独立自主的社会，当然也谈不到民间社会的组织化，在十几年的改革开放过程中，由于社会力量的发育和成长，组织化的需求已经出现。这种需求的实质在于，用民间社会自己的力量来协调自己的行为。
中国社会日益深化的改革进程，催生和培育了新的社会组织形态。据统计，近年来，我国社会组织的发展和扩大呈直线上升势头，“截止2007年底，依法登记的社会组织已经超过38.69万个，其中社会团体21.16万个，民办非企业单位17.3万个，基金会1 340个，较之1988年增长了87倍。目前，仍以每年10%-15%的速度在发展”[3]。快速的社会变革，使得社会空间得到了极大的拓展；政府职能的转变，“小政府，大社会”的社会管理理念，使得更多的社会功能需要社会组织的承接并发挥作用。因此，加强基层组织和社区建设，培育和发展民间组织成为我国当代社会建设及社会管理的重要任务。
2.“全球性结社革命”：我国社会组织建设的海外参照
20世纪80年代以来，全世界范围内掀起了一场结社革命，在世界的每一个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”[4]
西方社会在20世纪后叶出现的“非政府”、“非营利”组织，其主要的原因在于，发达资本主义国家的“福利国家”制度、发展中国家的发展模式、社会主义国家的“国家社会保险”制度和全球环境等方面的危机，以及经济增长带来的社会结构变化和通讯革命所形成的信息全球化等多种因素，究其实质，实际上主要是对“政府失灵”、“市场失灵”做出的正面回应。西方各国在经历了漫长的资本主义发展历程后，市场经济发育成熟，使得人们在很大程度上可以享有经济生活的自由，企业作为市场经济的主体，已经构成一个相对独立的部门，但是政府和市场无法解决人们公共生活中的各种问题，因此，独立于政府和经济组织之外的以追求公共目标、提供公共服务的第三部门应运而生。这些组织被冠以“非营利的”、“自愿性的”、“公民社会的”、“第三的”或“独立的”部门，并在数量和规模上迅速增长。这些社会组织在解决社会危机、缓和社会矛盾、提供公共服务等方面发挥了重要的作用，成为国际社会积极倡导的社会自治力量。他们的独特性及社会功能受到了各国的普遍关注，也为当代中国的社会改革和社会治理提供了可资借鉴的经验。
全球结社浪潮，恰逢中国改革开放和社会变迁的历史阶段，为中国国家与社会关系的重新定位及社会民间力量的发展提供了有益的参照。特别是国际社会共同关注的环境问题及相关非政府组织对我国环境保护的关注，推动了中国民间环保组织的成长和发展，从而也带动了其他各类社会组织的蓬勃发展。
20世纪90年代以后，受国际民间环保组织示范的影响，具有极强公益性质的中国民间环保组织的兴起在中国社会引起了广泛关注。1994年经国家民政部门批准注册的，中国最早的民间环保组织“中国文化书院绿色分院”简称“自然之友”成立。它的成立不但为我国环境保护事业开拓出一条新的思路，而且从聚结民间力量的角度进行了新的尝试，从而改变了政府包办环境治理的局限。此后，中国的民间环保组织像雨后春笋一样在全国各地出现。
在全球化趋势日益突显的当今世界，全球性的非政府、非营利组织的发展为中国社会民间组织的发育和成长提供了最有力的支持。这场全球性的结社革命无疑是社会组织在人类社会进步中作用日益重要的有力证据，也是社会秩序在多主体的治理框架下重塑公共性内涵的佐证。
二、“5.12”赈灾：社会组织和志愿者活动的实践检醒
如果说社会结构转型和全球结社浪潮促发了中国社会组织的产生，那么“5.12”震灾救援和灾后重建过程，则为社会组织和志愿者活动提供了最直接的实践坛场，检验了社会组织发展的成就、意义及不足，为今后的完善、发展指明了方向。2008年5月12日的汶川大地震发生后，大量志愿者和慈善组织奔赴抗震救灾第一线，履行并实践着志愿服务的义务。这些有组织的行动，使社会组织的救助和服务功能得到了充分地体现，其公益性得到了彰显，社会公信力有了显著提高，使得2008年作为中国的“公益年”、“志愿者年”而载入史册。
1.组织性与快速动员能力的实践
汶川地震发生后，以社会组织为代表的民间力量迅速行动起来，奏响了抗震救灾的集结号，在很短的时间内，全国汇集了强大的民间慈善力量，组成了民间应急救助队伍，在抗震救灾第一线发挥了重要的作用。
一是承担社会捐赠的组织和实施。以中华慈善总会、中国红十字会、中国社会组织促进会等全国性慈善和公益组织率先通过各种媒体向社会发出抗灾慈善捐助倡议，全国各地社会组织也迅速动员各方力量，为灾区人民捐款捐物。据民政部统计，截止5月26日，在地震后短短的14天内，国内外的捐赠款物就达308.76亿元。[5]四川省慈善总会一直参与和负责境内外组织、个人捐赠款物的接收、管理和救灾物资的采购工作和救灾物资的分配运输工作。在安排输送救灾物资及时运往灾区，保证灾区人民的衣食住行方面发挥了重要作用。
二是成为抗震救灾的先遣队。自然之友、绿色和平、绿色家园志愿者等组织在地震次日联合发起了NGO抗震救灾行动；一些社会组织甚至在四川设立了抗震救灾NGO四川协调总处，下设医疗服务、物质分配、前方信息收集、对外宣传、机构联络、志愿者管理、后方信息收集整理分析等小组；一些具有草根性质的社会团体也组织专业人员奔赴抗震救灾第一线，成为抗震救灾的生力军。
2.与政府力量合作互动的实践
在2008年抗震救灾中，许多社会组织发挥了联系广泛、整合资源和专业特长的优势，为政府在大规模抗震救灾中拾遗补缺、填补空白、完善救灾体系起到了非常积极的作用。中国政府及社会组织的快速反应和相互配合的积极行动，是中国社会在几十年的改革和发展中走向理性、走向成熟的真实写照和有力证明。
一是协助政府开展灾后应急服务。大地震后，全国各级政府积极组织各方力量支援灾区，社会组织积极响应号召并配合行动。各协会、商会、专业团体、医疗组织都组织专业救助队奔赴灾区，协助政府做好伤员救助、危机处理、情绪安抚等工作。
二是协助政府开展灾后重建。灾后重建是由政府牵头，社会组织参与的共同行动。灾后重建是一项复杂的工程，包括社区、家园、文化、心理等多方面的建设，社会组织发挥其优势，组织各方专业人员帮助灾区建设表现出政府力量与社会力量的相互信任和良性互动的趋势。
3.志愿者活动的实践
在抗震救灾中，全国各地涌现了前所未有的大规模的志愿者行动，外国媒体惊叹：发生在中国的毁灭性地震催生出中国的志愿者大军！志愿者服务在我国只是近年来的事情，以往人们对它没有足够的认识，这次的救援行动中志愿者的精神和称号深入人心。
志愿者精神得以弘扬。灾情发生后，大批自发的志愿者主动来到灾区第一线，怀着无私奉献的信念，寻找自己力所能及的服务空间，默默无闻地参与救助，出现了许多令人感动的场景。志愿者精神在救援中得到了前所未有的弘扬和展现。同时也表明了来自中国民间的慈善事业有了一定的基础。
志愿者管理机制尚待完善。在灾情发生之后，由于希望加入志愿者行列的人们来自全国各地，失序的灾区前线，一时无法容纳如此多的外来人口，衣食住行都成问题，致使有的媒体呼吁，请志愿者服从当地政府的安排或暂缓进入灾区。因此，尽管以援助为目的的志愿者活动值得大力提倡，但如果没有完善的机制，人们的善意同样将无法得到充分体现。
志愿者的专业化培训还需加强。在紧急救援中，各方救援的志愿者队伍迅速冲到了灾区第一线，那些具有专业救助知识和救助能力的人员发挥了重要的作用。一些因缺乏平时专业培训、有善心而无善力的志愿者则难以发挥更有效的作用。因此，加强志愿者日常化的专业培训，提高相关技能对于紧急救助和灾后重建都是十分必要的，也是社会组织提高公共服务能力和提升社会公信力的重要途径。
总之，在汶川抗震救灾中，社会组织表现出有效的动员能力和行动能力，自觉地承担起政府职能以外的相关救援工作。志愿者们以其无私奉献的行动获得了社会的广泛尊重和认同。已经在人们心中孕育的公益精神在这里得到了凝聚，刚刚诞生不久的民间公益组织获得了进一步成长。
三、社会组织发展与公共性构造转换进程中的难题
中国社会在经历了数十年的改革开放历程后，已经步入了全球化和现代化的轨道。社会组织在历经20世纪80年代的兴起、90年代的规范管理及新世纪以来的蓬勃发展几个阶段后，也正在经历社会转型中组织隶属、结构、制度、功能等方面的调整和转变。这一转变既涉及管理层观念上的变革，也面临社会中各方利益的取舍，还有传统文化的影响和制约。只有正视社会组织构建与发展中现实的复杂性，从理论上厘清其中的关键问题和难点，在实践中把握社会改革和建设的幅度，才能保证社会发展的稳定与和谐，使社会组织按照合理的路径健康发展。
1.公共性构造转换进程中的“官—民”转换难题
中国社会组织的建设实质上是社会公共性的重新建构问题。何为公共性，中国学者李明伍曾给出较明确的定义：“某一文化圈里成员所能共同享受某种利益，因而共同承担相应义务的制度的性质。”⑥就公共性存在的形态来看，在不同的文化地理空间范围内存在着不同类型的公共性。在中国，无论是古代还是现代，“官”始终扮演了“公共性”承载者的角色。在古代，“公家”、“公门”都是指与“君”、“官”有关的场所，到近代，进而引申为“政府”或“国家”的领域。在新中国成立之初，公共性的建构是在单位体制内完成的。单位覆盖了社会，大量的具有社会服务功能的组织和团体是在国家体制内生成的，其公共性主要体现为单位体制下完善的福利保障制度，仍然是以“官”、“国家”为载体，社会结构呈现为“官”强“民”弱的格局。改革开放以来，伴随着“单位社会”走向终结的进程，在旧有的单位福利保障体系宣告终结的同时，昔日的“单位人”也变成了“社会人”，原来由国家、单位承载的公共性逐渐让渡给真正意义上的“社会”。为避免“单位社会终结”后社会的“原子化”，人们开始意识到建设独立于国家、单位、市场以外的社会支持体系的重要性。于是，昔日由国家和单位垄断和承载的公共性自然被打破，社区发展和NPO、NGO等非政府组织和非营利组织的建设便成为当代中国社会建设的重要内容。“新公共性”构建的意义在于寻找新的社群生活，人们可以通过“社群”建构一种“公共性”。这种“公共性”能够让人们发出面对生活共同抉择的呼声，可以使其在面对社会急剧变化的“速度”时不致失掉方向感和生存的力量，以实现由国民向市民的转化过程。[7]
新公共性的建构并非一朝一夕。一方面，新的公共性要素与以“官”为主体的传统公共性二者之间应有相当长的“共存”时间。因为在当下的中国社会，单位制的痕迹依然很浓，绝大多数公益事业基本上还是政府工作的延伸部分。即使是在改革开放后大量涌现的各种社会团体、行业协会等大多也是挂靠某政府部门和主管单位，具有半官半民性质。据清华大学NGO研究所的一项调查表明：中国民间非营利组织中有46%是由业务主管部门提供办公场所。1998年度被调查的非营利组织中政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织中收入的49.97%以上，政府提供的项目经费占3.5%，会费收入占21.18%，营业性收入占6.0%，民间组织收入严重依赖政府的财政拨款和补贴。[8]可见，短时间内“官”的作用还是不可忽视的。如果我们盲目地以民间组织替代“官”的作用，就会出现“官退”而“民未进”的困局，导致公共性的“真空”，造成社会的无序和混乱。另一方面，新公共性要素的培育和发展是一个复杂的系统工程，还需要国家与社会多层面改革的推进。
2.公共性构造转换进程中的“制度性限制”
我国社会组织的大量兴起得益于宏观制度环境的改革。但是，在中国现实制度环境中还存在着大量阻碍社会组织发展的制度性因素，导致民间组织发展存在规模偏小、社会服务功能偏弱、公信力偏低的现象。从我国对民间组织的现行管理制度来看，一方面表现出强烈的限制和控制特征；另一方面激励和监督制度则严重缺失，从而使民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性障碍。具体表现如下：
一是双重管理制度的阻碍。目前，我国政府对民间组织的管理采取业务主管单位和登记机关双重管理制度。实行这一管理制度，一方面使民间组织行政化倾向严重，定位不明；另一方面，使民间组织的负担加重，从而选择在工商管理部门登记或放弃登记，致使大量的民间草根组织游离于政府监管之外，而不具有现实的合法性地位。一些地方民政部门在2002-2003年进行过摸底统计，有的学者在安徽、深圳等地以乡镇为单位进行过小规模的实地调查，结果发现，经过登记的社团组织数量约占社团组织实际数量的1/12-1/20，经过登记的民办非企业单位占实际数量的1/10-1/12，这个比例结果比地方民政部门的摸底结果更低。[9]这在很大程度上造成了民间组织管理的失控。
二是非竞争原则和跨地区限制原则的阻碍。非竞争原则是指在同一行政区域内禁止设立业务范围相同或相似的民间组织，避免出现竞争。限制原则是社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。这一原则极大地限制了民间组织发展的多样化，人为地赋予某些民间组织以垄断地位和特权，造成了这些组织缺乏积极进取的动力，从而偏离非营利性、公益性的组织特点。
三是民间组织重大活动的请示报告制度和年检制度的阻碍。民间组织的重大活动请求报告制度是一种事前检查和审批制度，是建立在对民间组织不信任的基础上的，是典型的去自主性的做法，易使民间组织产生对立情绪，不利于民间组织的自主发展。
这种以控制为主导的思维方式和管理制度，导致我国民间组织的畸形发展。具体表现为：从结构上看，学会多，协会少；从性质上看，官办多，民间少；从功能上看，事务性多，公益性少，从人员看，安置的多，志愿的少。这种状况致使大批的社会组织难以发挥他们服务社会的功能，有的组织人员老化、经费短缺、管理混乱、难以维计。这也正是民间组织在现阶段公信力不高的主要症结所在。
从以上管理制度可以看出，我国关于民间组织的相关政策法规表现出强烈的控制型管理取向。这一制度的体制背景仍然是计划经济，其理念在于：对社团等民间组织进行严格的制度嵌入，使其合乎体制要求，成为党联系群众的桥梁，辅助国家来控制和管理社会。这种取向是建立在将公民社会与国家二元对立的理论假设基础上的。这一取向既有历史的根源，也有现实的原因。在我国古代，民间组织往往被等同于秘密会社，民间的反政府力量往往与它有关，人们一般将其视为“官”的对立面，对其抱有不信任甚至怀疑的态度。新中国成立后，面对当时复杂而松散的社会状况，中国共产党对民间结社进行了彻底的清理和整顿，带有封建色彩的互助组织、慈善组织以及带有宗教性、反革命性质的组织被取缔，改造和建设起一批新型的社会团体，其非政治性成为这一时期民间组织的鲜明特征。1989年政治风波后，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，增加了更加严格的限制条件和要求。长时期以来，我国“官”方和民间都对来自民间的非政府组织表现出矛盾和不信任态度。既希望它能发挥桥梁作用，对政府的职能起到拾遗补缺的作用，又担心民间组织会发展成为体制外的异己力量，挑战党和政府的权威。这一态度代表了控制型管理制度的思想基点，并成为民间组织发展壮大的思想阻力和制度瓶颈的根源。
20世纪90年代以来，各级党和政府领导人对民间组织的态度处于发展变化之中。特别是党的十六届四中全会和党的十七大，进一步明确社会事务管理中党和政府主导、社会协同、公民参与的格局，明确了社团、行业组织和社会中介组织的三大积极作用即提供服务、提出诉求和规范行为，形成了培育发展与监督管理并重的政策基调。社会组织得到了来自体制的认可、包容和支持。
但从历史的长时段看，观念与制度的转变是一个相对缓慢的过程，如何建立适应转型社会需求的民间组织培育发展与监督管理并重的新的制度模式，既需要理论的探索，更需要来自基层民间组织管理实践经验的积累。目前，清华大学NGO研究所经过多年的调查和研究，提出的“构建一个建立在科学分类和分层基础上、包括备案注册——登记认可——公益认定的三级民间组织准入制度……在现行民间组织管理局的基础上成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能”①等新的管理改革方案；上海浦东非营利组织发展中心正在进行的“公益孵化器：公益性社会组织支持发展的新模式”[10]的尝试等等，都为社会组织的培育、管理、发展提供了新的路径和模式。
3.公共性构造转换进程中的公益效率低下与信任缺失
社会组织的发育和成长是基于社会发展中公共领域的扩展和公共服务需求的提升。它在很大程度上承担着服务社会的公益使命。社会组织的社会信任资本是通过以正当和合法身份对社会的服务和奉献，得到政府、企业、公众的信任和支持，进而获得社会的认知和认可来实现的。
中国社会组织一直致力于推动公益事业的发展，有效地缓解了由于社会转型而产生的社会矛盾，减轻了政府和企业的压力，在社会公益服务方面发挥了积极的作用。但在巨大的社会需求和良好的发展机遇面前，社会组织在自身能力和公信力方面的软肋不断暴露出来。具体表现在以下几个方面：
一是公益低效和公益腐败问题。它反映了社会组织的运行、管理和监督机制中的不足。一方面，具有“官”办性质的公益组织过分拘泥于陈旧的组织管理制度，“行政化管理”、“官本位”、“按资排辈”等官僚主义现象严重，致使公益项目执行效率低下，公益事业浮于表面，服务不到位。另一方面，一些民间组织由于定位不清、组织机构不健全、监督制度缺失等因素也导致公益低效和腐败。如近些年媒体曝光的一些公益机构违约筹款、挪用公益基金及捐赠物资从事不符合宗旨的活动和事业；侵占或贪污捐赠的款物；逃税漏税逃汇骗汇； 日常管理中的财务浪费。[11]这些公益低效和腐败问题的频频出现，严重地影响和损害了社会组织的形象，引起人们对社会组织公信力的质疑。
二是公益组织的营利问题。社会组织是以追求社会公益或者社会互益为主要目标，它的最主要特征之一就是“非营利性”，这是它与以追求利润最大化为目的的营利性组织的最大区别。但实际上我国社会组织的市场化运作趋势越来越明显，变相的营利性经营形式越来越多。特别是一些民办非企业单位，有些借公益之名，获营利之实。在社会福利、行业协会、民办教育等组织中都存在以营利为目的的经营活动，有的甚至不择手段。这些极端化的谋利现象必然导致社会组织的信任危机。
我国社会组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量，目前尚处于弱势状态，一些民间组织在定位、制度和管理等方面都存在着不规范、不成熟等问题，其社会信任资本还没有切实地建立起来。这些都对民间组织的发展构成了种种限制。因此，如何有效地改进和完善现行的组织运行机制，建构合理的组织制度，探索多样化的组织模式是社会组织建设迫切需要解决的问题。在这方面，我们既要在实践中根据中国国情探索适合本国土壤的建构模式，同时也要借鉴和吸收西方先进国家在公民社会建构、推进社会慈善、社会福利等方面的经验，尽快完善社会组织的法人治理结构，建立和健全规范社会组织运行的法律和法规，运用政策引导、法律约束、民众监督的多种方式促进社会组织的健康成长。
综上所述，我国社会组织是在改革开放的大潮推动下，在社会转型的机遇中，在全球结社革命的影响下产生和发展起来的；与改革开放以来中国的经济奇迹相似，其发展速度和数量都是十分惊人的。这些刚刚问世不久的社会组织虽然还很弱小、稚嫩，但在解决社会危机、缓和社会矛盾、提供公共服务等方面显示出独有的优势。但是，由于受到我国非制度性文化观念的渗透，及新中国建国后被强化了的行政化、单位化的社会网络和思维习惯的影响，形成了对公共意识、民间组织活动的认识偏差，造成社会层面公共精神不足，社会信任机制薄弱，行使个人自主权力的能力低下。这些背景因素构成了我国社会组织发育和成长的限制。尽管我国现在社会自组织的力量还非常弱小，相应的制度环境还远不健全，但从社会变迁的视角来看，社会组织是适应中国从“整体性社会”向“个体化社会”转化的需求而产生的，具有不可低估的发展优势和潜力。汶川地震后民间力量在社会救助和社会重建中的潜在优势已经得到了充分的印证。它在促进社会自治，推动社会福利，提供社会服务等方面的独有特点将逐渐显现出来，成为未来中国社会发展与稳定的重要力量。
［收稿日期］2009-04-05
注释：
①参见贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》总序，清华大学研究所王名教授在总序中就中国NGO管理体制改革提出了几点建议。清华大学出版社，2005年。
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