粮食流通体制改革：政策演变及其绩效分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,绩效论文,粮食流通论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记在党的十五大所作的《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告中明确指出：“改革粮棉购销体制，实行合理的价格政策。”1998年5月10 日国务院作出了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，6月1日国务院常务会议原则通过了《粮食收购条例》。为推进粮食流通体制改革的不断深化、实现粮食生产持续增长和供需平衡，本文就改革开放以来粮食流通政策演变及其对粮食生产发展的影响进行分析和再思，提供实证，以资借鉴。
一、改革开放以来粮食流通政策的演变
1978年以来，我国粮食流通政策的演变，大体上经历了以下3 个阶段：
第一阶段是1979—1984年间，继续1953年即开始实行的粮食统购统销制度，国家大幅度提高粮食收购价格，实行超购加价，减少统购基数，缩减统销范围，恢复议购议销和粮食集市贸易，实行小量小范围由市场调节的政策。
第二阶段是1985—1991年间，1985年1 月国家宣布取消农产品统派购制度，粮食实行合同定购，1985年下半年开始对粮食购销和价格均实行“死一块、活一块”的“双轨制”；从1988年开始对大米一度实行专营，对定购粮食继续实行化肥、柴油和预付收购定金的“三挂钩”政策。
第三阶段是1992—1997年，主要是在放开销售和构建粮食宏观调控体系二个方面取得新进展。一方面，在1991—1992年两次提高销售价格、实行购销同价的基础上，1993年年初宣布实行统一政策、分散决策，保留定购数量，价格随行就市，即“保量放价”，一些地区通过多种形式放开粮食价格和经营，至1993年底，全国98%的县（市）基本放开粮食价格和购销，1994年又由“保量放价”回到定量定价收购；1994年5 月决定对粮食流通实行政策性业务和商业性经营两条线运行；1996年国务院提出粮食企业改革实行“四分开、一并轨”，即政企分开、储备与经营分开、中央与地方的责任分开、新老挂账分开，粮食定购价与市场价并轨，但政策执行不到位。另一方面，构建粮食宏观调控体系并加强国家对粮食购销的计划调控，1993年起实行收购粮食最低保护价，1994年起建立粮食风险基金，加强粮食中央和地方储备体系的建设，1995年起实行“米袋子”省长负责制，1994年和1996年2次大幅度提高定购价。
自1998年5月起粮食流通体制改革又进入新的阶段，3月新一届政府宣布把粮食流通体制改革列为本届政府五大改革议程，5 月国务院作出了以政企分开、储备与经营分开、中央与地方的责任分开、新老挂账分开和完善粮食价格机制为主要内容的改革，从改革方案看前几年已提到，但这次采取了具体措施，决心大，近期重点贯彻落实按保护价敞开收购余粮、顺价销售、收购资金封闭运行三大政策，开始加大改革方案的实施力度。
总体上看，1978年以来我国粮食流通政策的演变是沿着市场化改革不断深化进行的，归纳起来主要有以下几方面的重大转变：
（一）由粮食统购制度转变为“双轨制”
这一改革是渐进式推进的，首先是从调减粮食征购基数和恢复议购起步的。根据中共十一届三中全会关于调减粮食征购基数的决定，全国粮食征购指标在1971—1975年“一定五年”的基础上逐渐调减，1979年是755亿斤，几年内陆续调减，到1982年减为606.4亿斤，共减少 148.6亿斤。由于粮食大幅度增产和粮食商品量急剧增加，从1982年起，粮食征购任务确定为500亿公斤， 一定3 年不变， 并实行定量统购制度。 1985年开始，粮食定购保留的品种只有小麦、稻谷、玉米、大豆这4 种，根据粮食商品量的进一步增加和1983—1984年发生卖粮难的情况，以及地方政府提出追加征购数量缓解卖粮难的要求， 定购基数调高为790亿公斤。1986年由于上年粮食产量锐减将粮食征购基数降为615 亿公斤，1987年进一步减少为500亿公斤，明确3年不变（1988—1990年），实际延续到1993年。1994年，在500亿公斤的征购基数上，又增加了400亿公斤议购计划落实到县级政府。随着粮食的增产，粮食商品率虽提高幅度小，但粮食商品量大为增加，而从1979年开始调减征购基数并在1987年将征购基数稳定在500亿公斤的水准上， 其目的是减轻农民负担和为调整农业生产结构创造条件，同时也起到扩大市场调节的政策效应。
在调减粮食征购基数的同时，开始恢复粮食议购议销和粮食集市贸易。1978年12月，中共十一届三中全会决定：“在完成国家征购任务后，允许社员通过集市，进行少量粮食、油料买卖，粮食部门也可以议价收购和出售。”从此以后，粮食的集市贸易和议价经营逐步恢复和发展起来（见表1）。
表1 集市粮食成交量和粮食部门议购、议销粮食量 单位：贸易粮、亿斤、%
粮食部门议购数量 粮食部门议销数量
年份集市粮食议购量
占当年征议销量 占当年总销
成交量 购量比重 量比重
1978 50 65 7 9 0.8
1979 8110510 45 4
1980 9017217 98 8
198112520920 13010
198215235031 15911
19831831518
20715
19841671869
53434
资料来源：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版。
这一时期全国农贸市场恢复发展较快，达到5.65万个，其中农村有5万个。农贸市场的恢复发展和议购议销政策的恢复， 这是粮食流通体制渐进改革中的一个重要阶段。1983—1984年“卖粮难”的出现，彻底改革农产品统购统销制度在1985年1月中央文件中提出， 对粮食实行合同定购，但由于1985年粮食大减产，秋季开始实行购销和价格的“双轨制”，这以后在1993年尝试保量放价和放开经营均未获成功，“双轨制”延续至今。
（二）粮食统销转变为放开销售
粮食销售制度改革，自1979年恢复议价销售后，统销范围缩小（见表1），1984年7月1日取消酿酒用粮的平价供应，1985年4月1 日取消全部工业用粮的平价供应，之后又陆续取消铁路、轮船、飞机旅客用粮和高档饭店、高档糕点用粮的平价供应；将农村返销粮改为按比例价供应，口粮返销数量不变。尽管如此，粮食销售制度改革步伐仍然较小。这一时期平价粮食开支的数量约占社会粮食商品总量的80%，这部分销售在价格和数量上都没有弹性。粮食销售价格一直未动。同时，每年政府的粮食机构要在市场议购一部分转作平价销售或作库存，以弥补平价粮食的购销缺口。1982—1983年，议转平的数量每年约为50亿公斤左右。1984年，为了减少国家的平价库存积压，政府也曾把大量平价粮转为议价粮出售，该年粮食议价销售的数量约有85%是平价粮中转来的，占全年平价粮食总开支的20%。1986年以后，定购任务的数量几经削减，而平价粮食的开支没有明显下降，平价粮食收支缺口不断扩大，议价收购转为平价开支的数量上升到每年125—150亿公斤。粮食购销价倒挂，使得国家财政在粮食价格上的补贴量增大，粮棉油财政价格补贴由1979年的54.9亿元增加到历史最高值1990年的267.6亿元，增长3.87倍。
进入90年代，粮食销售制度改革步伐加快，1991年提高冻结长达26年之久的粮食销价，1992年进一步提高粮食销售价格实行购销同价政策，解决了由于不断提高粮食收购价格而销售价不动所造成的不断增加财政补贴的重大问题。1993年，中央决定分散决策，年底全国有98%的县放开粮食价格和购销，粮票随之消失。但是，针对1993年第四季度粮价大幅度上涨的状况，国家为了抑制通货膨胀，采取抛售储备粮和对粮食实行最高限价的政策，不少城市在很短时间内恢复了凭票供应居民口粮的办法，时隔不久即予取消。迄今为止，平价供应居民口粮的范围缩小，仅有军用粮和保障最低生活线水平居民平价用粮，数量极小。
（三）建立粮食市场体系的政策
1978年决定恢复农产品集市贸易和议购议销后，除国营粮食部门统购、定购和议购议销外，还允许供销社、企业、个体粮食经营者等非国有粮食企业进入市场经营粮食。进入90年代，开始建立粮食批发市场和期货市场。现在，从市场形态看，有零售市场、综合市场、批发市场及期货市场。其中，省、地以上的大中型粮食批发市场有数百个，县及县以下的小型批发市场有数万个。粮食期货交易的试点共有14 家， 其中10家交易所开设了农产品期货，正在交易的品种有12种，粮食类交易主要是豆类和高粱。
（四）粮食由中央直接负责省际间的计划调拨制改为分省负责自求平衡
自实行粮食统购统销后，即逐步实行粮食省际间调动由中央直接进行计划调拨。改革开放以来，对中央和省政府在粮食事权方面逐步进行了改革。1982年，中央对各省、自治区、直辖市实行“粮食征购、销售调拨一定三年”的管理办法。1986年中央规定：“对各省、自治区、直辖市实行粮食调拨包干，并对调拨价格和财政补贴办法作适当调整。包干以外需要调出、调入的粮食，由各地区自行商议议价购销。”1993年2月15日《国务院关于加快粮食流通体制的通知》规定，“各省、 自治区、直辖市人民政府要切实加强粮食管理，搞好本地区粮食数量、品种平衡，确保城乡市场粮食供应”，并且从这一年起取消省际间的计划调拨，省际间的粮食流通全部通过市场进行。1994年5月9日的《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》进一步明确规定：“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、稳定粮食产量、稳定库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定。”1995年2月中央农村工作会议明确提出， 中央要求省一级政府把责任担起来，党政主要领导要实行严格的责任制。哪个省“米袋子”出了问题，由哪个省的书记、省长负责。1996年1 月《中共中央、国务院关于“九五”时期和今后农村工作的主要任务和政策措施》又明确规定，要认真落实国家宏观调控下的粮食地区平衡和“米袋子”省长负责制，促进粮食主产区提高商品率，销区提高自给率。
（五）粮食宏观调控政策
随着粮食市场化改革，粮食宏观调控体系开始建立。现在，粮食宏观调控体系的主要内容有：（1）粮食最低保护价制度。1993 年制定的最低保护价政策，因1993—1996年间粮食市场价比定购价高，这一政策未启用。1997年粮食市场价低于定购价，粮食最低保护价政策开始启用，保护了农民种粮的积极性。（2）建立粮食风险基金。1993年10 月国务院批转了《粮食风险基金管理暂行办法》，决定从1994年起开始建立粮食风险基金。但是，粮食风险基金数量尚不足。（3 ）健全粮食储备体系。现已形成中央和地方分级储备体系，在粮食吞吐调节抑制市场波动起了一定作用。但是，现在粮食储备地区布局和品种分布需要进一步改进，体系运转还不灵活。
二、粮食流通政策对粮食生产发展的影响
在农村经济体制改革第一阶段的1978—1984年，粮食仍实行统购统销，但统购价格提高幅度是新中国成立后最大的一个时期，而农用工业品价格较稳定，其政策目标在于提高农民的收入水平，这极大地调动了广大农民发展粮食生产的积极性。有众多为学术界所认同的较相近的研究结果表明，这一时期提高粮食收购价格的政策对粮食增产起了重要作用。现在人们关注的焦点是1985年开始实行并延续至今的购销和价格“双轨制”，因而本文在分析粮食流通政策对粮食增产影响时，对1978—1984年不作为重点，而将重点放在“双轨制”运作的10多年。
粮食流通政策主要是通过以反映粮食价位水平的价格政策、以反映粮食价格形成机制和粮食流通成本的购销体制、以反映农产品市场化进程政策的农产品市场化改革的时间序列三方面对粮食生产发展构成影响。
（一）粮食价格政策对粮食增产的影响
关于粮食价格政策对粮食生产发展的影响，就全国总体情况而言，农民自用粮占粮食总产量的份额高达70%左右、其属性是产品而非商品，定购量在粮食总产量的份额约为10—14%，市场调节量为粮食总产量的16—20%，即粮食商品量仅占粮食总产量的30%，当然，随着生产波动及市场供求关系变化，产品部分与商品部分在一定数量范围内会发生转换，影响市场供求关系；但分地区而言，各地情况又有较大的差别，比较而言，东南沿海和东北两个地区的差异最为明显。有鉴于此，不能单一肯定定购价对粮食生产的调节作用，也不能单一地肯定市场价对粮食生产的调节作用，而应分时期、分地区地进行分析。我们认为，粮食价格政策对粮食生产的影响，是通过以下几方面因素相互渗透作用的结果：
1.粮食定购价格水平的高低对粮食生产发展的影响。国家对粮食定购价格的上调是间隔式的，80年代中期开始一般是在农业生产资料价格上涨、粮食市场价格上涨和农民交售定购粮没有积极性而收购任务难以完成的情况下被逼出来的，往往滞后。也就是说，几次较大幅度提高粮食收购价，都是在其相对价位水平较低时进行的，这对粮食相对价格水平的恢复、提高和促进粮食增产起到了重要作用。具体而言，粮食定购价对粮食生产发展起促进作用最为明显的是1979—1984 年和 1995—1996年，对粮食生产起抑制作用最为明显的是1985年。1979—1984年粮食统购价格大幅度提高，虽然市场价格仍高出统购价格许多，但市场开放程度低，市场价格对粮食增产的影响较小，且市场价格在1982—1984年间逐年下降；同时在统购价格中，还实行超购加价政策，有的学者认为超购加价的边际收益刺激农民发展粮食生产，即符合边际理论原理。据林毅夫测算，这一时期提高粮食收购价格的政策对粮食增产的贡献份额为32.2%。简言之，可以认为对这一时期粮食增产起决定作用的是统购价而不是市场价。 1985 年粮食大减产的重要因素也是定购价， 即从1983年开始在局部地区试点实行以比例价收购粮食，并从1985年开始在全国实行，这一价格政策的实施，使农民得到的实际价格水平比以前实行的超购加价下降10%，同时卖粮难、减少粮食征购基数和地方政府引导甚至要求农民调减粮食播种面积等也是粮食减产的重要因素。80年代中期开始，由于农业生产资料价格上涨幅度过高和这一时期的粮食价格水平又跌至70年代末的水平，加上种粮比较利益大幅度下降和农业基础设施老化等生产条件恶化，粮食在1986—1988年徘徊。为调动农民种粮的积极性，1989年再次提高粮食收购价格，是促成1989—1991年间粮食获得丰收的因素之一。1995—1996年，粮食价格的大幅度上调并向市场价逼近，同样刺激了农民种粮的积极性，使1995—1996年粮食获得了连年丰收。这些实证表明，定购价影响着农民种粮的积极性。具体而言，粮食定购价格对占粮食总产量10—14%的定购量起着重要的作用。例如，1994年全国粮食定购和议购任务均未完成，分别只完成90%和93%。
粮食定购价的价位水平，还通过定购价与市场价之间的差额幅度对粮食生产的发展产生影响。对10多年来粮食统购（定购）价格与市场价格比较分析，一个重要的现象是，定购价长期低于市场价。1979—1984年间统购价格逐年上调，市场价格上升呈减缓走势，统购价与市场价差距由1∶1.99缩小到1∶1.37。粮食市场价与定购价的价差，1985年为－3.3%，1986—1989年分别为19.5%、30%、36%和112%。1985—1996年间，市场价低于定购价的只有2年，市场价高于定购价的多达9年，高出幅度低的在20%左右，高的则超出1倍有余。这一差价款， 实际上是农民缴纳的粮食产品税，其数量具有不确定性，且由统购统销时期的隐形方式转为公开方式，影响了农民交售定购粮的积极性，粮食收购的社会成本增大，如组织农村基层干部收粮增加社会劳动成本，干群关系紧张，而为补偿定购价与市场价的价差所采取的“三挂钩”等形式多样的价外补贴操作复杂，更是增加社会劳动成本。更为严重的是，粮食定购价低于市场价幅度越大，反映出粮食定购价的价位水平越低，而生产要素在边际上的竞争，流向高效益的部门，粮食生产增长受到影响。这里还论证了另一个结论，市场发现价格机制初步形成，虽然不能真正反映供需关系，但定购价对市场价的靠近和偏离程度影响着粮食生产的波动，其偏离程度越大，粮食生产的波动也越大。
2.市场价对粮食生产发展的影响。粮食价格“双轨制”中的市场价，是通过农民在保证口粮、完成交售定购任务后在市场上所能获得边际收益的高低而对粮食生产发展起作用的。我国粮食定购具有国家任务性质，一般而言，定购价对用作农民口粮和定购量之总和部分的粮食产量不起作用，市场价则对由市场调节、占粮食产量的16—20%起激励作用，这是就全国而言，但地区差异较大。具体而言，对东南沿海地区一些农村人均耕地少、农户耕地经营规模小，农户主要是生产口粮和定购任务，没有剩余粮食进入市场，市场价对农民增产粮食的作用很小；而北方尤其是东北地区，由于人均耕地相对较多，农户耕地经营规模相对大一些，除口粮和定购粮生产外，还表现为商品生产，有较大数量的粮食进入市场。也就是说，市场价对农户粮食商品量占其总产量较大份额者有激励作用。这回答了为什么在粮食收购价水平较低、市场价相对较高的条件下，1994年与1984年相比，南方粮食产量减产0.64%，而北方粮食产量增产23.5%这一问题。这一实证表明，边际调节理论及市场价格确实对粮食增产起着作用。进一步从全国粮食生产总量波动与粮食市场价格波动可以得出结论，两者相关。
3.棉粮比价政策对粮食生产发展的影响。粮食价格水平与其他农产品价格水平比较也是影响农民种粮积极性的关键因素之一。改革开放以来多次提高粮食收购价格，除因生产资料价格上涨、劳动力成本上升等追加成本因素外，另一个重要因素就是提高种粮的比较效益。农民从事农业生产，一般而言，首先是保障口粮自给，再加上完成国家粮食定购任务（当然不排除极少数到市场买粮食解决口粮和交售任务者），其次是根据生产的技术条件、收益最大化原则配置资源，即种粮的比较效益是影响粮食增产的重要因素。换言之，研究粮食价格政策对粮食增产的影响，还应将粮食价格水平放入整个农产品价格体系中进行比较考察。在大田作物中，主要是粮棉争地，这在黄淮海地区更为突出，因此棉粮比价政策则是影响粮食生产发展的一个重要因素。从表2 反映的棉粮比价分析证实，棉粮比价与粮食产量波动相关。
表2 1978—1992年棉粮比价、粮肥比价与粮食产量波动的关系
年份粮食棉粮粮肥年份
粮食
棉粮 粮肥
产量比价比价
产量
比价 比价
1978
304771:8.6 1:1.14
1983
38728
1:8:7
1:1.52
1979
332121:8.1 1:1.41984
40731
1:8.7
1:1.23
1980
320561:8.8 1:1.52
1985
37911
1:7.7
1:1.13
1981
325021:8.2 1:1.57
1986
39151
1:6.6
1:1.23
1982
354501:8.2 1:1.51
1987
40298
1:7 1:1.19
年份
粮食 棉粮 粮肥
产量 比价 比价
1988 39408 1:7.1 1:1.04
1989 40755 1:6.6 1:1.18
1990 44624 1:8.9 1:1.14
1991 43529 1:9.6 1:0.77
1992 44266 1:8.7 1:0.78
注：棉粮比价按棉花、粮食收购混合平均价格整理。
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
4.粮肥比价政策对粮食生产发展的影响。80年代中期以来，我国农业生产资料价格上涨幅度较大，使粮食生产的物耗成本上升，农民为此支付了较多的追加成本，这影响农民经常性投入的多与少，进而决定粮食单产水平的高与低。其中，化肥在粮食生产物耗费用中所占比重甚高，因此，粮肥比价政策是粮食与农业生产资料比价政策中最重要的政策之一。从表2反映的粮肥比价分析证实， 粮肥比价与粮食产量波动相关。
5.行政手段对粮食生产发展的影响。改革开放以来虽然运用行政手段对粮食生产进行调控的强度较之传统计划体制时期有所弱化，但仍未退出粮食生产领域，时强时弱，对粮食生产增长在一定程度上起着作用。换言之，粮食增长除经济手段价格政策等因素外，行政手段仍然是影响粮食增长的重要因素之一。
（二）粮食购销体制对粮食增产的影响
粮食购销“双轨制”，主要是通过价格形成机制和流通成本二个方面对粮食生产增长产生影响的。
1.粮食购销“双轨制”运作中的价格形成机制及其对粮食生产发展的影响。由于粮食定购被明确为国家任务性质，地方政府必须完成收购任务，同时由于部门利益驱动，在粮食供给紧缺的时候，市场价高于定购价，农民交售定购粮吃亏，地方政府为完成定购任务，定购压市场，运用行政手段强行关闭粮食市场，粮食市场时开时闭，一般1 年实际放开的时间往往不足1个季度，非国有粮食商业组织时常被迫退出市场， 缺乏正常的市场准入和退出的政策保障。非国有粮食商业组织则为此项政策承受经济损失，成为阻碍其发展的重要因素之一。这就导致市场发育不正常，市场主体发育受阻，市场机制对粮食生产刺激作用处于非正常的状态。同时，地方保护所带来的地区封锁政策，造成地区间市场分割，全国统一相通的大市场难以形成。
更为严重的是，国有粮食企业政企不分，身兼两职，既行使政府职能，而作为利益主体则又受利益驱动，经济关系被扭曲，在粮食短缺、政府宏观管理不力的情况下，一方面通过“议转平”转移经营性业务的市场风险，另一方面则通过“平转议”赚取额外的市场利润，放大市场波动，给市场注入不稳定的因素。1993年粮食生产是丰收年，而粮食价格从第4季度上涨，这似乎违反了市场运作规律， 分析其原因是多方面的，除受因生产资料价格上涨使粮食生产的成本追加幅度过大、南方发生大米短缺的粮食结构性矛盾及通货膨胀等诸因素影响外，国有粮食企业由于追求利益而直接参与粮食抢购和涨价谋取利润，推波助澜。再如，我国小麦是国内生产不足，长期依靠进口，然而这一短缺产品的价格在1996年下半年至1997年5月也随其他粮食品种一起跌价， 这也充分说明国有粮食企业对市场波动信息的放大和扭曲，而自6 月份开始小麦价格停止下跌并逐渐恢复上升即是证明。当然，10多年来，市场波动信号往往被放大甚至被扭曲，其致因是多方面的，还有如宏观调控体系不健全、进出口逆向调节、市场发育缓慢、市场主体的投机行为及农户售粮行为等，其中又以因粮食内外贸不衔接而发生进出口逆向调节导致粮食市场波动信号放大更为突出。
简言之，在市场化进程中，市场发现价格机制初步确立，但由于粮食价格是在非市场均衡条件下形成的，往往不能真正反映粮食供求关系，或市场波动信号被放大，或被扭曲，其后果极为严重。当短缺信息被放大时，市场价格上涨，农民的即期价格期望值过高，而且由于农民生产行为中的趋同性，多种粮食，分散经营的千家万户都多生产一点粮食，汇集起来就是一个大数，由此导致下年度粮食增产而价格下跌，农民为此承担经济损失，打击农民的积极性。当过剩信息被放大时，市场粮价暴跌，更是严重影响农民增产的积极性，随之而来的是下年度粮食生产的减产，而且粮食减产在一定程度上有惯性推动，减产时期延后，对国民经济的持续发展不利。
2.粮食流通成本及其对粮食生产发展的影响。粮食“双轨制”的流通成本，主要来自以下方面：一是国有粮食企业经营成本高。粮食购销实行定购和市场调节，其中自1994年开始定购任务是500亿公斤、 议购400亿公斤，现阶段国有粮食企业收购量占初级市场收购量的70%多， 其流通成本在一定程度上决定着粮食市场价格水平。国有粮食企业有数百万职工要靠工资、奖金、福利生存，由于种种原因有上千亿的新老挂账款等，国有粮食企业在“亏本”或潜在“亏本”压力下，粮食价格上涨则使原来低价收购的粮食增值，涨价预期较高。1993年第4 季度开始的粮食价格上涨，符合国有粮食企业涨价预期，这时国有粮食企业把政府职能放之高阁而企业逐利，加入粮价上涨行列。国有粮食企业经营粮食成本上升对市场价格的冲击，一方面使市场价格上升，而另一方面则要求有相应低的定购价作保障，这必定影响农民种粮的积极性。二是市场主体中国有粮食企业政企不分，政策性业务和经营性业务没有分开，国有粮食企业追逐利益，在时常“寻租”过程中影响市场信号的真实性，放大了的市场波动信号，所造成的损失最终由农民承担而影响农民种粮的积极性。三是在定购价低于市场价时，因收购难度大而增加社会劳动。四是为弥补收购价低的问题而采取的多种价格补贴政策，如10多年来实行“三挂钩”政策等是经济手段，是对市场价格的承认和定购与市场价之间差价的补偿，但其操作复杂，社会劳动成本大。五是市场体系不健全，管理不规范，导致交易透明度低，交易成本大、风险大。六是信息不对称，农民在粮食生产的趋同性及追涨跌杀的售粮行为，在粮食交易中处于不利地位。所有这些，对粮食生产的发展都是极为不利的。
（三）农产品市场化改革的时间序列对粮食增产的影响作用
1985年开始的以取消农产品统派购制度为内容的改革的全面推进，使市场对资源配置的作用加大，促使农民根据效率原则进行资源配置。
众所周知，粮食一直被理解为关系国计民生的最重要的农产品，因而在任何时期国家对粮食流通的控制都是最严格的，改革开放前的1953—1978年如此，改革开放以来的1979—1997年仍然如故。1978年以来，尽管放开部分粮食市场、逐步扩大市场调节的范围，但与其他农产品相比仍属严格控制之列。1985年开始的全面改革农产品流通体制的方案因种种原因在实践过程中作了修改，采取分品种渐进式推进市场化改革的方案，其时间序列是，先行放开需求弹性大的水产品、水果、畜产品、蔬菜进入市场，而对需求弹性小的粮棉等农产品则后进入市场，粮食实行“双轨制”，棉花实行价格、经营、市场三不放开政策。
在分品种渐进式推进农产品市场化改革的经济背景下，不同农产品的需求弹性和需求量增长差异明显。1984年，粮棉油短缺状况相对改善，人均产量粮食393.5公斤、棉花6.1公斤、油料11.6公斤，1983年每人每天摄入热量2877千卡，全国人民温饱问题基本解决。农产品需求弹性是不一样的，粮食需求弹性最小。受需求消费拉动，水产品、畜产品、水果、蔬菜价格提高幅度大，种植比较效益高；而种粮因定购价偏低，比较效益低。以1993年为例，每亩减税纯收益，粮食为78.88元， 棉花为158.63元，苹果为315.84元，柑桔为735.03元，种粮比较效益最低。农业生产要素在边际上的竞争向高效益部门流动，资源重组，对粮食生产发展极为不利（见表3）。表3显示，1984—1995年的12年间，粮食播种面积减少，1994年降到警戒线16.5亿亩之下（16.43亿亩）， 与此相反，蔬菜、果园面积则稳步增加，蔬菜面积增加了1.25倍，果园面积增加了2.65倍。由此可见，农产品市场化改革渐进式推进，是导致种粮比较效益低的重要致因之一，对粮食生产的影响是极为不利的。
表3 几种农作物播种面积增减变化及产品收购价格指数
单位：1978年＝100
年份粮食棉花蔬菜 果园
面积价格
面积价格 面积价格
面积
价格
1984 93.6
198.1
142.2 156.9 129.7 131.0 133.9 150.7
1985 90.3
201.6
105.6 153.3 142.6 197.1 165.1 187.9
1986 92 221.6
88.47 152.5 159.2 199.5 221.6 202.9
1994 90.8
548.1
113.6 476.5 267.8 742.1 438.4 324.9
1995 91.3
707.0
111.4 626.6 285.6 910.6 488.7 367.8
注：表中蔬菜价格指数为鲜菜价格指数。果品价格指数为干鲜果类价格指数。
三、启示
粮食流通政策，其目标应是既要实现货畅其流，供给和需求关系正常化和供需平衡，又要促进粮食稳步增长和农民增收。通过上述对粮食流通政策的演变及其对粮食增产影响的分析，我们可以从中得到一些重要的启示，主要有：
1.改革要以解决部门利益和地区利益问题为重点。作为过渡性政策的“双轨制”要实现粮食增产和农民增收，必须具备一定的条件，主要应有：让市场充分发挥主导作用，让市场发现价格，定购要用经济手段，即逐步调整定购价格使之与市场价格逐渐接近并最终实现并轨。在粮食上实行“双轨制”，其设计者是想利用“双轨制”创造条件向单轨制过渡。但是，在实际操作中，由于部门利益和地区利益驱动，导致市场分割，市场波动信号被放大，成为市场发现价格机制形成的阻力。因此，改革的重点在于解决部门利益和地区利益这二个问题，从而形成全国相通的统一的大市场。
2.改革时机。粮食“双轨制”这一制度由于自身存在制度成本高的缺陷，这就要求最终向单轨制并轨。1985年至今的实践表明，粮食“双轨制”向单轨制并轨，不能以粮食丰欠作为判断并轨时机是否到来或条件是否成熟的唯一因素。新制度的制定和实施可以迅速完成，可以是快变量，相对而言，市场主体的培育、市场的发育则是慢变量。而粮食流通体制改革，由于现阶段粮食供求关系的复杂性，使得改革具有艰巨性，其关键取决于市场主体的培育和市场发育的程度，市场管理是否规范，以及宏观调控体系是否健全和具有足够的调控力度等方面有实质性进展。否则，就可能会重蹈“一放就乱”的覆辙。
3.根据历史启示和归纳众多研究结果，粮食流通的政策选择，主要有：一是实行合理的价格政策。粮食定购价的确定，从成本核算是否有盈利的简单判断，农民可承受的最低价格也应高出成本价，希望得到的是较高的收入支持价。在制定粮食价格政策时，要注意形成合理的棉粮比价、粮肥比价，让市场发现价格，坚持实行最低保护价收购余粮和最高限价制度。在购销和价格这二个“双轨制”中，可先行让价格并轨，然后再实行购销并轨。二是解决部门利益和解除地区封锁，培育市场，构建全国统一相通、内外贸相通的市场体系。粮食进口，除品种调节和边贸外，一般不直接进入市场，而是用作储备，通过储备系统统一进行吞吐调节，可以避免因内外贸分割、进出口调节滞后对市场的逆向调节现象的发生。三是培育市场主体，逐步由一主多辅向多渠道经营过渡。现阶段实行一主多辅，主要是想充分利用国有粮食企业的仓储设施等条件，这是一个过渡性方案，最终方案应是放开由各市场主体平等竞争，由市场优胜劣汰。因此，对经资格审核合格的非国有粮食企业要有规范的准入许可制度，不能采取歧视政策，市场不能时开时闭，要为市场主体培育和市场的发育创造一个良好的政策环境。四是宏观调控政策中，要完善最低保护价制度，增加风险基金数量，合理调整储备地区布局和品种布局，使这一体系能灵活运转，从而能及时平抑市场波动。
总之，在实施由“双轨制”向单轨制过渡的方案中，关键是要正确处理好定购与市场的关系，要利用经济手段完成定购数量，不能在完不成定购任务就采取以定购压市场、关闭市场的做法，不能扼杀发育中的市场和市场主体，对市场调节要有信心，而不是只在粮食供给宽松时或完成收购任务后才实行“双轨制”。换言之，要以强有力的宏观调控手段作后盾条件，不断培育市场主体、发育市场、规范管理，为并轨创造条件，最终实现单轨制。