行业差异与深化文化体制改革的实现途径，本文主要内容关键词为：差异论文,途径论文,文化体制改革论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“文化体制”有宏观、中观和微观之分。宏观层面上的文化体制是一个与国家政治经济体制相对应，包含思想道德建设、教育、科学技术、文学艺术、广电传媒、新闻出版、旅游、卫生、体育等在内的广义的文化体系；中观层面上的文化体制，是指由文化艺术、新闻出版、广电传媒、报业这4个具有较浓厚意识形态属性的文化部门组成的文化体系；微观层次上的文化体制是指文化艺术系统，即通常人们所说的“小文化”。本文所谓的文化体制，主要指微观层次的文化体制，但在具体论述过程中兼及中观层次。
一、文化体制改革过程中的一种“悖论”现象
从1979年文化部颁发《关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》算起，我国文化部门进行文化体制改革已历24年。按照人们的常识性经验，最早开始改革的行业系统应该是发展最快最好的行业，但令人困惑的是，尽管各地文化部门是宣传文化系统四大行业中最早实行改革的“先发”行业，但却远不是发展最好的行业。相反，在广电传媒新闻出版行业高速发展背景的映衬之下，文化部门的发展仍然显得十分的孱弱和稚嫩。
在文化管理学者的眼中，在20年的文化体制改革过程中出现了这样一种“改革悖论”，即作为改革“先发行业”的文化系统在走过20年风雨改革路后其总体发展却落后于“后发”的广电传媒、新闻出版等其他文化行业。与广电传媒新闻出版系统相比，文化系统存在着一种明显的“行业弱势”。我们以湖北省的三大文化行业为例：
三大文化行业年利润比较表
1990年 1995年 2000年2002年
总利人均总利人均
总利
人均
总利
人均
行业部门
润额
利润额
润额
利润额 润额 利润额 润额 利润额
(万元)
(元)
(万元)
(元) (万元) (元) (万元) (元)
省文化厅676 35361702570 43644
2833 20275
7449
省广电局 50403
18667
67316
24932 96054 35575 99619 44444
省新闻 40082145
108606673 29767 19007 43952 27873
资料来源：《中国文化文物年鉴》、《中国新闻出版年鉴》、《中国广播电视年鉴》(1990-2002)
从上表中可以看出，文化部门与广电部门、新闻出版部门之间不论是总利润额还是人均利润额都存在明显的差距，就产业规模而言，文化系统与广电系统不在同一个档次上。
湖北地处中西部，经济欠发达，其经济整体水平难以与沿海发达地区相比，但文化系统的这种“行业弱势”，却主要表现为一种地区差异之外的行业差异，与区域性差异关系不大。因此湖北现象绝非偶然的个例，据我们对湖南、广东、江苏、浙江、上海等地考察，文化部门从1979年就开始进行改革，但是，20多年的风雨改革路仍没有把文化部门推到宣传文化战线中“头羊”位置。不论是江苏、浙江、上海还是广东、湖南，有的报业是“龙头”，有的出版是“老大”，有的广电是“旗舰”，但却绝无文化部门“掌旗领军”之现象存在。最先走上改革路的文化系统既没有形成像广电传媒系统的效益、新闻出版系统的规模、报业的发展速度，也没有形成产业化集团运作的效能和力量，在改革的道路上至今仍然是步履蹒跚，仍旧是宣传文化大家庭中的“老幺”。
面对这种情形，人们不禁要问：同为宣传文化战线大家庭中的一员，不同文化行业系统间为何存在着如此之大的反差？引起这种差异的原因是什么？加快文化系统改革发展的出发点和生长点在哪里？
二、文化行业系统差异的表现及原因分析
最早走上改革路的文化行业为什么仍然是全行业的整体弱势？一种被普遍接受的观点是：这是“改革不够”所导致的结果。但现实却告诉我们，仅用“文化部门改革不够导致文化部门发展不足”的常规道理并不能完全解释文化行业的整体性落后。
文化行业没有得到充分发展，不能否认有体制上的因素，如制度安排的不合理、不科学或是低效率，导致政事不分，文化单位主体性地位不明，管理僵化，劳逸不均，赏罚不明，激励不足等，从而使文化部门活力不足，竞争不强等，不可否认，这是一种客观存在。但体制性因素作为计划体制下的总体性制度安排，非文化部门独有，广电、传媒、新闻、出版部门均有。如果说国有制是一种以公平为最高原则的非效率性制度设计，那么文化部门如此，广电、传媒、新闻、出版部门无不如此。如果以体制因素导致行业整体弱势的定例论之，那么广电、传媒、新闻、出版部门也应该如此，而事实上却并不是这样。用“文化体制改革不够导致文化部门发展不足”来解释这一现象显然不能令人信服。
那么，这种行业性整体落后是“因为经济欠发达导致文化欠发展”的必然结果吗？
湖北地处中西部，经济欠发达，我们习以为常的看法是，湖北文化部门的整体弱势是由于湖北与其他发达地区相比客观存在的经济弱势。因为文化部门的弱势是经济的弱势，所以只要经济发展了，文化部门的“弱势”就不存在了。在这种思维惯性中，既包含着文化行业的发展要受经济条件制约的客观认识因子，也包含着一种“文化部门弱势”是一种暂时现象、个别现象、经济欠发展时期一个特殊现象的思维定势。
东南得风气之先。苏、浙、沪、粤等省是中国大陆最早实现“第一次现代化”的地区。以经济欠发达造成文化部门弱势的定例论之，苏、浙、沪、粤等省就不应该存在文化弱势现象。这里当然有一个比较视角的问题。上海、广东的文化部门与湖北比，与西部的文化行业比，自然是当仁不让的“老大哥”，是中西部文化部门同仁的仰慕对象。但如果把上海、广东的文化部门与上海、广东的新闻、出版、广电等部门进行比较，它们无一例外都是“小老弟”。“文化行业弱势”主要表现为一种“地区差异”背景下的“行业差异”。谁也不能否定经济基础对文化发展广泛而深刻的影响，甚至是决定性的影响。但我们却不能把这种影响理解为一种“经济欠发达所以文化欠发展”的简单庸俗化因果关系。东南发达地区的事例说明，仅用“经济欠发达导致文化欠发展”的简单因果律同样也无法令人信服。
经验和常识告诉我们，这两种原因是造成文化部门整体弱势的原因之一，但却可能都不是最主要的原因。在“经济欠发达”、“体制性障碍”等这些原因之外，可能隐藏着其他一些深刻的内在原因。
我们面临的问题是，如何才能找出这些深深地隐藏在表象之下的深刻原因？我们认为，比较是最好的方法，在不同的文化行业和不同的文化部门之间进行比较，可以把握不同文化行业的特质。东部的文化行业与中西部的文化行业比较，固然可以求其“同中之异”，可以为中西部的发展提供一些借鉴，但它的全部意义没有超出部门和地域范围。只有在文化部门与广电、新闻传媒、出版、报业等部门之间进行的行业比较，求其“异中之同”，才具有超出行业部门范围而具有全局性的价值意义，才可能真正理解和把握文化部门的比较之“质”，才可能为全国的文化部门的改革发展提供一种宏观的理性的把握方式。
文化系统与广电传媒新闻出版行业系统的差异是一种文化系统与其他系统相比较而存在的“行业特质”。集中表现为：第一，从市场化的角度看，文化系统具有“产业弱势”的行业特点，人们所看到的文化系统的“行业弱势”，主要是指这种产业性差异；第二，从公共行政的角度看，文化系统具有“行政管理和公共服务”的比较优势，文化部门承担着重要的文化管理和政府公共文化服务的职能。
文化系统与广电传媒新闻出版系统的这种“差异”的存在，是体制性因素与本体性因素双重作用的结果。
1.体制性因素
文化部门与广电传媒新闻出版行业部门的这种“差异”，具有深刻的时代背景。它与中国社会改革的进程息息相关，是20年来中国文化体制改革所导致的不同文化行业部门相对位置发生变化所带来的结果。在所有社会资源都受到国家直接控制的计划体制时代，不论是文化部门还是广电传媒新闻出版部门，都不存在“管理和公共服务”方面或“产业”方面的比较差异。文化、广电、新闻出版等部门既有政府的管理性职能，也承担着相当的产业性职能。随着计划体制向市场体制转轨，不同文化行业因所处的初始条件不同而逐步分化，广电传媒新闻出版部门利用其产业发展潜力和行政性垄断地位，逐步形成了相对的“产业优势”。文化部门则与此相反，因为可经营性资源占有量少，文化部门逐步向非竞争性行业领域发展。在其政府管理职能和公共文化服务职能不断得到强化的同时，其产业性职能则不断弱化。文化部门逐步形成一种与广电传媒新闻出版部门相对而存在的“文化管理优势”和“公共文化服务优势”。
2.本体性因素
时代背景作为产生这种“差异”的外部因素，并不能掩盖文化部门与广电传媒新闻出版部门之间内在的和本质上的“差别”。不同文化行业之间差异的出现，起因系于外，而形成决于内，直接决定于行业本身的特质。正是因为文化系统与广电传媒新闻出版系统间存在着一些本质上的“不同”，才最终促成文化系统与广电出版等系统分途发展，形成差异。
(1)从产业角度看，“产业弱势”是文化部门固有的行业属性
第一，所具有的技术基础不同：广电传媒新闻出版部门以新兴产业或高科技改造过的传统产业为主，具有明显的技术优势；而文化部门以传统产业为主，存在明显的技术劣势。在技术史学者的眼中，戏剧、电影、电视、电子游戏与数字电影按照其不同的技术特质构成从低到高的“四个技术阶梯”。戏剧是一种用身体和语言建构起来的艺术形式，电影是一种基于现代光学技术之上的艺术形式，而电视的技术基础是现代电子技术，电子游戏与数字电影的技术基础已是网络技术。单从艺术的技术基础看，戏剧、电影、电视、电子游戏与数字电影之间是一种从低到高的梯形结构，就如同古老的戏剧表达方式被现代摄影技术改造就构成20世纪最有影响力的艺术形式——电影一样，电视、数字电影等都是由较低级技术向较高级技术进化的结果。
现代科技以其日益膨胀的工具理性将一切艺术形式都纳入技术的支配之下，建立在高级技术基础上的艺术形式对建立在初级技术基础上的艺术形式具有审美替代效应，具有一种天然的市场优势。以戏剧为代表的传统艺术形式，具有一种以人的身体为介质的初级技术属性。在面向市场体制的转轨过程中，建立在初级技术基础上的文化部门与建立在较高等级技术基础上的广电传媒新闻出版部门是在同台竞技，胜负在上台之前就已经注定。
第二，所处的市场位置不同：广电传媒新闻出版部门占据了文化消费市场的中心位置，具有市场化优势；文化部门必须面对传统艺术形式的边缘化困境，在市场化进程中存在着严重局限。世界文化产业的发展如火如荼，但在文化产业这轮朝阳之下却是传统艺术形式特别是严肃高雅艺术无可阻遏的边缘化趋势，这是一种传统艺术形式越来越从人们文化消费的中心位置退到边缘位置，在普通消费者的文化消费中所占的比例逐步降低的趋势，这种边缘化趋势的客观存在，大大局限了文化部门、文化艺术单位通过市场筹集资源的空间，文化艺术再生产过程的资源组织不得不依赖政府的第二次资源分配渠道。
第三，行业属性不同：广电传媒新闻出版部门占据的是竞争性的资源领域，是一种以竞争性为主的文化行业；而文化部门主要占据的是公益性资源领域，是一种以非竞争性为主体的文化行业。它们之间的一个明显区别在于，广电传媒新闻出版行业是一种具有行政垄断性质的竞争性行业，社会力量、民间资本“想干而不能干”；而文化系统(除文物外)主要是一种非竞争性行业，资源开放性经营，社会力量、民间资本“能干而不想干”。
第四，起跑点不同：从文化产业发展的初始条件看，报业、广电、出版既具有相对资源优势又具有相对政策优势；而文化艺术部门从一开始即处于相对资源劣势。何以这样说？要正确回答这个问题，就必须联系中国渐进改革特点。从20世纪80年代以来，政府迫于财政困难的强大压力，对事业单位采取了一种放弃部分权利也放弃对事业单位“大包大揽”的保护义务的改革策略，即授予下属事业单位的一定的自主权，但也不再负担单位的一切经费开支。为弥补政府经费退出留下的巨大经费赤字，又要保证事业单位的生存，政府的策略是默许各个单位利用自身占有的国家资源(土地、房产、资金、人才以及行政性资源如许可证等)创收。这种改革策略带来的一个直接后果是，占有自然资源优势或行政资源优势的行业也占据了产业化发展的优势位置，通俗地说，就是在市场化的过程中，占据了资源优势的行业可以“吃肉”，缺乏资源优势的行业就只能“喝汤”。并且，这种差异基本与行业的活动绩效水平无关，直接决定于国家资源分配状况，体现为一种起点上的不平等。由于不同文化行业之间事实上不存在自由支配和流动机会，因此这种差异成为固定的、“先天的”和非自身力量所能改变的，尽管无形，却可以为不同文化行业中的人们直接感受和意识到，并成为不同文化行业之间日益显著的矛盾。
通过行业比较，我们不难发现，正如农业相对于工业是弱势产业一样，文化行业相对于广电传媒新闻出版业也是一种“弱势产业”。
(2)从管理角度看，“管理优势”是文化部门的一种比较优势
什么是“优势”？“事物之独胜处”为优势。优势是指强于他人的形势、实力和条件。优势有两种，一种是自然形成的优势，一种是人为创造的优势，前者如技术优势、资源优势、区位优势等，后者如人才优势、政策优势等。
广电传媒新闻出版行业既占有自然资源优势(技术、人才、极具市场潜力的广告产品等)，又占有一些行政资源优势(行政许可、出版部门的利税返还政策等)。相比之下，文化部门缺乏明显的自然资源优势，但却有着一定的“人为创造的优势”，主要表现为“行政区位优势”和“政策优势”。
第一，“行政区位优势”，主要表现为文化部门在国家行政化体系中处于一种比较有利的位置，是一种政府职能方面优势。文化系统是政府组成部门，代表政府承担对社会公共文化的管理义务和服务义务，这是广电传媒新闻出版部门所没有的“区位优势”。
第二，“政策执法优势”，主要表现为文化部门在国家行政资源配置中所拥有的行政资源，是一种政策、制度和法律法规方面的优势。文化部门代表政府行使文化管理职能，得到社会认同，并且具有法律和制度化保证。这是作为直属机构的广电传媒新闻出版部门所不具备的“管理优势”。
“管理优势”是文化部门优势的核心。“管理优势”本质上也是一种可变性的优势，它是可以创新和创造的。在中国改革开放的大背景下，“管理优势”正是一种不断变化之中的、与广电传媒新闻出版行业相比较而存在的优势。它通过人的主观努力，可以发现，可以创造，可以创新。
这种“优势”的出现，是20年来中国文化体制改革所导致的文化部门和广电传媒新闻出版部门相对位置发生变化所带来的结果。在所有社会资源都受到国家直接控制的计划体制时代，不论是文化部门还是广电传媒新闻出版部门，都不存在比较意义上的“管理优势”或“产业优势”。文化部门与广电传媒新闻出版部门一样，既有政府的管理性职能，也承担着文化的产业性职能。随着改革开放、放权搞活，不同行业因所处的初始条件不同而逐步分化，其“优势”逐步得到强化和巩固，广电传媒新闻出版部门利用其产业发展潜力和行政性垄断地位，逐步形成了相对的“产业优势”。市场经营性与行政垄断性相结合，是其突出特点。
20世纪90年代后期，在大力发展文化产业的背景下，各级政府按照建立和完善社会主义市场经济体制的目标要求，组建行业性文化产业集团，广电传媒新闻出版行业在其文化产业职能不断得到强化的同时，其行政管理职能则相对弱化。文化行业则与此相反，因为产业性资源在它的构成成份中不占主体部分，文化部门逐步向非竞争性行业发展。在其政府管理职能不断得到强化的同时，其文化产业的职能则不断弱化。文化部门借助于其在原来行政体系中的较有利位置，逐步形成一种与广电传媒新闻出版部门比较而存在的相对“区位优势”和“管理优势”。
三、从行业差异出发制定新时期文化行业的改革发展战略
行业差异是行业部门本质特征的集中反映，也是我们制定文化系统改革发展战略的逻辑出发点。
1.找准差异，发现优势，在新时期宣传文化战线布局结构调整中对文化部门的改革方向目标准确定位
20世纪末蓬勃兴起的中国文化产业浪潮将文化行业系统推到了一个体制更替、资源整合、行业并构的大变革阶段，宣传文化战线进入到一个布局结构调整时期。面对这种历史契机，文化部门必须因时制宜，重新进行改革发展战略定位。而重构改革发展战略的前提是认识和发现文化部门固有行业特点，找准其优势和劣势，扬长避短，优势决胜。
“政策执法”、“公共文化服务管理”作为文化部门的比较优势，是一种隐性的优势。这种优势不像广电传媒新闻出版部门的资源优势，易于观察和把握，而是存在于文化部门与广电传媒新闻出版部门之间相互关系的结构中，存在于改革发展的动态过程中，很难一下子就发现、认识和准确把握。发现文化部门的“优势”，就必须要跳出自我的小圈子，树立全面系统的思维方式和与时俱进的正确观念，通过观察比较，找出差异，才能发现优势。
还必须认识到，文化部门的优势主要是一种“人为创造的优势”，可以创造和创新，它具有时效性。它可能随改革形势的发展而来，随形势的变化而去，因此，贵在利用。在优势到来之时发现它并利用它，就是抓住了机遇，在优势到来之时不能发现它或者不能有效利用，就是失去了机遇。文化部门对所具优势的最高级的利用，莫过于把这种优势变成文化部门改革发展的战略目标，变成促进全国文化艺术繁荣发展的行动。
2.区分四大文化行业部门的管理性资源与经营性资源，管办分离，业务重组，分途发展
管理性资源包括两大类：一类是行政性资源，凡是国家赋予文化行政部门用以维持公平竞争环境、保证为社会提供公共文化服务的行政权威都属于此类，如：法律、条例、政策、特许权、公共财政经费等；另一类是公共性文化资源，凡具有消费外部性的文化产品都属于此类，如博物馆、图书馆等，这类资源必须由政府调控，并承担相应的义务(当然不等于要政府大包大揽)。
经营性资源则是指具有营利能力或具有潜在营利空间的文化资源，如文化行业中的电影发行放映，报业中的广告、广电系统中的频道资源等等。这类资源具有竞争性，政府应该逐步放弃对这些资源的直接占有经营，实现市场运作方式。
第一，要立足于文化部门和广电传媒新闻出版等部门非竞争性产业与竞争性产业之间的行业性质差异，进行“行业分类管理”，推动文化部门和广电传媒新闻出版等部门分别按照行政化方向和产业化方向演进。要在宣传文化系统内进行行业性质甄别，将所有文化生产单位按照非竞争性文化行业与竞争性文化行业进行分类，逐步推进广电传媒等竞争性行业部门的文化单位向现代企业制度转化，推动文化部门逐步从竞争性文化领域内退出，文化部门的职能集中到提供重要的公共文化产品和服务上来。文化产品的意识形态属性、国家文化安全的职能主要体现为文化管理职能，国家要把“办”竞争性文化产业的资源转移到扶持公益性文化事业上来。
第二，要立足于文化部门和广电传媒新闻出版等部门管理特点上的差异，从战略上对政府宏观文化管理职能重新进行归类和整合，组建综合性政府文化管理部门。积极稳妥地推进广电传媒新闻出版等行政性垄断行业的体制改革，实现行业管理与市场主体的分离。要抓住现阶段广电传媒新闻出版等部门组建产业化集团的契机，将这些部门中原来附着在产业之上管办不分的政府管理职能剥离出来，与文化部门固有的政府管理职能进行整合，组建“大文化部”或“大文化委员会”；将文化部门中原来附着在管理之上的产业性资源剥离出来，与广电传媒新闻出版等部门中固有的产业性资源进行整合，组建文化产业性集团。是“管”的交给政府，是“办”的放开经“办”，在政府职能的宏观层面上实现“管”“办”分离，这是政府转变文化管理职能、从战略上调整文化经济布局的根本性措施。
第三，要立足文化部门管理潜在空间大、广电传媒新闻出版部门产业发展潜在空间大的本质差异，实现广电传媒新闻出版部门体制转轨和文化部门管理模式转型相配合。广电传媒新闻出版部门的体制转轨是从行政型体制转向企业型体制。要充分利用文化产业变动弹性大、收益高的产业特点，通过政府行为分离其行政性管理职能，在体制上完成企业化改造，以此来释放蕴藏在广电传媒新闻出版行业生存发展冲动中的巨大能量和发展自身的创造性，形成一种促成体制转轨的自发性压力，使体制转轨成为一种不可逆的趋势。
广电传媒新闻出版部门的体制转轨和文化部门的管理模式转型是一种相互依存、相互促进的关系，体制转轨和管理模式转型的变革要同步，因此必须要相互配合，相互协调。只注重广电传媒新闻出版部门的体制转轨，或只注重文化部门管理模式转型的单一决策思维方式，事实上既难以实现广电传媒新闻出版部门真正意义上的体制转轨，也难以实现文化部门真正意义上的管理模式转型。在这一过程中，还必须要注意克服以下几个误区：
一是要克服“就行业而进行行业改组”的误区。这是一种只按行业范围无视社会性资源或行业系统外资源的改组。改制的方式是行政机构演变型，改革只在行业系统内进行，基本不涉及行业系统外的资源整合，因为很少有社会资源参与或很少发生横向联系，所以这种改组大多是一种物理性的渐变，很少发生“化学反应”，改革的程度、范围、效果都有限。
二是要克服“重市场主体培育，轻政府管理职能体系重构”的误区。广电传媒新闻出版行业的产业化集团化改革，政府高度关注，一般都要给予多方面的支持，如经费支持、政策支持等。但对改组过程中原来附着在行业垄断之上的政府管理职能的拆分却关注不够，或者行业改组后所退出的政府管理职能得不到合理配置，管理主体不明，往往在改组为产业集团之后又产生了一些不必要的行政垄断行为，形成一种新的或变相的行业垄断。“重市场主体培育，轻政府管理职能体系重构”不是一种全面的和系统化的改革，在决策上只是一种“次优选择”，所以就很难产生最大的改革效益。因此，在行业改组过程中，必须坚持“两手抓”，一手抓文化产业的市场主体培育，一手抓政府文化管理职能体系的重构，要按照“精简、统一、效能”的原则，在政府一级的层面上，构建起一个统一高效的文化管理体系。
三是要克服“广电传媒新闻出版行业市场化改革要依赖自然成长过程”的误区。对于广电传媒新闻出版这些行政性和经营性合二为一的行业部门来说，在借助政府行政力量比提高自身活动成本更低、更为简捷时，人们都会选择前者而不会选择对活动绩效的追求，除非有来自外部的强大压力，否则谁也不会主动放弃国家赋予的、来自传统行政结构的、在社会资源分配体系中的行政性垄断地位。并且在面临体制转轨的时刻，这些行业部门甚至有着比以前更为强烈的行政化冲动，人们一定会紧紧抓住原有地位尽可能收取各种“地位(行政)租金”。这种来自国家行政体系的垄断地位必须要通过自上而下的政府行为的强力推动才能得到克服。
3.重构新时期政府文化管理职能体系
笔者认为，新时期的文化部门主要由三大基本职能构成，即文化市场监管职能、公共文化服务职能和发展文化产业职能。这是我们设计新时期文化管理体制的基本出发点。与此相对应，新时期的文化管理应分为文化市场管理、公共文化服务和文化产业管理三大基本模块：
第一，“举办社会公益文化”，作为政府基本职能，公益文化政府办仍然是新时期文化部门改革的一个基本原则。
第二，“管理大文化市场”，新时期文化部门管理目标的改革定位不是表现为政府行政管理部门的性质有什么变化，而主要表现为一种管理职能范围的扩展。与文化部门原有的，以演出、音像、电影、娱乐、网络、美术、文物、文化艺术培训八种文化市场为主体的“小”文化市场相比，新时期的文化市场应是一种在文化娱乐市场、电影市场、广播电视市场、新闻出版市场、艺术品市场、文化要素市场及服务市场这六大文化市场基础上进行有效整合而形成的统一的“大”文化产业市场。
第三，“管理文化产业”，文化产业职能作为一种随形势发展而日益强化的政府职能，是对文化部门固有管理职能的一种拓展。
4.从调整政府行为入手，在中观层面上推动政府文化行政行为由管制型向管理型和服务型转变
政府文化行政方式和管理职能转变的核心，是政府从大规模直接组织各种文化活动和作为直接的利益主体，向着普遍性社会文化利益的代表和相关管理规则的制定者守护者的角色转变。
(1)要实现管制型行政向服务型行政转变。管制型行政是计划体制下政府管理文化行业的主要方式，管理型和服务型行政是市场体制下政府管理文化行业的主要方式。管制的核心在于限制、控制，而管理和服务的核心在于创造文化事业发展的法制秩序，维护和造就有利于文化事业发展的社会环境。
(2)要实现部门行政到公共行政的转变。部门行政是为了满足按计划配置资源需要而建立的一种行政模式。在部门行政模式下，部门是政府配置资源的杠杆，是落实计划的依靠力量。公共行政则是为满足社会公共需要而建立的一种行政模式。公共行政模式要求“职权法定”，杜绝“职权自定”；要求建立“公共财政”，杜绝“自费行政”；要求“公利为先”，杜绝“部门私利”；要求公共服务公开化，杜绝行政垄断。文化行业的公共产品性质，要求必须实现部门行政到公共行政的转变。
(3)要实现全能型行政到引导型行政的转变。经验证明，计划体制下确立的政府全能型行政模式是建立在政府无所不能这一空想基础上的，即使在经济实力大大增强的现阶段，政府也无法对所有的文化事业大包大揽。引导型行政模式是一种以政府职能分类为基础，充分发挥政府在文化发展过程中的主导作用的有效管理模式。立足于文化艺术行业的公益性，就必须建立健全引导型政府文化职能模式。在增强文化部门经济实力的同时，制定相应的优惠政策，鼓励、调动社会力量投资文化艺术行业。以公共财政经费补贴为基础，两条腿走路，变单纯依靠国家财政投入为国家投入、社会捐助、个人参与等多种投入并举的筹资机制。
政府文化行政行为是否完成由传统到现代的转型，存在着一个基本的评价标准：
第一，行政行为是否规范化、制度化，其核心是文化政策是否体现效率原则、公正公平原则、机会均等原则和按劳分配原则；
第二，利益主体是否明晰化，它包括利益主体是否明确、利益表达是否透明、利益差别是否清晰合理等；
第三，行政手段是否市场化，即政府的文化行政行为是否有效地利用市场进行资源配置的基础性作用，是否通过市场机制形成一种有效利益协调机制。
20年的改革开放实践已将中国的宣传文化行业改革推进到了这样一种临界状态：传统的(计划性)文化管理体制虽然还存在，但已面目全非；新的体制性因素虽然已经成长，但还没有充分的合法化(即制度化和社会认同)。中国社会的改革进程已使文化体制改革处于一个关键的转折点上，它赋予了文化行业部门完成由传统向现代转型、形成新的发展基础和发展机制的历史契机。把握这种历史机遇，完成特定历史时代所赋予的历史责任，成为当代文化部门领导管理者的历史使命。