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［中图分类号］G649.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-8372(2002)02-0011-04
尽管近几年我国高等学校财政预算内拨款占全部收入比例逐年降低，但仍然达60%以上。并且，由于高等教育的性质，决定了未来高等学校的经费来源中，国家财政拨款仍然是主要部分。所以，探讨如何通过拨款制度改革促进高等学校的改革和发展是十分重要的。
一、我国高等教育拨款制度沿革和研究述评
1949年至今，我国的高等教育拨款方式主要经历了“基数加发展”和“综合定额加专项补助”两个阶段。
1985年以前，我国高等教育拨款实行“基数加发展”方式。它是在学校上年度经费基数上，根据财力状况确定本年度的发展经费。由于历史原因，各学校基数不一，生均支出差别较大，经费分配上“苦乐不均”现象比较普遍。在这种拨款制度下，学校获得拨款数额与其事业计划之间的关系不密切。招生数的增加，并不必然导致拨款增加，反之，拨款增加也不必然意味着事业规模的扩大。因此在当时人才市场需求旺盛的情况下，学校扩大招生的积极性反而不高。显然，“基数加发展”拨款方式，虽然保证了国家对学校财政的高度控制权，但由于这种制度缺乏对学校的效率刺激，缺乏对社会人才需求市场的反应能力，再加上预算分配过程本身缺乏量化、公正、透明性，因而它不是合理分配教育资源的有效制度，必然要被新的拨款制度所代替。
1986年开始，我国高等教育拨款实行“综合定额加专项补助”方式。它的核心要素是综合定额和学生当量数。综合定额的制定是以教育投入的成本估计为基础的。同时，在国家现有财力可能的基础上，考虑了教育事业对经费的增长要求。在综合定额确定后，拨款规模取决于在册学生的当量数。在册学生越多，学校从政府获得的经费就越多。与“基数加发展”方式相比，“综合定额加专项补助”是一种比较有效的经费分配方式。它量化性强，透明度高，拨款多少直接与事业任务挂钩，有效地激发了学校为社会多出人才的积极性。但这种方式也有自身固有的缺陷，它仅仅以学生数作为单一的政策参数，忽略了其他参数尤其是反映资源利用效率的参数对学校办学行为的激励作用。
西方国家一直很重视拨款方式对高等学校的导向作用，近年来受到较多重视的是公式拨款和绩效拨款。公式拨款是建立在对学校成本行为的科学分析基础之上的一种模式。政府部门和负责拨款的机构，如拨款委员会或基金委员会，在对学校的各种成本行为进行分析后，确定出一组能够反映学校成本行为的拨款公式来，在征得各校同意后，按照由公式算出的拨款额向学校拨款。该模式的优点是较好地体现了经费拨款的公平、透明与效率原则，在美英等国得到了广泛的应用（我国目前采用的“综合定额加专项补助”方式实际上就是一种公式拨款，但它仅仅考虑了学生数一个参数，没有体现效率原则）。绩效拨款是一种以产出为基础的拨款模式，它强调了绩效指标对拨款数额的影响。20世纪90年代以来，美国许多州开始逐步确立以绩效为基础的拨款机制。绩效指标主要包括以下几类：1.教学与学生指标：学校聘用教师和录取学生的政策、生师比、学生完成课程的比率、学生获得学位的平均年限、学生就业状况等；2.科研指标：教师与研究人员比率、科研经费获得额、科研成果等；3.财务及资源管理指标：生均支出、经费来源结构、校园生活质量、行政人员与支持人员比率等。绩效拨款模式就是综合考虑上述指标后确定拨款数额（所以就绩效拨款的实质而言，是在公式拨款中加入了绩效指标，是一种改进了的公式拨款）。实行这种拨款模式的困难主要在于绩效的测量以及绩效与拨款额关系的确定。
近几年我国一些学者在借鉴国外经验的基础上，对改进我国高等教育的拨款方式进行了积极探索。北京大学官风华、魏新在对成本结构重新调整的基础上，分析了影响每一成本组成部分的因素，然后利用14所高等学校的数据，建立了初步的拨款公式。该研究的特点是，拨款数额既考虑了学生数，又考虑了生师比、教师的职称结构、各科类学生数的构成和学校建筑面积等因素，并在回归分析的基础上，确定了回归系数，建立了多元一次方程形式的拨款公式。应当承认它比“综合定额加专项补助”法有了很大改进。但是，这种方法仍然有其较明显的缺陷，主要是：1.教师的职称结构作为影响拨款数额的重要因素，高级职称比例越高，则公式拨款数额越大，反之，若高级职称比例越低，则公式拨款数额越小。坦问题恰恰是，由于各院校对教师职称的评定没有统一的标准，如果高级职称比例作为影响拨款数额的重要因素，将导致学校人为的降低职称评定标准，以提高高级职称比例。2.由于按照拨款公式计算的某系统各高等学校的拨款总额与实际的财政负担能力不符，需要设定一调整系数R，进一步分析，作者已得出如下结论：如果某一学校财政拨款在全部支出中所占的份额不超过调整系数，才能从公式拨款中受益，这就鼓励高等学校通过努力创收等途径，降低财政拨款所占的比重。从政策导向看，这对减少高等学校对国家财政的依赖是有积极作用的，但它并不能促使高等学校提高资源利用效率，而且容易出现富者越富、穷者越穷的马太效应现象。总之，促使高等学校提高资源利用效率的因素除了生师比外其它因素未能在拨款公式中得到充分体现，这不能不说是一个缺憾。
魏新教授在其最近出版的著作中，对上述拨款公式进行了改进和完善，增加了学生教辅人员比和学生行政人员比等鼓励高等学校提高效益的政策参数，并且在设定调整系数时，增加了过渡期，以便更好地考虑学校的现状或历史状况，避免导致一些学校拨款数额的剧烈变动。但对前面存在的两个问题并未从根本上解决。
北京师范大学王善迈教授认为：高等学校经费拨款，应采用多重目标合理组合的拨款标准。包括公平目标、效率目标、效益目标和政策目标。将四种目标合理组合为量化的、客观的、可操作的拨款公式，并且定期调整，其中根据公平目标形成标准拨款基金，根据效率目标、效益目标和政策目标形成浮动基金。但这仅是一种设想，如何形成拨款公式还需探讨。
侯瑞山、杨树林提出了“基本拨款加专项基金”的拨款方式。该方式在对拨款要素分类的基础上，在职工工资要素中引入了反映效率的指标如生师比、学生与教辅人员比、学生与行政人员比、学生与后勤人员比等。但对教职工年工资支出和综合维持费、科研及学术支持费、专项基金中如何确定有关系数是比较困难的。
综上所述，如何建立有利于学校提高效率、体现公平的拨款制度还有待于深入探讨。
二、对“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款政策的讨论
1.“211工程”和若干所世界一流大学建设计划概述
1991年12月，原国家教委、国家计委和财政部经过充分协商，共同向国务院有关负责同志报送了《关于落实建设好一批重点大学和重点学科的实施方案的报告》，提出设置与国家经济、社会发展相适应的“重点大学和重点学科建设项目”，这意味着“211工程”正式提出。党和国家领导人对“211工程”极为重视，给予充分肯定。1993年7月，原国家教委印发了《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》的通知，提出了“211工程”前期工作的指导方针，对“211工程”的有关问题，主要包括工程的定义、建设目标、实施办法、立项程序等做了明确的阐述。后来又经过慎重研究，将《中国教育改革和发展纲要》中提出的“建设100所重点大学”调整为“重点建设100所大学”，这是“211工程”建设指导思想的一个重大变化，对统一各方面认识起到了较好的作用。根据《若干意见》的精神，1993年10月“211工程”部门预审陆续展开。1995年，国家拨出专项资金实施“211工程”建设。“九五”期间正式立项建设的高等学校有61所，“211工程”建设资金总量为106亿元（另有31亿元配套建设经费），其中，中央专项资金27.55亿元，部分配套42亿元，地方资金14亿元，学校自筹资金24亿元。另外已通过预审但未安排在国家立项的部分高等学校，有关主管部门也已安排了一定数量的建设资金。由此可见，“211工程”是建国以来国家对高等教育直接投入较大的一次，并且项目评审、立项和实施也是较规范和严谨的。
1998年5月4日，江泽民同志在北京大学建校一百周年的讲话中，首次明确提出为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学，并全面阐述了一流大学的重要特征和奋斗目标。他指出，这样的大学应该是培养和造就高素质的创造性人才的摇篮，是认识未知世界、探求客观真理、为人类解决面临的重大课题提供科学依据的前沿，是知识创新、推动科技成果向现实生产力转化的重要力量，是民族优秀文化与世界先进文明成果交流借鉴的桥梁。在这一背景下，国家又开始实施建设若干所世界一流大学计划，教育部和有关部门相继决定为北京大学、清华大学、复旦大学等著名高校增加拨款数额。其中北京大学、清华大学各获得18亿元，复旦大学获得12亿元，上海交通大学、中国科技大学、浙江大学、西安交通大学、南京大学、哈尔滨工业大学等几所大学也获得了6亿元以上数额不等的拨款。但与“211工程”相比，建设若干所世界一流大学计划的整个决策过程和大学的遴选程序均缺乏透明度。
应当肯定，无论是“211工程”，还是建设若干所世界一流大学计划，对推动我国高等教育的发展、提高我国高等教育水平、加快高层次人才培养质量都具有深远意义。同时，“211工程”拨款和建设若干所世界一流大学计划拨款，由于数额巨大，它对我国高等教育拨款制度的影响也是明显的，我们有必要对这种影响进行分析。
2.“211工程”和若干所世界一流大学建设计划拨款政策分析
“211工程”和若干所世界一流大学建设计划拨款就其性质而言是一种专项资金拨款，但因拨款额大，已占到有关学校整个收入和支出的较大比例，如北京某“211工程”建设大学1995年生均经费为6944元，1996年跃升为24956元，1998年达48726元。某两所实施世界一流大学建设计划的大学1995-1998年的收入情况如下表：
表1 某两所世界一流大学建设计划大学收入情况表（元）
实施世界一流大学建设计划后这两所学校每年均增加专项拨款几亿元，占财政拨款额和总收入的比例是相当高的，若再加上“211工程”拨款则更是可观。若按王善迈教授提出的包括公平目标、效率目标、效益目标和政策目标的多重目标组合的拨款标准分析，在拨款公式中基于政策目标的拨款已经占到很大比重，这是否会影响了效率目标、公平目标的实现？对提高高等学校的资源利用效率有何影响？
可以认为，我们实施的“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款是与学校声誉密切相关的。而声誉主要取决于哪些因素呢？我们可以通过大学排行榜的指标设置进行大致分析。美国是开展大学排行榜活动较早和较完善的国家，他们一般设置六类指标，包括学术声誉、学生数量、师资力量、生源状况、财力和学生的毕业情况。我国近几年也开展了大学排行榜活动，从指标设置看，主要包括学术声誉（声誉调查）、学术地位（博士点、硕士点和重点学科数）、学术成果、学生情况、教师资源、物资资源等指标，尽管还不成熟和稳定但也可以看出基本趋势。从以上情况看，声誉主要取决于学校当前的实力。按声誉拨款主要起到优先或重点发展一批目前声誉较高的高等学校，采取的是优先发展战略，这无疑会促进一部分高等学校的超常规发展，形成一批有影响的高等学校，使之成为国家高级人才培养和知识创新、技术创新的重要基地。但从效率目标看，这种政策性拨款对提高学校资源利用效率有何种影响呢？政策目标本身就具有多重性，它既包含了公平目标、效率目标，也包含了效益目标，这些目标在政策拨款时主要取决于决策者的偏好，应当说“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款主要考虑的是效益目标，对效率目标和公平目标未重视或不够重视。从这项政策的实施结果看，“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款既未使获得此项拨款的学校强化提高效率的动机，也没有使未获得此项拨款的学校努力提高资源利用效率。主要原因在于，拨款时未将效率指标作为拨款的依据之一，拨款后也未从效率的角度进行考核监督。未获得此项拨款的学校近几年也一直将眼光盯在扩大招生上，以使学校的边际收入高于边际成本，而未将提高资源利用效率从而降低生均成本作为减少支出的主要措施，结果是将一些不必要的支出通过提高学费转嫁到了学生身上，这于国于民均是不利的。由于我国高等学校生均经费占人均国民生产总值比例大大高于国际水平，而我国近几年高等学校的学费比例也已经达到15%左右，这说明我国的学费水平相对于人均国民生产总值是较高的，再提高学费是不适当的。所以，在国家财力和居民承受能力的双重约束下，我们必须从学校内部、从提高资源利用效率上下工夫，降低成本，提高效率。这就要求国家在拨款时应当引入效率标准，即使像“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款这样的政策拨款，由于数额巨大，直接大大影响了学校的资金来源结构，如果不考虑效率标准也是不恰当的。
三、新拨款模式的构建
我们认为将王善迈教授提出的多重目标合理组合的拨款标准数量化是构建新拨款制度的较好选择。其中，由于效益目标的难以衡量性以及学校声誉可以在一定程度上反映学校的科技水平和人才培养质量，并且学校声誉评价或排行榜是世界大多数国家的做法，我们可以用学校声誉代替效益目标。
某校拨款数额＝公平拨款＋效率拨款＋声誉拨款＋政策拨款
各部分的具体确定如下：
公平拨款主要体现公平且标，它应根据当量学生数和不同类型、不同地区的生均成本作为拨款的基本依据，体现学校之间在占有政府拨款上的公平，保证学校工作的正常运行。其计算公式是：公平拨款＝某类高校生均成本×学生数×财政拨款占学校支出的比重×公平拨款权重。设：基本拨款＝某类高校生均成本×学生数×财政拨款占学校支出的比重×地区调整系数，则：公平拨款＝基本拨款×公平拨款权重。
之所以加入地区调整系数，是因为根据前面我们实证分析的结论，生均成本与地区经济发展水平高度相关。地区调整系数=某地区某类高校生均成本的模拟值／实际值。
效率拨款主要根据学校资源利用效率拨款，以促进学校资源利用效率的提高。其计算公式是：效率拨款＝基本拨款×某校资源利用效率评价得分／该类高校平均得分×效率拨款权重
声誉拨款主要根据学校声誉进行拨款，计算公式是：声誉拨款＝基本拨款×某校声誉评价得分／该类高校平均得分×声誉拨款权重。
其中，公平拨款权重＋效率拨款权重＋声誉拨款权重＝1，至于三者各为多少需根据国家政策和具体情况而定，在当前公平拨款是主要部分，其权重相应较大。
政策拨款是根据政府的高教发展政策拨款，以避免引入市场机制固有的缺陷，从拨款数量上体现政府对高等教育的宏观调控，包括要保护和扶持的，要鼓励和支持的，要控制和限制的学校、学科等。如前所述，由于政策目标本身具有多重性，它既包含了公平目标、效率目标，也包含了效益目标，在实施政策拨款时往往侧重于某一目标，以体现政策调控的作用，但根据我们对“211工程”拨款和若干所世界一流大学建设计划拨款的分析结论，当一项政策拨款的数额已严重影响到学校的资金来源结构时，在强调某一目标的同时要适当兼顾其他目标。
综上所述，某校拨款数额＝基本拨款×（公平拨款权重＋某校资源利用效率评价得分／该类高校平均得分×效率拨款权重＋某校声誉评价得分／该类高校平均得分×声誉拨款权重）＋政策拨款
这样，只要国家建立起高等学校资源利用效率定期评价制度和声誉评价制度，根据需要确定政策参数，就可以按照拨款公式对各校进行拨款。
四、基本结论
现行拨款制度不利于提高高等学校资源利用效率，要通过拨款制度促使高等学校产生提高效率的动机和积极性，必须在拨款公式中增加效率因素，并适当加大其比重，实行多重目标合理组合的拨款标准。在根据政策目标拨款时，当一项政策拨款的数额已对学校的资金来源结构发生较大影响时，在强调某一目标的同时要适当兼顾其他目标，并对政策拨款实施的状况要加强监督，对政策拨款实施的后果要及时做出。