东欧国家养老保险基金管理的启示，本文主要内容关键词为：养老保险论文,基金管理论文,启示论文,东欧国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代以来，东欧经济转轨国家的社会保障制度改革取得了明显成效。一方面，在传统改革路径上具有重要进展：（1 ）大多数国家通过立法提高法定退休年龄3—5年；（2）实施养老保险金指数化调整； （3）严格保险金支付条件；（4）加强保险基金的征集与管理。另一方面，在多层次社会保障制度的构建中， 一些国家也已有较快的发展。 在11个转轨国家中，波兰、匈牙利、捷克等国实施了综合性的全面改革，开始构建第二、第三层次的养老保险模式，在养老保险基金管理的立法及组织实施方面，提供了初步的经验。
一、养老保险基金制模式的建立与初期发展
受智利、阿根廷模式的影响以及在世界银行、IMF 等国际机构的积极推进下，东欧国家在构建第二、三层次私营化管理的基金制养老保险模式方面，取得了积极的进展。90年代中期以来，匈牙利、波兰、捷克等国先后通过立法，构建第二、三层次基金制模式。除捷克外，均建立起以个人退休帐户为基础、私营养老保险公司管理的强制实施的基金制模式。同时，对组建联合控股型养老保险基金公司及建立养老保险基金的最低资金限额、投资限额、投资监控等都有初步的立法规定。匈牙利、捷克等五国建立起非强制性个人储蓄养老保险基金（第三层次），经过几年的运行，总体情况良好，但仍有待进一步规范和完善。
匈牙利的私人养老保险基金创建于1994年，在1994—1995年底的两年间，共建立起179个基金，参加人数180,000人，基金极为分散，平均1000人一个基金。共积累基金63亿福林（4500万美元），占GDP的0.1%。虽然有了一定程度的发展，但较之于同期建立的捷克和阿根廷（拉美）私人保险基金，在基金的规模、覆盖劳动者人数等方面，明显滞后（见表1）。两年来，匈牙利私人养老保险基金投资运行情况尚好， 基金投资收益率在32%—35%之间，扣除通货膨胀率28%，仍获有3 %—3.5%的投资收益。
表1 养老保险基金的初期发展及比较简表
匈牙利 捷克 阿根廷 智利
1994 1995 1995 1995
建立的时间 2年
2年 1.5年 14年
基金数量(个)
17942 21
21
参加人数(百万)0.18
1.24.5 3.1
占劳动人口比重(%)530 50
60
每个基金人数(每千)
130210 143
资产总额(10亿美元)
0.045 0.1502.5 22.5
占GDP比例(%) 0.1
0.31.0
43
基金平均资产(百万美元) 0.3
3.6110 1100
每个职工拥有资产额(美元)
260
125550 7500
资料来源：《匈牙利私人保险基金》， 《世界银行政策研究报告1638号》，1996年8月。
捷克于1994年建立起由个人缴费、政府按一定比例补贴的补充养老保险计划，以实现降低第一层次计划替代率至50%的改革目标。在创建初期，政府补贴数额达到整个纳费数额的25%，通常按个人纳费的比例来确定政府补贴比例，并且，两部分均予免税。1994年9月至1995 年11月，捷克已建立起44个私人养老保险基金，参加人数120万人。3年来基金运行情况较有好转，1996年盈利3.89亿克朗，1997年3月盈利7.26 亿克朗。截至1997年12月， 捷克私人养老保险基金的资产已由1995 年占GDP0.3%上升为1%，表现出较快增长势头。
二、养老保险基金管理的几个问题
如何建立与完善养老保险基金管理体系，是东欧转轨国家社会保障制度改革的重要内容，尤其是这些国家拟建立基金个人退休帐户、私营化经营管理的模式，更使其显得重要。东欧国家在借鉴拉美国家经验的基础上，对基金管理模式、基金投资、基金监控等方面，进行了初步探索与实践。
1.养老保险基金的管理机构
在世界范围内，对第二、三层次社会保险基金管理机构的划分，大致有三种主要形式（注：Vittas, D. (
1998)
: Regulatorycontroversies of private pension Fund.Policy Research WorkingPapers,The World Bank.）：其一，是企业（公司）养老保险基金，通常以信托基金形式运作，由企业和雇员派代表参与管理，形成由企业、工会或行业机构管理的养老保险基金；其二，是专门的养老保险基金管理机构，如拉美国家专门组建的养老保险基金管理公司；其三，是一般金融机构及商业保险公司。在一些国家，金融、保险机构为自营劳动者和未能参加各类补充退休计划的劳动者，提供退休储蓄方面的服务。
目前在东欧转轨国家，养老保险基金管理机构通常按第二和第三层次保险计划选择前两种形式。如波兰、匈牙利的第三层次养老保险计划大多通过大企业集团、工会、行业机构建立以共同基金、信托基金形式运作的养老保险基金。波兰、匈牙利构建第二层次强制性个人退休帐户计划，则强调建立专门的养老保险基金管理公司，实行严格规范的私营化管理。同时，转轨国家也强调发展商业人寿保险公司，完善商业保险市场。
建立什么样的养老保险基金管理机构，对于在特定社会经济、金融条件下，实现有效的基金管理，具有十分重要的作用。智利及拉美国家强调建立专门独立于其它金融、保险机构的养老保险基金管理公司，避免其它金融机构的介入，对于在金融市场不够发达、缺乏保险公司长期运作的经验以及大多数金融机构缺乏谨慎投资规则和对其监控不力的背景下，实现对养老保险基金的有效管理，非常必要。这一经验，对东欧国家选择养老保险基金管理机构产生了重要影响。
2.养老保险基金的结构
智利及拉美国家“第二代智利模式”通常实施严格的“一人一帐户”、“一公司一基金”的养老保险基金结构，以便保持基金的简单、透明并便于对其实施监督、管理。同时，由于金融市场欠发达，一般职工亦缺乏金融市场的投资经验，借助于统一的费率规则，有利于养老保险基金管理公司对职工的公平处置。当然，这也意味着职工须将其所有退休储蓄集中于一家养老保险基金管理公司。相比较而言，一人多个帐户的基金结构在一定程度上有助于分散养老保险基金的投资风险。但职工须承担更多的管理费用，基金的管理难度也相应增大。智利模式的最新走向表明，它正考虑打破原有传统，允许一家公司有两个基金存在。设立另一基金的特殊作用在于将部分或全部基金投资于有稳定收益的投资项目，要求法定退休年龄前5年的职工参加该项基金， 进而有助于避免退休基金投资面临的较大投资风险，保障职工的退休后收入。智利模式的这一新动向值得重视，它有利于增大养老保险基金的安全系数。
东欧国家的金融市场处于初创时期，人们的投资行为极不稳定，大多数人缺乏金融市场的投资经验。因而，目前养老保险基金结构多借鉴智利和拉美国家的经验，如匈牙利规定建立“一人一帐户”、“一公司一基金”的养老保险基金结构，以保持基金的简单透明和易于监管。由于转轨国家养老保险基金处于刚起步阶段，基金结构的选择及未来的发展还有待进一步考察。
3.养老保险基金的投资规则
国际经验表明，强化养老保险基金的投资规则，确定其投资方向和投资限额，是实现基金制养老保险政策目标的重要前提。在养老保险的投资管理中，一般运用“谨慎人”投资方式和建立严格明细的投资规则方式进行管理。“谨慎人”方式常见于工业化国家的企业养老保险基金计划，主要是选择谨慎的基金管理者。管理者必须对基金管理高度忠诚，可以自行选择投资方式，以避免政府对基金的干预。但在强制性个人帐户的基金计划中，由于职工承担投资风险并受信息及投资知识技能方面的限制，“谨慎人”方式则往往难以奏效。所以强调运用严格明细的，有时甚至是指令性的投资规则，规定投资方向、范围及其投资限额，以规范投资行为。在投资规则中，规定基金投资的最高限额曾经是欧洲国家瑞士、荷兰及德国的养老保险基金管理传统，近来逐步扩展至拉美、东欧国家。它对投资种类及其限额均有严格规定，在投资限额的范围内，实现各种投资工具的组合效应。
养老保险基金投资规则一般建立在三个不同的水平上。其一是确定法定投资项目的种类，力求避免对职工的贷款项目、限制向未列项目及低效益不动产项目的直接投资。其二是确定单一投资项目的投资限额，以避免风险集中，如对单一股票、 债券的投资不得超过基金总资产的5%—10%。其三，对不同风险类别的投资项目限制投资数额。通常根据投资项目的不同风险特征划分不同档次，对风险程度高的投资项目，严格控制其投资数额，以保证基金投资的安全性。此外，一些国家的投资规则还明确规定基金投资的最低盈利限额，规定基金按一定比例提留投资准备金等。
东欧转轨国家对养老保险基金投资限额的规定，主要借鉴智利、阿根廷的经验。匈牙利将养老保险基金投资项目划分为四个风险等级：（1）现金、1年期定期存款和国库券；（2）政府长期债券、 中央银行债券、抵押债券、国际金融机构发行的较长期债券；（3 ）上市公司股票、公司债券（包括由金融机构担保的债券）；（4）未上市股票、 向职工贷款、房地产。匈牙利的基金投资限额规定，至少有10%的基金投资于流动性强的项目，有30%投资于第二类项目，投资于第三类项目的比例不得超过资产总额的60%。同时，匈牙利还规定应尽量避免向职工的贷款，对单一股票、债券的投资份额不得超过基金总资产的5%。 目前，尚未允许投资于外国债券。1995年匈牙利养老保险基金的运行结果显示，大多数基金投资于政府债券，投资于股票、债券项目低于基金资产的1%。 波兰养老保险基金投资规则也划分了投资项目的不同风险等级，强调大部分基金投资于公共交易性债券，限制单一项目的投资不超过资产总额的5%。捷克1995—1996年养老保险基金投资组合（见表2）表明了基金投资的不同构成，与波兰、匈牙利不同之处在于，由于捷克近年实施紧缩货币政策，投资于政府债券的数额很低，基金主要投资于银行债券、公司债券和存款项目，投资于股票数额也较高。
初步分析表明，东欧国家养老保险基金的投资限额及投资组合情况，较之于拉美国家的经验，可以说是总体趋同（捷克的政府公债项目除外），但在具体的投资限额和组合上有所不同，如政府公债的投资限额，匈牙利规定不低于30%，对股票、债券的投资限额为60%。捷克资产组合中，公司债券和银行债券所占比重较大，而政府公债的投资较低，与智利、阿根廷存在较大差异，而同秘鲁养老保险基金投资组合较为接近。秘鲁投资于政府公债的比例，1993年为13.0%，1994 年为6 %， 1995年为1.7%，1996年为0.6%，逐年呈下降趋势。此外，东欧转轨国家目前尚未允许养老保险基金投资于外国债券，估计此项限制在今后几年会有所松动。
表2 捷克养老保险基金投资组合简表（%）
政府公债
银行债券
公司债券
股票
存款
其他
1995 3 12 33
17 30 5
1996 0 41 318 19 1
4.养老保险基金的监督与管理
对于实施个人帐户和私营化管理的基金制养老保险模式而言，如何对其监管，是实现预期政策目标的关键性环节之一。东欧转轨国家在学习借鉴拉美国家经验的基础上，取得了初步的成效。通过什么机构实施养老保险基金的监管，是在现行财政、金融监管机构中增加一个养老保险基金监管机构，还是设立专门的基金监管机构，东欧国家的做法不尽相同。如：波兰养老保险基金监管委员会是一个独立的新型基金监管机构，它不同于波兰现有的金融监管机构，而是代表国家对养老保险基金监管负责的具有高度独立性的机构，以强调国家对养老保险基金稳定运行的高度关注。匈牙利建立统一的养老保险监管机构实施对第二、三层次养老保险基金的监管。捷克的养老保险基金监管由财政部负责。捷克“国家资助补充养老保险法”对潜在利益冲突予以特别关注，规定政府机构、投资基金、保险公司、证券交易公司不能参与养老保险基金运作，以保持较强的独立性。
东欧转轨国家养老保险基金监管机构的主要职责在于：审批养老保险基金公司，解释养老保险基金管理的法令、法规、监督审查养老保险基金公司的投资运营状况，审查各公司定期呈交的投资及基金财务状况的报告，审查基金收缴和养老金的发放，控制养老保险基金公司的基金盈利波动准备金及投资准备金状况，建议调整基金的投资限额和投资组合规定，检查基金投资是否实现国家规定的最低盈利标准等。
三、启示与思考
1.养老保险基金管理模式选择的思考
虽然东欧转轨国家的养老保险基金管理处于刚起步阶段，但我们仍可从中汲取经验教训。区别于智利模式，东欧转轨国家的改革模式强调在保留第一层次国家基本保障计划的基础上，大力发展第二、三层次基金制模式。因而，在制度构建过程中，东欧国家更多汲取了阿根廷的经验，强调建立多元竞争性私营化的养老保险基金管理公司。这是近年来东欧社会保障改革发展的一个重要特点。改革的步伐甚至超越了仍处于改革相持阶段的大多数西欧国家。在此意义上，东欧国家的发展进程受到广泛关注。笔者认为，东欧转轨国家重视养老保险基金管理制度与规则的建设，这对于完善多层次养老保险体系具有积极的促进作用，在基金管理限额、投资组合、监控等方面的经验，对我国目前的改革具有一定的借鉴意义。
然而，对选择何种基金管理模式，则应考虑我国的具体情况。在当前，通过私营竞争性养老保险基金管理公司实施第二、三层次保障计划已成为拉美和东欧国家社会保障改革的一个中心议题，成为美国当前社会保障改革大辩论的焦点之一。在此背景下，国际经验的影响力很有可能使我们更偏重于建立分散竞争性基金管理模式，而忽略对究竟何种基金管理模式更适合中国国情的深层次思考。显然，基金管理模式的选择决非技术机制的简单移植，亦非know-how即可立即奏效。笔者认为，我国拟应选择相对集中、有较高社会公众信用基础并相对独立的社会保障银行，作为养老保险基金管理的基本模式，强调管理的相对集中性和有限竞争性原则，强调法规管理和对管理者监控相结合的管理方式。在养老保险基金管理模式国际经验的借鉴上，我国更应注意吸收新加坡等国集中管理的经验。基金管理的一些具体技术和方法，拉美及东欧经验可资借鉴。尤其在亚洲金融危机的警钟声中，我们更应冷静思考危机的内在根源，并对我国养老保险基金管理模式选择内涵有更深刻的认识。
2.社会保险计划，还是储蓄投资计划
90年代国际社会保障领域对多层次社会保障模式的讨论中，对社会保险计划是强调其经济保障计划的作用，还是强调其作为储蓄与投资计划，存在着较大分歧。一派仍强调社会保险计划的保障性特征，强调其应体现的社会政策目标。另一派则强调通过社会保险的储蓄投资作用，刺激经济增长，进而最终解决社会保险面临的危机。目前，拉美国家、东欧国家及美国等都积极主张推行刺激经济增长的基金制储蓄、投资型社会保险改革模式。智利模式受到举世关注主要是因为基金制、私营化的社会保险改革模式对促进经济发展所产生的重要推动作用。智利模式作为经济保障计划是否最终成功，还得经历10—20年的考验；相反，新加坡模式通过集中管理和有限资金营运的方式，经过40多年的运行，在实现经济保障和促进经济社会的协调发展方面，提供了更值得我国学习、借鉴的经验。
1997年世界银行有专家在对智利模式进行分析评价基础上，提出新的改革模式，即打破智利现行由养老保险基金管理公司独家垄断的地位，而应让金融、保险机构参与并平分秋色，以便在金融市场充分竞争的条件下，获得更高投资收益（注：Shah,H.( 1998):Towards BetterRegulation of Private Funds.Policy Research Working Papers,The World Bank.）。但另一方面，社会保险作为经济保障计划的作用，直接取决于各项基金计划的投资收益和对投资风险的处置。经济保障计划将事实上为各项投资计划所取代。笔者认为，构建我国的社会保险制度，应区别于一般意义上的储蓄投资计划，应强调其社会政策意义。新加坡的强制储蓄计划，亦非单纯的储蓄投资计划，它利用国民心理及文化方面的隐性资源，使储蓄计划成为国家的一项社会政策，这一政策对经济社会的全面进步发挥了积极的促进作用。在这一过程中，是政府而不是单纯的市场机制，促进了公积金模式实现为国民提供基本经济保障和实现经济社会协调发展的双重政策目标。拉美及东欧国家社会保险改革趋势将更侧重于发展储蓄投资计划，而不是一般意义上的社会保险计划。在此背景下，如何处置投资风险、政府通过何种方式对部分劳动者实施最低生活保障，乃是这些国家面临的重要课题。
3.如何评价社会保险计划的私营化趋势
90年代以来，国际社会保险领域发展的一个重要特点是社会保险计划的私营化，它包含几个方面的发展走势：第一，表现为欧美国家通过不同方式重视并大力发展企业养老保险计划；第二，表现为拉美及东欧国家社会保障计划整体或部分私营化的快速发展；第三，表现为部分欧美国家尤其是美国正处于社会保障计划部分私营化的调整准备阶段。无论表现为何种形式，表现为渐进方式还是总体全面改革，社会保险计划的私营化发展趋势，反映出欧美国家为解决社会保障制度危机而作出的种种努力，反映出特定制度深化路径。在许多国家，社会保险制度危机的标志通常包括：人口老龄化背景下社会保险制度难以为继，政府社会保障支出的急剧膨胀超过了经济发展的承受能力，社会保险的财务危机以及现收现付社会保险计划阻碍经济发展等。改革的基本思路在于寻求更能促进经济发展的社会保险制度。于是，研究思路和逻辑结论自然集中于通过基金制模式转换、实施私营化管理，以增加储蓄和资金积累，促进金融市场发展和经济的高速增长，在经济发展的背景下，最终解决社会保障制度面临的危机。这是经济学家们提供的社会保险计划私营化的重要理论依据之一。
然而，如果我们不是仅限于对社会保险技术机制层面的分析，不是仅限于经济的分析视角，而是运用制度分析方法进行分析；那么，社会保险私营化的发展走势还有更为深刻的制度根源：它植根于西方特定社会结构条件，植根于社会经济、政治及文化条件，植根于特定社会结构下隐性代际间传承模式的内在冲突，植根于文化及价值观念的内在冲突。因而，社会保险计划私营化，无论表现形式怎样，它应是西方社会结构背景下未来发展的一个重要趋势，并且将是一个漫长的发展进程。但它不一定必然深化为全球性发展趋势，尤其不太可能成为东南亚特定社会结构条件下各国社会保障改革发展的必然走势。在此意义上，在对社会保险私营化国际经验的学习与借鉴中，应当有清醒的认识。重要的在于分析我国的历史与现实条件，扬长避短地加以吸收。不仅如此，应该在跨国、跨文化的比较与借鉴中，更清晰地认识和把握中国式社会保障的改革发展道路。
标签：养老保险论文; 养老保险基金论文; 银行存款论文; 社会保险论文; 基金管理论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 经济学论文; 投资论文;