“种文化 ”：民族地区公共文化治理的制度创新
——以湖北利川为表述对象

袁方成 陈泽华

摘要 ：长期以来，党和政府极为重视少数民族地区的文化权益保障，以“文化扶贫”为核心逻辑的“送文化”理念的制度供给却面临诸多供需失衡的治理困境，民族地区公共文化治理可以在文化特殊性的基础上搭建具有地方特色的理念架构。利川市建构了“种文化”的理念架构，建立“平台自建、人才内生、资源内生、产品自足、机制内生”的市、乡(镇)、村三级阶梯“种文化”制度供给体系，为我国民族地区公共文化治理的制度创新提供了行之有效的路径经验。

关键词 ：公共文化治理 民族地区 制度创新 “种文化”

十九大报告明确指出：“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”要满足人民群众日益增长的美好生活需求，要解决不平衡不充分发展的城乡区域问题，需要加强城乡公共服务体系建设，而文化服务体系建设更是不可或缺。加快现代公共文化服务体系建设，让人民群众包括少数民族群众共享文化改革发展的成果，是社会主义文化建设的根本目标与方向。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(中办发〔2015〕2号)和《公共文化服务保障法》均强调对革命老区、民地地区、边疆地区和贫困地区公共文化治理的保障。

然而，在我国中西部民族地区，大都面临地方有限财力与公共文化供给间的突出矛盾。同时，受城乡二元格局的长期影响，财政对城乡投入存在偏好，加剧了乡村公共文化治理的难题。加之，政府长期“送文化”的职能惯习，遗留下供给主体单一、文化资源匮乏，供需矛盾突出、服务效能不高，政府依赖性强、乡村文化活力不足等阶段性困境。如何破解“小财政大服务”困局，解决政府“送文化”所产生的阶段性困境，促进城乡基本公共文化服务均等化，实现政府由“办文化”向“管文化”转变，成为利川市在湖北省现代公共文化服务体系示范区创建的重要内容。两年来，利川市充分发挥其非遗文化丰富、民族特色浓郁等优势，在实践中摸索出一条独具代表性的民族地区公共文化治理之路——“种文化”模式。这种“送文化”向“种文化”转变，体现了乡村公共文化治理的实践逻辑，完成了政府文化职能由“办文化”到“管文化”的文化制度革新，为中西部民族地区乃至全国基层公共文化治理提供了经验借鉴和典型示范。

一 、民族地区公共文化治理的制度需求与供给困境

制度供给是制度变迁理论中的重要组成部分，是新制度经济学中影响制度变迁的重要命题。张曙光教授认为制度供给是由制度决定者提供和生产，并决定制度的供给。与制度需求相反，制度需求是指由制度服务的接受者的需求或者以社会的需求为主，是在进行社会成本和社会效益分析的基础上确定的。[注] 张曙光：《论制度均衡与制度变革》，《经济研究》1992年第6期。 制度供给一般来说就是制度供给主体为了追求新的经济利益，对现行的制度进行创新。制度供给与制度需求相比，制度供给存在一定的滞后性。政府作为社会生活的管理者，同时也是制度的制定者和执行者，正是由于这种制度供给的缺陷，从而导致制度执行的滞后，造成供给的边际效率下降。

在新制度经济学的视野中，制度路径是相关利益者通过博弈达成的利益均衡中所形成的共同信念。林毅夫认为制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是由政府的法令所引起的变迁，诱致性制度变迁是指一群(个)在影响由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。然而，无论是强制性的制度变迁，还是诱致性的制度变迁，都是由制度供给作为制度路径的起点的，也即是说，只有制度供给无法满足制度需求时才会自下而上或者自上而下发生制度变迁的过程。

就民族地区公共文化治理的制度需求与制度供给来看，我们可以认定为两个向度的制度变迁分野，一是强制性的制度变迁，是制度供给方即政府出于保障全国群众的基本文化权益，和对“老、少、边、穷”地区特殊文化权益的政策倾斜而做出的制度改良，诸多学者认为当前公共文化治理由政府主导，采用文化扶贫或者文化福利的方式，会加重地方公共财力的紧张，现有的政府文化机构和运作体制也导致了公共文化供给的低效；一是诱致性的制度变迁，是制度需求方，即少数民族地区民族群体的公共文化服务的制度需求，这可以从少数民族群体的文化需求来展开，也有学者指出，少数民族对于公共文化治理的需求包括对于基本文化权益的需求、对于保存文化传统的区域个性要求、对于外界现代文化的需求等。总体上，这些需求的供给在原有的制度供给中是难以得到实现的，这使得地方政府与民族地区群众均处于制度失衡导致的公共文化治理不均衡的困境中。

民族地区构建现代公共文化服务体系，必须在考虑民族文化特殊性的基础上搭建公共文化治理的理念架构，从理论层面对公共文化的治理规律、设计理念进行探索，从而形成具有民族特色的地方建设标准和制度体系。

与全国其他民族地区相类似，利川市公共文化服务也呈现出以“文化扶贫”“文化福利”为基础运作逻辑的“送文化下乡”的供给样态。在20世纪以前，民族地区“输血”式的文化治理手段，相当程度上丰富了基层文化产品的供给。然而，近年来，政府主导的“送文化”活动已不能满足日益增长的精神文化需求，民族地区公共文化治理处于失衡的困境。

(一)财政投入偏低，文化资源匮乏

政府文化财政投入是我国公共文化治理资金的主要来源，从利川市公共财政支出结构来看，2014年全市财政支出总额38.7亿元，文化体育与传媒支出为0.69亿元，占比为1.79%；2015年初《新预算法》实行后，财政投入经费仅为0.33亿元。即使2016年被纳入省级公共文化服务体系建设示范区后，年均投入也仅为0.73亿元，2017年占比反而下降至1.34%。即包括读书看报、广播电视、体育健身等所有公共文化供给的人均经费一年不足79元[注] 利川市人民政府：《利川市人民政府信息公开》，2018年6月18日，http://xxgk.lichuan.gov.cn，2018年10月20日。 ，与湖北省2020年人均文体经费超过150元的标准，尚存巨大差距。

少数民族地区公共财政短缺，更加剧了公共文化资源的匮乏，主要表现为：基础文化设施达标程度较低，覆盖率不高。依据文化部基础文化设施建设的标准，村级综合文化服务中心面积达到100平方米。利川市14个乡镇(街道)中，只有毛坝乡1个乡镇达标率达到80%，甚至6个乡镇(街道)达标比例不足20%。综合文化服务中心作为村级最基本文化设施，其覆盖率和达标率尚且如此，其他文体设施建设情况更为严峻。

(二)供需矛盾突出，服务效能不高

利川市“种文化”公共文化服务模式，坚持“政府引导、社会参与、村民主体”，打破过去政府作为单一提供主体垄断公共文化服务的局面，通过引入社会力量，尊重村民主体地位，实现供给主体多元化。通过“文化种子孵化园”“政府购买”“菜单式”服务、三级阶梯“扶植”辅导等平台和机制，发掘基层文化活力、激发乡村居民参与创造文化热情、提高阵地设施和文化产品服务效能。

长期以来，政府扮演文化治理的决策者和执行者角色，政府文化职能的错位削弱了基层群众的主体性和能动性，强势外来文化对于弱势少数民族亚文化的冲击，加之少数民族文化自觉培育的忽视，使得民族地区公共文化治理对政府依赖性强，基层文化活力严重不足。政府“送文化”的制度职能惯习，不仅忽视了民间文化、基层文化、少数民族文化的活力和自觉性，而且存在对群众文化选择能力的主观蔑视，将少数民族亚群体单纯地视为公共文化的受惠者，忽略了其在公共文化治理中的主体性和传承发展民族自身文化的自觉力。政府“只输入，不培育”“喂食”式的“送文化”文化供给方式，使群众将政府文化治理的主体责任视为“理所应当”，一味“等、靠、要”，依赖政府。

(三)专业人才缺乏，文化队伍不稳

文化从业人员总量较少、业务繁重，人员年龄结构老化、专业人才缺乏服务能力和业务素质不够，文化队伍整体比较薄弱：一是文化事业类目广泛，机构人员业务繁重。利川市文体系统仅有203人，为全市97万居民提供涵盖文化、体育、新闻出版、广播电影电视、文联、文物以及文化市场管理与服务等各方面文化事业管理和服务，无疑任务繁重庞大。二是文化专业人才缺乏，业务素质有待提高。基层文化站普遍存在一人一站的情况，平均年龄结构在45岁以上，其管理理念和知识结构相对陈旧，其他工作人员多为身兼数职的乡镇干部，用于文化服务的精力不足；村级文化服务中心多为村干部兼职管理，平日里行政事务和村内事务较多，不仅无固定开放时间，使用率极低，还致使文化工作缺乏规划。三是文化人员保障缺乏，人员流动性大。各文体机构单位的岗位编制稀少、职称评定困难，可调整晋升可能性小，文化机构和单位人员市场化外流；兼职服务人员，待遇和工作经费常常从免费开放资金以及单位其他经费中抽取，待遇无法保证、社会地位不高，造成流动性大或聘用困难。

(四)政府依赖性强，乡村文化活力不足

这种供需矛盾不均还表现在公共文化供给的城乡失衡。受城乡二元格局的影响，资源向城市倾斜，公共文化服务的分布也不例外，国家级图书馆、文化馆、剧场、体育场等齐全先进的文体设施网络均布局在城区，龙船调艺术节等大型活动也在市内举办。然而，在少数民族聚居的边远乡村，由于地域闭塞、山大人稀，就近享有公共文化服务的愿望难以实现。利用“流动服务车”举办送电影、图书、戏剧等下乡服务，农村居民所享有的文化资源也极为有限。在实践中，由于基层计算机、网络运营维护技术和人才大量缺乏，地方性网络设施架构和费用难到位，文化信息资源共享工程的功效难以发挥，无法弥补“阵地式”和“流动式”的服务空缺。

同时，地方政府对于少数民族群体文化的保护和传承给予的特殊支持也被政府“送文化”夹带而来的强势汉民族共同文化和外来普世价值理念冲击，甚至出现了少数民族对本民族文化的认同危机和本民族文化归属感的丧失。导致基层文化引导性不够，生长点不多，文化创造活力不强，未能发挥价值引领和思想引导作用，地方优秀传统文化和特色文化未能得到很好地发掘和弘扬，人民群众中蕴藏的文化创造活力未能得到有效激发。

二、公共文化治理的理念建构与制度设计

了空法师到底是个明察秋毫的人，见风影情绪低落，光着一双脚，有一搭没一搭地在院落里清扫落叶，也就没有多问。风影依然一下一下地扫着，像是要将满心的烦恼连同莫名的忧伤一起扫掉，他看上去长高了许多，也比三年前成熟多了。不管是光还是影，带来的终究不过是一种穿越了生死场的恍惚。人生如梦，说的是活着只是一个梦，死了梦就醒了。

(一)理念建构

当前，我国少数民族地区地方公共文化的治理理念主要分为两个方向，即“送文化”和“种文化”。1995年颁布的《关于开展组织文化下乡活动的通知》，以及1996年中央10部门下发《关于开展文化科技卫生工作“三下乡”活动的通知》，标志着以“文化福利”“文化权益”和“文化扶贫”为逻辑基础的送“文化下乡”活动在全国范围内推行。2006年，“一号文件”明确提出鼓励“农民自办文化”，2014年中央文明办等9部门下发《关于广泛开展文明共建、文化共享“结对子、种文化”活动的通知》，2015年中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(中办发〔2015〕2号)提出推进城乡“结对子、种文化”，则以扶持农民自办文化为出发点，标志着“种文化”理念的逐渐形成。

1.文化权益政策逻辑的分野：“文化扶贫”与“文化自信”。两种截然不同的文化治理理念背后是文化权益政策逻辑的分野——即文化扶贫与文化自信的对立。“文化权益”的概念来源于西方基于公民身份建构背景下的“文化权利”的概念[注] 吴理财、洪明星、刘建：《基本文化权益保障：内涵、经验与建议》，《桂海论丛》2015年第2期。 ，“权利”隐含丰富的个体主义元素，“权益”则更强化“公益”而弱化“私利”[注] 吴理财：《文化权利概念及其论争》，《中共天津市委党校学报》2015年第1期。 ，保障公民的文化权益是社会主义国家现代服务型政府的重要职责，而“文化扶贫”正是对我国历史国情及城乡发展差异的一种现实的政策执行逻辑。由此，对于老少边贫地区的公共文化供给一直采用“送文化”等方式来保障公民基本公共文化权益。但是，这种现实逻辑所隐含的观点是，认定基层文化贫乏和落后，需要从外部“送”来“先进的”的文化来进行改造。

资源配置优化、全生命周期成本控制、可持续发展等是我国城市轨道交通领域所面临的一系列重要议题。本文基于范式理论和集约化理念，定义了城市轨道交通车辆维修集约范式这一术语，并对其内涵和要素进行了界定。在此基础上，分析了当前我国城市轨道交通行业典型车辆维修集约范式，并进一步给出了车辆维修集约范式转移趋势。作为后续研究的理论基础，本文可预见的研究方向有：

与之相对的是“文化自信”的概念。习近平总书记在庆祝建党95周年纪念大会上，将“文化自信”概念纳入四个“自信”之列。文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信。[注] 习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日，第2版。 增强文化自信既是增强道路自信、理论自信、制度自信的客观要求和逻辑必然，又是支撑和形成道路自信、理论自信、制度自信的文化要素的整体呈现。文化自信的前提是承认并肯定民族文化、草根文化、内生文化等组成的自身文化，对中华民族传统优秀文化传承和弘扬。要保障农民的文化权益，也应注重保障基层群众的“文化创造权”[注] 向勇、喻文益：《公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议》，《现代经济探讨》2008年第1期。 ，民族地区群众不仅仅是文化的接受者，更应该是文化的继承者和创造者[注] 夏建中：《治理理论的特点与社区治理研究》，《黑龙江社会科学》2010年第2期。 。从“文化扶贫”与“文化自信”的理念和政策演变来看，政府还应从现在为民族地区“送文化”转变为“种文化”，即扶持和培育基层文化、实现文化的自生长。

1.服务理念：“送文化”到“种文化”。基于文化扶贫理念，只将文化看作是经济发展的工具，以文化扶贫促进经济发展，即所谓“文化搭台，经济唱戏”。十八大以来，文化软实力的地位逐渐凸显，文化兴国运兴、文化强民族强的意识也日益深入人心。在党的95周年纪念大会上，习近平总书记首次将文化自信纳入“五个自信”，十九大上再次强调文化自信是一个国家，一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。文化自信逐渐发展成为文化治理的另一条道路。在示范区创建中也转变以往固守的文化扶贫理念，改变以往通过政府自上而下的行政任务的方式，而是从文化自信的角度肯定基层乡土文化的活力和潜力，充分挖掘其本身拥有的特色民族文化，发挥民族文化自觉，发扬优秀传统文化，践行具有利川特色的文化自信。基于文化自信理念，利川市自主培育文化种子，培育特色文化队伍等措施来激活文化主体，调动基层参与公共文化的积极性。

表 1政府 “包办 ”文化利弊分析

政府的职能由包办转向治理,企业按照市场机制提供部分公共文化服务，满足公民在基本公共文化之外的诸多不同文化需求，第三部门则发扬慈善精神对政府失灵和市场失灵的领域提供诱变性的公共文化供给，政府通过财政税收政策支持企业和第三部门。[注] 王春林：《公共文化服务运行机制构建》，《广西社会科学》2013年第5期。 积极引导和鼓励社会力量参与公共文化治理，建设紧密的多元主体合作网络，更加契合现代文化治理的理念和要求。[注] 吴理财、贾晓芬、刘磊：《以文化治理理念引导社会力量参与公共文化服务》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第6期。 基于此，利川市“种文化”公共文化服务模式创新，应该坚持从“送文化”到“种文化”的转型，打破过去政府作为单一提供主体垄断公共文化服务的局面，形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的新格局[注] 詹姆斯·海尔布伦、查尔斯·格雷：《艺术文化经济学》，詹正茂等译，北京:中国人民大学出版社，2007年，第301页。 ，提高公共文化服务质量和效能。

利川市公共文化治理“种文化”理论的探索实践，从价值观念、政府职能转变、服务机制等方面也形成了其独特经验模式，通过“群众点单、政府购买、社会参与与社团服务”等机制的创新，加快构建和完善城乡公共文化设施和服务网络，持续推动全市公共文化治理的效能提升。

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从国家宏观发展战略来看，通过发展民族文化来保证其民族国家的独特性、扩大文化影响力，捍卫“民族共同体”，民族和民族主义是现代国家的特有属性[注] 吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年。 ，也是维护中华民族多元一体格局民族关系[注] 费孝通：《中华民族的多元一体格局》，《费孝通全集(第十三卷)》，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年。 的必要条件，也是“文化自信”的表征。结合少数民族地区地域历史条件，利川市内长期居住着土家族、苗族、侗族、壮族、藏族、畲族、白族、蒙古族、彝族、满族等10个少数民族，占总人口的59.2%，民族文化活跃，灯歌、肉连响、绕棺等多项国家级、省级非物质文化遗产地域特色鲜明，传统生产生活方式和技艺能流传至今，民间文化产业资源蕴藏深厚，天然构成民族地区“文化种子”的丰富来源，但也应注意合理处理与其他文化的关系，即唤醒优秀传统文化、传承特色地域文化、融合现代先进文化、创新民间产业文化、发展民族本土文化为目标。

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(二)制度架构

由此，利川公共文化治理应当实现“送文化”到“种文化”、从“文化扶贫”到“文化自信”、政府文化职能从“包办”到“治理”。公共文化治理的制度供给应以孵化民族文化种子、培育本土文化人才、创建文化服务品牌、创新服务机制和服务模式为手段，以启动民族地区基层内生力量、整合利用乡土文化元素为突破点，建立“平台自建、人才内生、资源内生、产品自足、机制内生”的市、乡镇、村三级阶梯“种文化”制度体系。

双阈值法容易受到回波信号波形影响,回波信号波形变化会造成第一阈值在回波信号上所确定的D1点不一致,导致特征点D2变化,TFEA也会发生变化。

图1 “种文化”公共文化治理结构示意图

一是文化种子孵化园制度体系。依托文化馆和传承馆，聚集乡土文化精英人才，搭建“文化种子孵化园”。搭建市、乡、村三级阶梯文化种子孵化平台体系，成立市级文化中心孵化服务中心、乡镇孵化服务站、村级孵化服务点，建立表演孵化部、产业孵化部、文字孵化部、需求调研部等专业小组。探索文化“种子”筛选评估机制，确保“种子”的良品率，通过发掘、评估、筛选、转化等程序，将各项非物质文化遗产和其他未发掘的乡土、民族、传统文化加工孵化为公共文化种子产品，丰富文化产品种类；建设“文化种子库”，汇集孵化成果，研究“文化种子”孵化路径的多样性、采用“孵化园”特色运行模式，做到长效“育种”。通过“文化种子孵化园”的平台，将地域特色文化、本土民族文化、优秀传统文化与现代先进文化有机融合。

二是本土文化人才队伍培育制度。培养文化骨干、引进专业文化管理人才，激活乡土文化精英，针对非遗传承人、文化骨干、乡土文化精英、文化种子孵化人员以及业余社团等不同从业人员，建立一系列聘用、管理、考核等规章制度。通过“市聘乡用”制度，充实文化骨干和专业文化管理人才队伍。建立“五有九零”乡村两级文化服务人员绩效考评和奖励机制，通过薪资调控、职位晋升及其他物质精神奖励等激励措施，通过竞争性的待遇发放，稳固文化人才队伍；通过文化种子孵化园平台，对照文化种子库发掘乡村民族传统文化精英和非遗传承人，建立文化种子人才库，不仅对其相应阵地设施管理实务知识技能进行培训，还根据当地特色开展文化骨干文艺表演、传统实用技艺的研习辅导，由这批辅导过的文化骨干将文化“种子”传授给村民。

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三是建立“政府购买”的“订单式”“菜单式”服务机制。政府将免费开放资金以及其他转移支付资金进行整合，建立“种文化”专项基金；政府利用这部分资金，向业余文化社团、文化企业以及其他社会组织购买公共文化产品和服务，引入市场竞争机制，从他们所提供的文化产品和服务中，优中选优；将筛选出来的文化产品和服务，制定成面向广大村民的“菜单”“订单”，由市、乡镇、行政村三级文化工作人员实地采集以及通过微博、微信、QQ等新媒体，搜集统计乡村村民的需求喜好、闲暇时间等，组织开展文艺汇演、广场舞大赛、读书阅报等文化活动。

公共文化供给总量匮乏，且与群众文化需求严重脱节、错位。不同民族文化亚群体的需求具有特殊性，然而地方政府的公共文化供给主要是依照上级部门的公共文化服务项目开展，势必难以满足少数民族群众独特的、个性化的精神文化需求。同时，面向全市提供公共文化产品要兼顾大多数居民的文化权益，较少针对老人、残障人士等特殊群体提供专门性文化，也导致了部分群体公共文化服务权益被忽略。

三、制度创新的实践特征与制度能效

3.文化类型的选择：关注本土文化还是外来文化。“种文化”是对于群众自发性地开展公共文化活动的象征表意，把文化的种子“种”入基层，让它“生根、发芽、开花、结果”[注] 本刊县域经济观察员：《“种文化”——浙江农民的一场文化盛宴》，《领导决策信息》2007年第46期。 的首要关键在于文化“种子”的优劣。这就涉及到文化类型的选择方面，何种文化是真正满足少数民族贫困地区群众和亚族群精神文化需求的文化？是乡土文化还是外来文化，是优秀传统文化还是现代先进文化，是少数民族文化还是普世共同文化？从微观层面考察民族地区群众的主观意愿需求，虽然对外界文化充满好奇，但是不论在婚嫁、丧葬等重要活动上，还是在吃、穿、住、行等日常琐事中，都固执而自发地沿袭着传统的风俗习惯，众多学者的实地调研发现，少数民族对于本民族传统文化活动抱有极大的兴趣，也将这种公共文化活动的供给寄托于地方政府。[注] 林炜、杨连生：《边疆少数民族地区农村公共文化建设研究》，《贵州民族研究》2014年第10期。

为进一步加强对水利工程的管护，国土资源部、水利部多次下发加快推进水利工程土地确权划界工作的通知和意见。自2012年起，辽宁省水利厅加快了省直管水库确权划界工作进度。辽宁省某水库管理单位实施水库确权划界后，开垦滩地被淹时，村民不再要求赔偿。下面针对辽宁省省直水库土地利用现状，对如何推进水库确权划界工作及土地科学管理进行探析。

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(一)利川公共文化治理的实践特征

2.治理现代化政府文化职能转型：从“包办”到“治理”。“送文化”的治理理念也更为契合治理现代化体系下政府文化职能从“包办”到“治理”的变迁态势。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对文化治理社会化发展提出，“要鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非盈利组织”[注] 闫平：《试论公共文化服务体系建设》，《理论学刊》2007年第12期。 ，这是政府从办文化到管文化的角色转型的重要标志[注] 李国新、杨永恒、毛少莹：《中国公共文化服务体系建设的历史性转折》，北京:社会科学文献出版社，2012年，第110-113页。 。传统的政府管理理念存在着“统治”的意味，意味着国家只有一个权力中心且是单向度的，政府依据强制力成为管理主体。[注] 莱斯特·萨拉蒙：《新政府治理与公共行为的工具:对中国的启示》，《中国行政管理》2009年第11期。 在这种理念下，公共文化服务是由政府及其事业单位“包揽”的[注] 郭灵凤：《欧盟文化政策与文化治理》，《欧洲研究》2007年第2期。 ，政府“管文化”“办文化”难以分离[注] 李少惠、余君萍：《西方公共文化服务体系综述及其启示》，《图书馆理论与实践》2012年第3期。 。政府包办公共文化的一元化组织体系利弊同在[注] 牛华：《我国政府购买公共文化服务发展现状与价值探析》，《管理观察》2014年第5期。 ，如表1。

2.服务机制：“多予”到“激活”。我国少数民族地区，地域广袤、历史悠久、底蕴丰富，民族文化富有活力和潜力，农村居民不仅是文化的受惠者和消费者，更是文化的建设者和生产者。过去农村公共文化供给主要采取“送文化”方式，通过加大政府财政投入，把图书报刊、文体设施、文艺活动等公共文化产品“一厢情愿”送到基层，强调政府“多予”的供给机制。通过建立“政府购买”“菜单式”“订单式”服务、鼓励社会力量参与等多项机制，公共文化服务机制更加多元化。政府提供必要的政策、工具、技术和物质等形式“授之以渔”，发掘基层文化潜力，发挥本身具有的文化土壤优势和人才优势，激活农村活力，创造农民喜欢的文化。这种转变既减少了政府以往从外部引进“先进”文化的成本，又满足了少数民族多样化、多层次的文化需求。

3.政府职能：“办文化”到“管文化”。党的十七大正式提出的“建设服务型政府”“着力转变职能”的要求，政府职能转变成为我国政府新一轮改革的着力点。公共文化建设是政府职能的重要方面，十八届三中全会明确提出全面深化文化体制改革，推动公共文化服务社会化发展。 2015年文化部、财政部颁布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，通过建立政府购买机制将公共文化服务社会化落到实处，操作化规程得以明确，政府职能由包办到引导转变的要求日益凸显。以往更多注重为公民提供公共文化产品，侧重保障公民的文化成果拥有权、文化方式选择权、文化活动参与权以及文化利益分配权等基本文化权益。转变政府文化职能，在提供公共文化服务过程中不仅注重文化产品的提供，而且文化事业发展得到政府的积极引导，群众的各项文化权益得到合理保障。

4.文化功能：“管理”到“治理”。当前，不少学者将国外文化治理的理念引入我国公共文化建设之中，一方面强调政府治理的有效性，另一方面注重降低政府治理成本，对我国公共文化服务体系建设的影响逐渐扩大。公共文化服务从实质上而言既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。将文化功能由文化管理转向文化治理十分必要。在提供公共文化服务的过程中改变以往把公共文化服务仅仅视作“文化福利”或“文化权利”的做法，积极引导民众必要的民主参与，防止公共文化服务与民众公共文化需求相脱节。并且建立一定的公共意识和公共精神规约，防止文化成为一种公共性的消解力量，与公共文化生活的主旨相背离。在构建公共文化服务体系过程中，注重协调各个机构之间的功能与运作，引导社会力量参与到公共文化服务中，由文化管理转向文化治理。

(二)利川模式公共文化治理的制度能效

一是“群众点单、政府接单”，供需对接精准化。群众点单，政府接单，按需送餐，变政府“为民做主”为“让民做主”。充分尊重少数民族群体的多元化需求，把公共文化的点播权和选看权交给群众，政府以需定供，通过“菜单式”“订单式”服务，建立“自下而上”的以群众需求为主导的群众点单机制，实现公共文化供给与需求精准化对接。通过文化志愿者和文化辅导员走访、发放调查表、召开座谈会，利用电话服务专线、微博、微信等多种信息化平台等为群众制定合味的文化菜单；按照主体、需求程度、服务对象等标准细化梳理征集到的需求，通过海报多种方式向群众进行节目预告，提高群众的知晓率；逐步实现考核模式“自上而下政府主导”向“自下而上群众满意为主”的转变。公共文化生活较以往更加具有自主性及选择性，有效缓解了公共文化服务供给过程中供需矛盾，做到供需精准化对接。

二是“政府购买，社会承接”，服务机制市场化。利川市出台《向社会力量购买公共文化服务实施办法(试行)》，形成了与人民群众精神文化和体育健身需求相符合的市场化公共文化资源配置机制和服务机制。完善购买公共文化服务的机制和程序，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式组织文化采购；建立起以项目选定、信息发布、资质认定、项目监管、绩效评价为主要内容的购买流程；建立严格的内外监管机制，购买主体按规定公开购买服务和相关信息，自觉接受审计和舆论监督，建立了由购买主体、公共文化服务对象及第三方参与的综合评审机制。通过“政府购买”机制的创新，实现“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法，公共文化供给的质量和财政资金的使用率得到明显提高，改善了文化治理结构，满足少数民族群体多元化、个性化的需求。

国家统一的理论探讨——基于复杂性思维的视角 …………………………………………………… 朱 磊（4·26）

三是“人才培养、队伍自生”，服务队伍自发化。人才队伍是基层公共文化治理的人力资本。探索基层文化专干聘用制，采用“市聘乡用”制解决基层服务中心财政编制问题，2017年共引进文化专干280人；利川市制定了《利川市“文化种子孵化园”建设方案》，建立文化种子专业人才库，挖掘和扶持民间乡土文化能人，定期举办非遗传承人培训班、鼓励个人带徒授艺、开办传习所等方式，做好传承人的保护传承工作，从专业剧团和文化馆抽调、聘请专业人员驻点基层文化服务中心“结对子、种文化”，常年进行文艺辅导、活动开展、文艺创作，增强基层办文化的“自身造血”能力。

四是“社团服务、资源嫁接”，服务资源内生化。为文化社会组织制度性供给，明确其定位、使其成功担当起公共文化嫁接者的角色。制定关于文化类社会组织的规章条例，引导、扶持社会组织规范有序发展；鼓励各类公共文化服务机构，成立“文艺联盟”和文化志愿者梯队，分门类地开展公益性或低收费文化服务，延伸公共文化服务的末梢；完善监管体系，严格执行年检制度和信息公开制度，开展运营绩效评估和社会信用评估。综合运用包括文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会力量，使得公共文化治理的过程成为一个全社会共同参与的工程。“社团服务”机制的创新体现的是现代政府与公民的新型合作关系，是“小政府、大社会”的一种具象表达。社会团体与群众有着天然的联系，较之政府更熟悉当地民间沉淀的文化资源，也更容易撬动、整合这些文化资源并将其创做成具有草根性的公共文化产品，相对缓解了政府主体的供给压力，一定程度上改变了刚性供给的不良状态。

四 、新时代民族地区公共文化的治理之道

(一)地域标准、完善设施，助推服务均等化

以标准化为抓手，进一步推动公共文化服务均等化。按照《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》和《中华人民共和国公共文化服务保障法》要求，大力推进公共文化服务在内容、种类和水平等方面的均等化，提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性。加强公共文化设施规划布局、建设规模等，统筹推进各类公共文化设施建设。加快制定发布城乡公共文化服务运行规范等地方标准，构建具有民族地域特色的公共文化服务标准体系，全面提升基层公共文化服务标准化、均等化水平。

(二)以供定需、精准对接，提升供给效能

以数字化为手段服务少数民族群体文化供需对接，提升公共文化服务供给效能。提升公共文化服务的数字化水平，让群众更加便捷地享受到“身边”的公共文化服务。完善公共文化数字平台，促进公共文化供给和需求精准对接。加强公共文化数字服务资源建设，加快特色数字文化产品开发，实现共建共享，提高服务能力。推进实体场馆数字化改造，建设一批具有交互体验特点的数字实体空间，强化“线上线下”互动结合。

(三)发掘本土、融合现代，丰富文化内涵

以特色化为抓手，进一步打造公共文化服务品牌。新时代民族地区公共文化治理应当注重优秀传统文化、本地特色文化、民俗民风与现代公共文化服务的完美融合。发掘本土文化，活化历史资源，大力发展地方特色文化产品和特色文化活动，打造特色文化品牌，保证文化服务合主流、接地气、聚人气，通俗不媚俗。提炼出、发掘出本地优秀传统、民族文化中具有当代价值、世界意义的文化精髓，增强少数民族群众的文化获得感、幸福感和民族认同度。同时，将社会主义核心价值观、优秀传统文化、党的方针政策等融入节目编排，让广大群众在健康愉悦的休闲活动中，潜移默化接受熏陶和教育，凝聚人心。

(四)市场运作、社会参与，确保长效运行

以市场化为抓手，激活公共文化治理多元主体，进一步增强公共文化发展动力。积极探索创新政府、市场和社会良性互动、共建共赢的模式，促进公共文化服务提供主体、供给方式和资金投入多元化。加快培育文化类社会组织，加大政府购买公共文化服务的力度，推动群众业余文体团队向文化类市场组织转型。引导社会力量积极参与重大文化活动和公共文化服务项目，实现政府购买公共文化服务常态化和规范化。鼓励吸引有条件的社会组织和企业参与基层文化设施运营管理，积极稳妥推进文化事业单位法人治理结构改革，推动政府由办文化向管文化转变。

“Cultivating Culture ”:Institutional Innovation of Public Cultural Governance in Minority Areas ——A Case Study of Lichuan,Hubei Province

YUAN Fangcheng CHEN Zehua

Abstract ： Our Party and government have long attached great importance to the protection of cultural rights and interests in minority areas,but the system supply of the concept of “sending culture”,taking “cultural poverty alleviation” as the core logic, has faced many difficulties in the management of the imbalance between supply and demand.The governance of public culture in minority areas should at first construct a conceptual framework on the basis of cultural particularities.The city of Lichuan has constructed such framework as “cultivating culture”,and set up a supply system of “cultivating culture” as “self-building platform,endogenous talents,endogenous resources,product self-sufficiency,endogenous mechanism” in city,township and village.It provides an effective path for institutional innovation of public cultural governance in minority areas of China.

Key Words ：public cultural governance minority areas institutional innovation cultivating culture

基金项目 ：教育部人文社会科学基金项目“多民族地区互嵌式民族社区建设研究”(15YJC710050)；文化部2017-2018年度国家公共文化服务制度设计研究课题“种文化：少数民族地区公共文化服务模式创新研究——以利川市为例”。

作者简介 ：袁方成，上海交通大学中国城市治理研究院教授、博士生导师(上海 200240)；陈泽华，华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心助理研究员、博士研究生(武汉 430079)。

责任编辑 ：王敬尧

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