党内民主发展进程中的风险预警体系研究，本文主要内容关键词为：发展进程论文,党内民主论文,体系论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909(2013)02－0034－05
党的十八大报告郑重指出：党内民主是党的生命。发展党内民主不仅能增强党的创造活力，而且必将带动人民民主发展。但在当前推进党内民主发展的进程中，由于受时代条件、社会条件和国内外政治环境及政治思潮发展变化的影响，可能会发生某些风险。这已为国外诸多政党的实践所证实，并逐渐成为我国理论界及实际工作者的共识。目前，针对党内民主建设现状，“急于求成”和“踌躇不前”两种情形在理论界和实践中都不同程度地存在。这两种党内民主建设情形均会引发风险。因此，加强党内民主风险预警问题研究，防范或减少可能出现的党内民主风险，促进党内民主健康有序发展，进而实现国家政治社会稳定和党的执政地位的稳固，是当代中国共产党党的建设面临的一个重大理论与实践课题。
一、党内民主风险预警体系建设的内涵及理论依据
风险是指“可能发生的危险”[1](P394)，预警的本意是指“预先告警”[1](P1594)。风险预警就是针对可能发生的危险进行预先告警，提前采取应对措施，避免危险的发生和升级或尽可能降低危险的损害。风险预警原源于军事，后扩展到经济和金融领域，现已广泛存在于国家经济社会生活各个领域，包括经济风险预警、金融风险预警、社会风险预警、环境风险预警、军事风险预警等。本文将风险预警一词引入到政治发展领域，借以阐释党内民主发展进程中可能出现的风险。
对于中国共产党发展党内民主可能带来某些风险，以及风险的具体种类，国内理论界已有初步探讨和共识。有研究提出党内民主发展进程中可能存在以下风险：党组织出现信任危机的风险；党内政治局面出现混乱的风险；党发生分裂的风险；党发生质变的风险等[2]。还有研究提出主要风险来自国际、国内、政党自身环境的影响[3]。也有研究指出党的执政风险既可能来自党内民主的缺失，也可能来自党内民主建设中的失当，还指出党内思想多元化、党员成分多元化、党内派别化、腐败分子和既得利益者形成集团、党内竞争性选举制、地方基层党组织自治等可能带来的风险等等[4]。可以看出，理论界对发展党内民主存在风险存在共识，但对风险的内涵种类则众说不一，或者概括提出，或者把影响党内民主发展的因素当作风险本身，缺乏一个明确的被多数人接受的党内民主风险定义、风险判断标准和风险评估依据。许耀桐和赵麟斌教授曾经给党内民主风险下了一个定义：“党内民主风险，是指在党内民主建设的进程中，某些个人或组织蓄意违背和破坏党内民主制度的规定，利用开展党内民主的方式方法进行种种不正当的活动，以至于在党的指导思想或政治观点上出现严重对立而无法统一，在组织和干部人事上出现破坏团结、拉帮结派闹分裂、使用非法手段清除异己等情况”[3]。这个定义重心放在了发展党内民主的目的和活动方法不正当条件下可能产生的风险，而忽略了在目的和活动都正当的条件下依然可能会因其他因素的影响而导致风险的情况。但这种情况在实践中可能更为常见。因此，笔者认为，党内民主风险就是指党内民主发展进程中由于受党的外部环境和条件、党的民主理论、组织内部民主推进速度、力度、重心以及具体民主举措等单一或综合因素的限制和影响而引发的危及党的合法领导和有效执政的可能性。从这一定义出发，可以看出党内民主风险具有客观性、不确定性、高危性三个特点。客观性是指政党民主发展是政治发展的重要组成部分，任何政治组织的政治发展都有发生偏离组织意图行为的风险；不确定性是指在党内民主推进过程中，只要有疏漏的环节和瑕疵，党内民主风险就随时有可能发生；高危性是指党内民主风险一旦发生，造成的后果将极其严重，会“使党丧失了凝聚力和战斗力，导致党被解体、走向覆亡，国家与社会也随之出现动乱”[3]，这是由我们党在整个社会中的地位和作用决定的。这种客观性、不确定性和高危性的特点就要求我们必须重视党内民主风险的预警体系建设。所谓党内民主风险预警体系，是指围绕党内民主建设的工作目标，运用科学手段和现代技术分析党内民主发展进程中的风险信息、评估党内民主进程中的风险状况和预测党内民主风险趋势，采取有效措施提前防范和解决潜在问题的理论、方法体系和工作过程的总和。其中，党内民主风险信息系统收集是党内民主风险预警体系的基础，党内民主风险评估系统是党内民主风险预警体系的核心，党内民主风险防范和处理系统是党内民主风险预警体系的重要内容。
党内民主风险预警体系的提出是建立在社会风险理论、风险管理理论、工程安全科学理论之上的。德国社会学家乌尔里希·贝克1986年在《风险社会》一书中首次提出“风险社会”概念，由此引发了研究者对社会风险、社会风险理论的关注和探讨。风险社会现已成为对当今世界特征的一个被普遍接受的描述和概括。对我国来说，由于我们正处于体制转轨和社会转型时期，处于高速现代化过程，因而我国也被认为当前正处于社会风险高发时期。“中国正在经历一个剧烈的社会分化过程，由其引起的社会结构的重组也必然会引发种种社会问题与社会冲突”。“社会转型与体制转轨的不期而遇是当前社会发展的最主要特征。它在把现代性注入社会的同时，也引发了种种社会问题，成为社会风险的主要来源。”[5]对于现代化过程中的社会稳定问题，美国著名政治社会学家塞缪尔·P.亨廷顿认为，稳定成为问题是变革社会的特征。在一个现代化社会中，如果没有足够程度的流动机会与政治制度化，由社会动员引发的社会颓丧必然导致政治动乱的发生。关于现代化、社会稳定与现代性之间的关系，他认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[6](P38)。我们发展党内民主就是在这样一个时代和社会背景下推动的，同时，发展党内民主必然会带来社会动员和政治参与的扩大，这愈发增大了风险产生的几率。而风险管理作为一种管理思想、管理技术和管理方法，是在上世纪60年代开始应用于企业管理和保险业。进入21世纪，面对各类风险的发展变化，风险管理的核心原理逐步得到人们的认可，其应用范围也越来越广泛，已成为一种通用的管理科学。党内民主预警是风险管理理论在政治发展领域的具体应用，是指科学运用风险管理理论，通过系统的、动态的制度手段和政策工具解决党内民主发展进程中风险问题的工作机制、程序和过程。党内民主风险预警作为一种特殊的管理功能和系统工具，可参照政府组织风险管理理论，将风险管理分成四个不同层次：政治层、战略层、战术层和操作层。在政治层，党内民主风险属于一种政治风险，因而党内民主风险预警管理具有鲜明的政治性。在我国，政治领导集体是党内民主风险预警的决策主体，党内民主风险预警决策是重要的政治决策，管理成效与国家政治体制、党内民主法规制度体系、社会民主意识和民主环境等相关。在战略层，各级地方党委领导集体是党内民主风险预警的决策主体，党内民主风险预警是各级地方党委搞好党的民主建设、实现地方政治社会稳定的重要政治任务，应该纳入当地的民主政治发展规划之中，作为一项重要的政治任务加以考虑。在战术层，各级组织和纪检部门应成为党内民主预警的决策主体，党内民主风险预警是实现党内民主建设总体目标和战略规划的重要内容。为了实现党内民主风险预警，要相应的开展党员民主参与风险管理、干部选举风险管理、党委重大事项决策风险管理、权力运行风险管理等相关工作。在操作层，各基层党组织是党内民主风险预警的决策主体，应在推进党内民主的具体工作和举措中观察和防范可能引发的风险。这种分层理论，可以使党内民主风险管理具体化到组织的不同层次，从而使得党内民主风险管理更具针对性和操作性。安全工程科学理论则从事故及其征兆出发，指出任何不安全事故都是可以预防的，要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患并果断采取措施加以控制或消除[7]。从这一理论出发，我们在实践中制定了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全方针。也就是说，对每一次重大事故的处理，都要及时总结经验，排查处理同类问题，防止类似事故重复发生。安全工程科学理论应用到政治领域，运用到党内民主风险防范方面，就是要及时注意党内民主可能发生风险的征兆和苗头，加以消除和防范，并对已出现的民主发展问题及时进行处理和总结，防止类似问题重复出现。以上这些理论为党内民主风险预警体系的建立打开了新的视野和思路。我们可以在此基础上，通过党员问卷调查、领导干部问卷调查、民意调查等方式，反映党内民主风险存在状况和等级，通过建立党内民主风险程度评价体系对党内民主健康有序发展提供理论支撑和实践支持。
二、预警党内民主风险的可行性及党内民主风险的种类
党内民主风险的发生及其作用的发挥并非毫无规律，神秘莫测。辩证唯物主义认为，任何社会过程与社会结构的存在都不是偶然因素作用的结果，它的生成、演化等有其自身的规律性。一般来说，在推进党内民主过程中影响党内民主风险的大小与党内民主举措的科学性、合理性、协调性、党内民主推进的力度、速度、广大党员的心态、民主素养，以及国内外民主思潮和社会环境等密不可分。影响党内民主健康有序进行的党内民主风险发生的规律性的存在，是人们认识、预测与控制党内民主风险的理论前提。笔者认为，党内民主风险的发生具有过程性与可征兆性。这种征兆其实就是风险来临前的警情、警兆。它为我们认识警源、预测预报警情并排除警情，从而把党内民主发展过程始终控制在稳定与秩序的轨道上提供了可能。为了把党内民主风险控制在一定的范围之内，确保党内民主发展的成本与代价不超出社会和政党承受力，维护社会和政党的相对稳定，我们应该并且能够建立健全党内民主风险预警机制，对党内民主发展过程中出现的各种风险进行及时监控，并根据这种监控的结果采取相应的组织干预、组织行动，化解风险、排除警情。因此可以说，党内民主风险预警体系其实是社会和政治稳定系统的重要组成部分，是实现社会和政党动态稳定的必要条件，对于政治风险、社会动荡的发生具有不可或缺的预见、监测、防范、缓解、甚至消除的功能。我们党要在领导经济快速发展、逐步实现民主的过程中，始终坚持和加强党的领导，始终保持政党的稳固和活力，始终保持社会的整体稳定，就必须尽快开展党内民主风险预警体系的研究与实践。
党内民主风险从内因、外因和系统的关联性看，主要包括三个方面：一是内生型风险。主要指党内民主的先天缺陷以及民主发育不够、要素缺失以及党员道德素养与文化素质发育不够对党内民主发展所带来的风险。二是外生型风险。主要是指党内民主所处的政治、经济、文化和社会环境问题以及不同意识形态的民主模式强行输入对党内民主所造成的风险。三是衍生型风险。主要是指党内民主风险向政治建设、经济建设、文化建设、社会建设等领域传递所形成的风险。党内民主风险从风险源到风险产生的条件到危险的真正产生，在过程与发展烈度上，均有其内在演化机理。并不是所有风险源都会导致最后危险的发生，只有当放任某一或某些风险源不断发展演化，经过蔓延、传递、转换、衍生、叠加及耦合等演化过程，致使风险产生的条件发展成熟，这时就会产生危险性、灾难性后果。从风险产生的风险链来看，党内民主风险产生的具体原因、条件及相应的表现类型是有相关性的，在分析的过程中应一并予以考虑。具体来说，发展党内民主有以下风险：
第一，党内民主推进的力度、速度不当引发的风险。这类风险包含两种情形，既有因党内民主发展过缓，而失去对人民民主发展控制与引导的主动权的风险，又有因党内民主发展过快，造成骤然、无序的大规模政治参与，从而引发党内思想混乱、组织分裂，甚至出现社会危机与失控的风险。
第二，发展党内民主的某些环节、某些内容可能会给组织带来的消极后果风险。如党员思想混乱风险、党员参与无序性风险、党组织的凝聚力和战斗力削弱风险、党内民主泛化风险、党内派别活动风险、党内民主决策的非科学性风险、中央政治权威乃至党的领导权威降低的风险、党管干部原则因民主选举而失控风险；以及党内民主发展路径、推进重点、实施策略失当引发的风险等等。
第三，发展党内民主带来的外部(衍生性)风险。发展党内民主会带来党内思想的多元化、党内各种利益诉求的多样性表达、党员自主性的增强、党的地方和基层组织的自治性增强、党内民主制度相对于民主发展要求的滞后和不完善等等。这些问题如不妥善处理，可能会从党内逐步蔓延、扩展至社会层面，从而引发社会思潮混乱、人民民主乱象、政治制度非理性发展等一系列矛盾和问题，进而出现社会失序和政治动荡风险。
第四，外部环境和因素造成的党内民主风险。党内民主的健康有序发展离不开国际国内政治、经济、社会、文化环境和因素的影响。一般来说，国家政治稳定、经济持续较快发展、社会结构合理、文化繁荣发展的条件下是利于党内民主发展的。反之，则不利于党内民主发展。党的十八大报告指出，当今世界正在发生深刻复杂变化，和平与发展仍然是时代主题。但同时，世界仍然很不安宁。国际金融危机影响深远，世界经济增长不稳定不确定因素增多，全球发展不平衡加剧，霸权主义、强权政治和新干涉主义有所上升，局部动荡频繁发生等。这些问题的存在及相互交织会对党内民主的发展产生不利的影响，甚至引发风险的发生。
以上风险既有一般政治组织发展民主都会遇到的一般性风险，也有缘于我国我党自身特点而遇到的特殊性风险。应根据风险的性质、特征、诱发原因、影响范围、危害程度等因素设定风险评估标准和评估依据，从这些不同评判标准中选取出既具理论性又有实用性的评判标准，进而根据这个标准对党内民主发展进程中的风险程度、风险等级、风险演化趋势等提出预警和判断。
三、构建党内民主风险预警体系应遵循的基本原则、路径
党内民主风险预警体系是否准确有效，关键在于这一体系是否按照党内民主发展的特点要求、风险预警体系的特点要求去建设。也就是说，构建科学有效的党内民主风险预警体系必须遵循一定的原则和路径来建设。
构建党内民主风险预警体系应遵循的基本原则为：
一是预防性原则。判断风险预警体系是否科学有效，就在于其不仅能成功应对已然问题，而且能预防未然问题，能对问题的征兆或苗头作出准确的判断。预防性原则要求意味着工作的着力点，从时间来说强调由事后向事前转变，从内容来说重心由事后补救为事前预防，从方式来说强化由被动应对为主动防范。
二是及时性原则。及时性强调的是党内民主风险预警的时效，即预警体系要能及时发现问题，发出预警信号愈早，预警体系愈有效。因为从党内民主风险被识别到发出预警信号，再到有决策权的党组织作出判断和决策，最后到执行决策，是需要一个过程的。这个过程必然造成一种“时滞”即滞后性，而这个滞后性会给党内民主风险管理的效果带来不利的影响。“时滞”越长，预警的效果越差。所以，党内民主风险预警系统应当做到具备一定的预见性和超前性。
三是准确性原则。准确性指的是对党内民主风险的预测与其实际运行轨迹的一致性。准确性越高，党内民主风险的管理者越有能力掌握主动、预先引导和及时化解危机，从而达到防患未然，有效控制威胁政党发展的不稳定与不安全因素。
四是有效性原则。有效性指的是党内民主风险预警体系有效果、有作用。这就要求整个预警体系要明确责任，强化督办，实行责任追究制度，对有关党内民主风险问题的信息一条一条地抓实，做到件件有着落，事事有回音，保证预警机制的有序运行并取得实效。
党内民主风险预警体系建设的具体选择路径应为：
第一，党内民主风险预警体系的基本指导思想是预警应贯穿党内民主发展全过程。可将党内民主风险预警工作分为计划阶段、执行阶段、考核阶段、修正阶段“四个环节”，实施系统管理。计划阶段的主要任务是查找风险点，确定风险预警方针、活动计划和目标。执行阶段的主要任务是针对不同风险，实施计划阶段制定的风险防范措施，及时纠正不当行为。考核阶段的主要任务是按照党内民主风险防范管理的考核标准，对风险预警体系的运行情况进行全面系统的考核评估，并形成对党内民主发展进程的考核报告。修正阶段的主要任务是根据综合考评结果，纠正问题，改进措施，优化目标，完善预警体系。同时，对党内民主风险的预警，应是一个全覆盖的过程，必须依托长效机制稳步推进。党内民主风险不仅仅存在于某地或某些党员，只要推进党内民主，风险都有可能存在。这就要求每个层级针对各自具体情况进行认真的分析思考，寻找出可能存在的风险临界点，制定切实可行的防范措施，积极参与到整个党内民主风险预警过程中。
第二，党内民主风险预警体系建设的主要目标是查找党内民主风险点。根据诱发党内民主风险的原因，党内民主风险可以归纳为党员层面风险、制度机制层面风险、组织层面风险等三类风险。由于防范措施的针对性、有效性与风险点的具体程度成正相关，因此，具体界定“三类风险”是开展风险防范管理工作的基础。党内民主风险点的查找主要针对三个环节建立：一是党员民主权利方面，二是重要民主制度方面，三是党的委员会和常委会民主运行方面。
第三，党内民主风险预警体系的根本立足点是防止风险事件的发生。风险预警重在预防，风险一旦发生，风险预警阶段就转化为危机处理阶段。党内民主风险发生与否与具体的民主行为和政策密切相关。因此，做好党内民主风险预警工作，必须把风险防控与具体民主行为和政策结合起来，应对实施某项具体民主行为和政策可能会出现的问题进行评估和预判，并在此基础上制定应对措施，避免和防止风险事件的发生。
第四，党内民主风险预警体系的关键环节是构建党内民主风险指标体系。只要建立风险预警体系，就不可能回避风险指标体系的建设。党内民主风险指标，是党内民主风险量化函数的自变量。所以，党内民主风险指标体系的选择、定位和优化，常常在很大程度上决定党内民主风险预警系统的成败。党内民主风险指标体系应依据可测性、可靠性、最小性、灵敏性、独立性、代表性、逻辑自洽等原则来建设。具体来说，党内民主风险指标体系应包括以下指标：党内民主素养指标；党内民主制度科学化指标；党内民主行为指标；党内民主发展的社会影响指标等。这些为风险指标体系中的一级指标，而每个一级指标又涵盖若干个二级指标和指标测评标准，由此建构起一个科学完整、功能完善的党内民主风险指标和测评系统。
第五，党内民主风险预警体系的核心是预警措施的建立。当风险转变为现实，就会造成重大损失。因此，风险预警体系最重要的是针对风险点提出有针对性的防控措施。防控措施应包含两个方面的内容，一是应有提升政党风险预警能力的具体措施。政党风险预警能力的提升既包括各级组织预警防范党内民主风险能力的提升，又包括党员个人预警防范风险能力的提升，但重点应放在组织预警防范民主风险能力的提升上；二是应建立健全党内民主风险预警防范的制度支撑。制度支撑需要一个结构严密、运转有效的全过程、全方位的制度体系。根据这一要求，防控措施的核心是动态跟踪风险点，对风险的发展过程，实施监控和处置。要建立包含前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法的风险防控体系。前期预防措施是针对现有制度中的漏洞和盲点，制订相应的制度规范，主动防范党员层面风险、制度机制层面风险和组织层面风险，最大限度地降低风险发生的可能性。中期监控机制是开展风险预警的动态性措施。通过对民主制度机制运转、民主运行过程进行动态监控，及时发现问题，形成对党内民主风险的全面监控。后期处置办法是针对中期监控发现的问题实施的针对性措施。就是要通过种种手段避免问题演化发展成风险现实。
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