垄断性产业加入WTO背景下可能的政策走势，本文主要内容关键词为：垄断性论文,走势论文,政策论文,产业论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入ＷＴＯ之后，许多垄断性产业将对外资开放，譬如电信市场、民航市场、交通运输市场、能源领域等均对外资实行程度不等的开放。这些行业通常是发展速度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域，因而也吸引了众多外商的关注并表现出高涨的进入热情。也就是说在这些领域国内企业必将面临国际大公司的强势竞争，而长期垄断经营的国内企业，效率不高，国际竞争力不强。因此，打破垄断、引入竞争就成为垄断性产业深化改革的基本政策取向，其目的既是适应加入ＷＴＯ的需要，也是提高国内企业效率、增强国际竞争力的根本出路。目前，中国政府正在实施或者计划实施电信、电力、铁路、民航等垄断性行业的改革。这些部门“都要按照政企分开的原则推进管理体制改革，引入竞争机制，减少行政性审批”。
从上述一些案例行业的改革过程看，目前对垄断性行业的改革还是集中在政企分开，以及对原有的国家垄断格局采取分拆重组以构造竞争局面等基本问题上，对于引入竞争后如何依法维护竞争环境和规范竞争行为，如何调整政府管制机构的职能和方式以适应竞争性市场的需要，如何依法对自然垄断环节进行必要的管制以防止滥用市场权力等问题，还很少涉及或者有些问题还处在研究论证阶段。这些问题的逐步解决也将是中国垄断性产业改革的基本政策走势。具体来说，有以下几点可预计的政策走势：
１．建立、健全相应的法律体系，以规范竞争和克服垄断
在中国的垄断性产业中，原有的体制框架基本上是国家垄断，社会目标的实现（如普遍服务等）和各类经济关系的确立，基本上依靠政府行政协调的力量，而不是依靠法律进行规范和约束。法律制度还存在较大程度的缺失，从现行的《电力法》、《铁路法》等针对垄断性产业的立法情况看，立法理念是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了规范产业中各主体的行为。随着国家垄断体制的破除，企业化改造和引入市场竞争，原有的利益格局发生了重大变化，政府的目标与市场化运作的企业目标之间也会存在一些冲突，这样，单纯地依靠政府的行政协调已无法适应新形势的需要。如果说，在目前的改革阶段行业内的主要企业还是国有企业，政府的行政协调还能维持的话，但随着改革的深入，所有制结构也将发生变化，特别是中国加入ＷＴＯ之后，外资的进入和ＷＴＯ有关规则的执行，符合国际规则的、规范竞争秩序的立法工作就变得十分必要和紧迫。２０００年中国政府颁布实施了《电信条例》，此类立法工作必将加快进行。
特别需要提出的是《反垄断法》的制定和实施。垄断性产业改革的主要内容是破除国家垄断，引入市场竞争。另一方面还要避免出现市场垄断（或者叫厂商垄断），也就是说要避免原有的国家垄断被新的市场垄断所替代。在垄断性产业的改革重组过程中，有可能会出现类似的问题，有可能形成市场垄断的势力（如电信产业中的中国电信）。在加入ＷＴＯ之后，跨国公司的进入和强势竞争，也有可能形成新的市场垄断。对于市场垄断的克服，只能通过相关立法解决。《反垄断法》在中国已酝酿多年，笔者认为必须加快制定和实施。该法的适用范围，应对国有和民营、内资和外资平等对待。
２．重构管制制度
垄断性产业的竞争和管制从来就是一个问题的两个方面，强化竞争就意味着放松管制，而加强管制就意味着弱化竞争。中国垄断性产业是强管制的，但从管制手段上看，是行政性管制，而不是依据法律进行管制。从管制内容上看，目前还是基本停留在对市场准入（即包括企业进入资格的审批，也包括项目的审批）等初级层面上，对管制价格的制定往往缺少必要的依据，基本不掌握管制对象管制业务的真实成本，也就是说经济管制职能相当不完善；而技术管制方面，虽然制定了相当多的技术和安全标准、规范（甚至许多是强制性的），但缺少监督管制对象执行的方法和工具，因此对安全性的强调通常被政府垄断部门（垄断利益获得者）当作试图继续维护垄断利益的理由；此外，环境保护等涉及公众利益的内容并未纳入管制的范畴。
从管制机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹仍然明显，管制职能被分散在多个政府机构，从而造成协调难度大、管制成本高、管制效率低。
因此，中国垄断性产业的改革不仅仅是放松管制的问题，还涉及管制制度的重新构建。可能的发展方向主要有：一是管制机构的设立，经济理论界和一些现行的管制机构呼吁建立统一、集中、透明和公众参与的管制机构，将分散于政府部门的管制职能尽可能地集中于新的管制机构。二是调整经济管制职能，例如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格管制，对竞争环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的管制（如电信网的互联互通、电网的公平接入等等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。三是管制方法的法制化和科学化，管制机构依法行使管制职能。四是将社会利益和公众利益等目标逐步纳入管制的范畴。
３．所有制结构的变化
垄断性行业改革的目的，是提高效率和产业的竞争力。通过以往的改革部分达到了上述目的，但是仍然存在着进一步提高效率和竞争力的空间。因为以往的改革还基本处在对原有国家垄断经营的体制进行企业化改造的层面上，引入竞争的方式也基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入者也基本上是国有企业。而国有企业的改革和经营机制的转换仍然有大量的工作要做。换句话说，目前这些行业效率的提高是建立在仍需深化改革的国有企业的基础上。如果将这一问题放在加入ＷＴＯ的背景下，面对国际竞争，其效率的提高和竞争力的增强就显得并不足够。
解决这些问题，一方面要继续深化国有企业改革，通过引入非国有的投资改善国有企业的产权结构，转换国有企业的经营机制；另一方面还要改变对非国有经济进入的歧视性政策，引入非国有的经营主体，在这些行业形成国有、民营、外资相互竞争、相互促进的局面。在中国加入ＷＴＯ的背景下，对外资承诺开放的领域，首先应对国内各类所有制企业开放。在过渡期内通过国内企业的充分竞争，提高企业的竞争力，以适应国际竞争的需要。