《热带林业行动计划》探讨，本文主要内容关键词为：热带论文,行动计划论文,林业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文详细地论述了《热带林业行动计划》(TFAP)的内涵及其重要的作用。印尼和越南的经验表明，TFAP是保护和合理利用热带森林国际活动的新的综合方法和措施，对拯救全球热带森林具有重要的作用。现在已有92个国家参加了TFAP活动，在制定和实施热带林业行动计划方面取得了明显的效果，积累了许多宝贵经验，值得我国借鉴。
关键词 行动计划 热带森林 印尼 越南
1 前言
森林是陆地生态系统的主体，与人类息息相关。发展中国家的森林资源，特别是热带森林资源遭受破坏日趋严重，将对人类文明、生态环境和社会经济造成深远的影响，给人类带来巨大的灾难。近10多年来，毁林给人类带来的灾难性恶果，已使人们清醒地认识到保护热带森林资源的重要性和迫切性，特别是1992年联合国环发大会以后，更引起人们的高度重视，国际组织和各国政府均纷纷采取保护热带森林的对策和措施。自从联合国粮农组织(FAO)等国际组织制定《热带林业行动计划》(TFAP)以来，许多热带发展中国家都在根据各国的国情相继制定和实施本国的热带林业行动计划，发展很快。如印尼和越南从1989年开始制定和实施《热带林业行动计划》以来，取得了很大的经济效益，促进了林业的迅速发展[10]。
我国拥有4500万hm[2]热带和亚热带地区，热带林同样也面临着其他发展中国家热带林所面临的问题。所以，借鉴其他国家的经验，研究和制定热带林业行动计划，对保护和合理利用热带森林资源，具有重要的战略意义。现在，TFAP也引起了我国的重视，许多林业科技工作者正在进行这方面的研究。云南省思茅林业行动计划项目组（SFAP，由FAO和德国技术合作公司GTZ资助）从1992年已开始这方面的研究工作，并取得了可喜的研究成果。
2 TFAP的内涵
热带森林是世界宝贵的植物资源和野生动物栖息场所，不但是生产林产品的原料宝库，而且是改善生态环境的重要保障，对调节全球气候起着重要的、不可代替的作用。但是，世界热带林业资源，由于毁林开垦、过度樵采、过度放牧、掠夺式采伐等原因，仍在继续减少。据FAO1990年对89个热带国家的统计，全球热带森林面积为17.52亿hm[2]，现在每年完全毁林的面积为1，500万hm[2]，即热带森林每年正以0.8%的速度在消失[11]。热带森林大面积的消失必然将给人类带来巨大的灾难，造成水土流失、洪水泛滥、沙漠化、动植物物种和遗传基因的消失、温室效应加剧和对全球气候产生不良影响。因此，FAO等国际组织和各国政府对热带森林继续减少极为关注，采取各种保护和合理利用热带森林资源的措施。如FAO、联合国开发计划署(UNDP)和世界银行(WB)于1985年共同制定了拯救和保护全球热带森林的战略措施——《热带林业行动计划》，得到了许多国家的积极支持，美国、加拿大、德国、日本、瑞典、芬兰、荷兰、意大利、法国等发达国家是TFAP的主要赞助国，WB和UNDP是TFAP最大的国际资金来源。现在已有92个国家参加了这一行动计划，取得了明显的效果[2～3.9]。
什么是TFAP？这是当前我国林业工作者关注的一个问题，而且对它的理解也不尽相同。为了加深理解，现就TFAP的性质、作用、目标、内容、主要领域和特点进行探讨。
2.1 性质
TFAP是一种保护和合理利用热带森林的国际活动的综合框架，或者说是一种综合方法，而不是一个实体组织，印尼林业部认为，热带森林的效益和作用是全球性的，应把整个国际社会看作为热带森林保护的受益者，随着各国之间合作的发展，林业技术合作也必然得到进一步发展。发展中国家发展林业必须加强投资者或赞助者的合作和协调，而TFAP是满足这一要求的有效方法。TFAP不是一个实体组织，而是协调有关保护和合理利用热带森林的国际活动的综合方法，或者说是一种解决全球热带森林问题的新的综合方法。越南林业部认为，TFAP是保护和发展占世界森林主体的热带森林的一种方法，是制定林业行动计划的基本框架，不是带有束缚的允诺，更不是什么实体组织，旨在广泛吸收农民参与林业活动，把发展林业与乡村农民脱贫致富联系起来[1～3]。
2.2 作用
FAO明确指出，TFAP的主要作用是：(1)提高各级人员的认识，动员各种力量来解决森林破坏所引起的问题；(2)采用跨部门的和包括所有有关合作者在内的计划方法，来制定解决问题的政策和计划；(3)动员国内和国际力量，协调一致地执行这些计划[1]。
2.3 目标
FAO、WB和UNDP制定TFAP的主要目标是：(1)加强国际合作，控制热带森林的消失，改善生态环境；(2)促进热带森林资源的持续发展，制止热带森林的破坏，以满足国家和地区对森林多种效益的需要；(3)动员国家和国际力量以协调的方式实施计划。概括地说，就是保护和合理利用热带森林资源[1]。
2.4 内容
TFAP与各国的国家林业计划内容有所不同。林业计划因发展阶段、政治制度和森林资源情况不同而异，而TFAP不管国情如何，都要加强国家的能力，编制和执行长远战略规划和近期行动计划。TFAP的主要内容是：(1)制定制止乱砍滥伐的政策和措施，确保森林资源持续发展；(2)制定法律程序，确保森林利用者能参与做出决定；(3)确定林业发展战略目标，作为评估成就的依据；(4)建立现代化的信息库，提高监督检查、经营管理、研究培训的能力，确保合理使用林地所需的其它基础设施[1.4]。
2.5 主要领域
当今，世界热带森林面临着诸多方面的问题。但按照问题解决的关键性和紧迫性，TFAP选择了5个主要工作领域[12]，可以说，这5个领域的问题是热带发展中国家面临的共性问题，是林业问题的核心。根据印尼和越南的经验，首先抓住这5个方面的问题进行深入系统的研究，制定出适宜的对策，它对林业发展起着至关重要的作用。
2.6 特点
TFAP的基本特点是：(1)自力性。该计划的首要目标是提高国家制定政策及规划的能力和自力更生。(2)协商和合作性。所有与林业活动有关的单位都必须参与，与国际伙伴密切合作，并对其援助进行协商。(3)协调性。该计划要与本国的国家发展目标及其它经济部门的计划相一致。(4)实践性。一致同意的重要措施要立即实施。(5)灵活性。整个过程应保持灵活性，以适应各国的具体情况。(6)长期性。为获得不断的反馈并根据经验予以调整，要确立有效的监督与评定系统[14]。
3 TFAP编制程序
FAO制定了详细的TFAP编制程序。根据印尼和越南的实际经验，以及SFAP项目组的实际操作，编制TFAP一般要经历4个阶段[1,4.7]。
3.1 预备阶段
为了确保计划编制的顺利完成，首先必须做好下列3项工作：
(1)根据国家发展战略总的方针、政策，确定林业发展战略的总目标和原则；
(2)成立国家TFAP协调委员会，选定1名国家协调员；
(3)确定项目参加单位，选定1名项目协调员。
3.2 调查研究阶段
调查研究是制定计划的关键环节。为了制定一个既有宏伟目标，又有科学依据；既要起点高，又要切合实际；既要符合国情，又要对国际组织和赞助国具有很大吸引力的林业行动计划，必须组织一个强有力的研究班子进行全面深入的调查研究。这一阶段的主要任务是：
(1)制定工作计划 工作计划是行动的指南。在调研前，要制定一个周密的工作计划，明确TFAP的意义和目的，建立组织，制定工作进程、内容、产出成果和具体要求。
(2)开展调查研究 调查研究是制定计划的前提，决策的依据。调研前，应先提出调查提纲。重点调查自然与社会经济、土地资源利用、森林资源消长、森林经营、生态环境、农村能源、林产工业和林业管理体制的现状及存在的主要问题。
(3)实地考察 根据调查提纲的要求，选择具有代表性的林区进行实地考察，并提出考察报告，为撰写开题报告提供依据。
(4)提出项目研究开题报告(Issues paper) 开题报告是项目研究很重要的一项成果。它主要分析研究林业现状、方针政策、生产经验、面临的主要问题和原因；提出问题研究的主要领域；评估林业发展条件。实质上，开题报告即是问题研究报告，其主要目的是找出当前林业存在的主要问题，经过分析确定问题的序列和专题研究的主要领域。
(5)开展专题研究 它是制定TFAP的基础和科学依据。专题研究主要是根据开题报告提出的问题研究主要领域来确定，一般都是围绕土地利用、森林能源、森林生态、林产利用和管理体制方面的问题进行深层次的分析研究，找出问题产生的原因，确定解决问题的对策和发展战略。专题研究应根据各国林业存在的主要问题来确定，不要千篇一律。
(6)提出主报告 它是项目研究的最终成果。主报告包括TFAP《国家概要》、《执行摘要》和《项目概要》3个文件，这是召开TFAP圆桌会必备的文件。
《国家概要》或《地区概要》应全面分析研究自然、社会、经济条件，林业现状、存在的主要问题和原因；确定林业发展战略指导思想、目标和措施；制定具体的行动计划，提出项目和投资预算。
《执行摘要》即是《国家概要》的内容摘要，便于阅读。
《项目概要》即是技术合作项目和投资经费清单。它主要是根据林业上亟待解决的问题和经济实力，提出若干个实施的合作项目，供圆桌会进行评估。《项目概要》是圆桌会上最主要的一份文件，是赞助国决定合作和资助的依据。因此，其内容要简明扼要，对潜在的赞助国要有吸引力。
3.3 评估阶段
TFAP评估一般是采取圆桌会(Round Table)的形式。TFAP圆桌会分为3种类型：
(1)Ⅰ类圆桌会 这类会主要是研究和编制TFAP的3个主报告（《国家概要》、《执行摘要》和《项目概要》），找出林业存在的主要问题和原因，确定制定行动计划的指导思想、方针、政策、目标、重点和对策。
(2)Ⅱ类圆桌会 它主要是评估和修改TFAP主报告。为了使主报告更能符合TFAP的框架的要求和对潜在的赞助国更有吸引力，一般要请有经验的外国专家帮助修改。印尼和越南都强调了它的重要性。如越南邀请了23位外国专家帮助修改项目主报告；印尼邀请FAO、WB、UNDP和有关赞助国的代表出席Ⅱ类圆桌会进行评估和对报告提出修改意见，其主要目的是修改主报告，使之对潜在的赞助国更有吸引力，为开好Ⅲ类圆桌会做准备。这类圆桌会根据需要可召开1～2次。
(3)Ⅲ类圆桌会 它主要是邀请FAO等国际组织和潜在的赞助国评估《项目概要》，落实合作项目和赞助经费。这类圆桌会是3种类型会议中最重要的一种，它是洽谈合作项目，争取资助的场所。印尼和越南对Ⅲ类圆桌会非常重视。如越南邀请了30位赞助国的代表出席会议，由一位副总理亲自主持会议，阐明国家对TFAP的开放政策、投资环境和允诺，并当场表态赞助国赞助的资金直接拨给合作项目，引起了赞助国极大兴趣，获得了积极的成果[1～2,10]。
3.4 实施阶段（略）
4 印尼和越南实施TFAP的经验
一个国家所制定的TFAP成功与否，主要是看它是否符合FAO提出的6条成功标准，即：(1)国家对TFAP的目的和原则表示承诺，提供编制计划经费；(2)建立行之有效的国家领导关系；(3)得到国际的资助；(4)村民的参与；(5)林业部门与农业等有关部门的发展途径要协调；(6)建议的项目要有后劲。实践表明，印尼和越南所制定的TFAP完全符合这6条标准，所以两国制定的TFAP是成功的，并在实施中积累了许多好的经验，主要有以下4个方面的经验[5,10]。
4.1 实行乡村（社会）林业发展战略
自从1978年在印尼雅加达召开的第八届世界林业大会以来，许多发展中国家，特别是印尼、越南等亚洲热带发展中国家纷纷实行乡村（社会）林业发展战略，对林业发展和加强国际合作起到了重要的作用。乡村（社会）林业发展战略的主要指导思想是，摆脱传统林业那种同乡村发展相脱离的经营模式；发展林业必须建立在农民积极和自愿参与的基础上；发展林业的目的是生产林产品，保护和改善生态环境，提高农民生活水平，促进国民经济和科技文化的发展。近年来，印尼和越南都是采用了这种林业发展战略，把TFAP视为一项重要的战略措施，也就是说，这种发展战略是实施TFAP的前提条件。两国共同的经验是：(1)发展林业与发展农村经济要紧密相结合；(2)发展林业与脱贫致富要紧密相结合；(3)采取各种优惠政策和实际措施调动农民参与林业活动的积极性；(4)因地制宜积极推广不同模式的社会林业和农用林业[12～13]。
4.2 TFAP纳入国家计划
印尼和越南把TFAP视为加强国际合作、争取国际资助的一种好形式和加速发展林业的良好机遇。两国通过TFAP得到了实惠，如印尼与日本、芬兰、法国、德国等赞助国合作，吸引了3.42亿美元的投资；越南与瑞典、德国、法国等10几个赞助国合作，吸引了2亿美元的投资。这对两国保护和合理利用热带森林资源发挥了重要的作用。因此，两国都把TFAP纳入国家计划，印尼把TFAP改为IFAP（《印尼林业行动计划》）。由于被纳入国家计划，TFAP具有了法律效力，确保了计划的顺利实施。
4.3 建立强有力的领导班子
为了加强领导，印尼和越南成立了强有力的TFAP指导委员会和协调委员会，他们在实施计划中起着至关重要的作用。印尼从制定TFAP（后改为IFAP）起，立即成立了全国林业行动计划协调委员会，由林业部计划司和国际合作投资局牵头，由计划司长任国家协调员，负责组织、制定、实施计划及国际合作。这既有利于林业行动计划与全国林业发展规划相衔接，又有利于与国际合作。印尼为了协调在实施计划中所出现的难题，1993年还成立一个更高层次的林业顾问组。顾问组由国家计委、林业部、农业部及有关部门的领导组成。其主要宗旨是，加强项目协调工作，促进项目的顺利实施。
越南早在1989年就成立了全国TFAP指导委员会，由林业部长任主任，国家计委负责人任副主任，国家科委、林业部、农业部、水产部、教育部负责人任委员，还有FAO和其他国际组织、非政府组织的代表参加。全国TFAP指导委员会下设协调委员会，由林业部长任主任，计划司长任副主任兼国家协调员，国际合作司、科技司、林业调查规划院、林业科学研究院等负责人任委员，负责全国TFAP的工作。
4.4 写好文件是开好圆桌会的关键
印尼和越南两国的经验表明，召开TFAP圆桌会是争取国际合作和资助的最好形式，而写好、修改好会议文件是开好圆桌会的关键。两国对此工作都非常重视，做了认真的准备。印尼1990年召开了第1次Ⅱ类圆桌会，主要是评估和修改TFAP《国家概要》、《执行摘要》和《技术援助和投资项目明细表》（《项目概要》）；1991年又召开了第2次Ⅱ类圆桌会，主要是进行专题评估和修改3份主报告，为召开Ⅲ类圆桌会做准备。1992年召开了Ⅲ类圆桌会，有来自国际组织、赞助国、亚太各国TFAP协调员*和国内专家共130人参加了会议，共同评估《项目概要》，落实合作项目。由于会前做了充分准备，反复评估和修改文件，会议开得很成功，FAO、UNDP、ITTO及德国、美国、荷兰、英国、新西兰、日本、芬兰、澳大利亚、挪威等赞助国做了积极的反响，取得了很大的成果[10]。
越南对修改文件更为重视，聘请了23位外国专家参与修改文件工作，获得良好的效果。他们认为，这样做不但能提高文件的质量，而且还有以下几点好处：(1)聘请的专家，一般均有一定的知名度，可提高文件的可信度；(2)聘请的专家一般在修改文件方面有丰富经验，可找出薄弱环节；(3)聘请费用一般由所在国承担，对邀请国无经费负担。文件修改后先请国内专家进行评估，再修改，由林业部定稿后提交圆桌会进行评估。越南于1991年召开了Ⅱ类圆桌会，评估和修改会议文件，还邀请了驻越大使馆、非政府组织的代表参加会议进行评估；1992年召开Ⅲ类圆桌会评估《项目概要》，落实合作项目和投资经费。有来自FAO、UNDP、WB、亚行、亚太理事会、欧共体等30名官员参加了会议。瑞典、德国、日本、瑞士、荷兰、新西兰、澳大利亚等赞助国表现出浓厚的兴趣，落实了19个项目，资助经费达1亿多美元[10.7]。
我国国情尽管与印尼和越南有所不同，但在热带林面临的问题和发展林业政策方面有雷同之处，特别是越南林业的情况与我国非常接近，因此，他们两国的经验有好多地方值得我们借鉴。
5 建议
5.1 积极创造条件，尽早参加TFAP活动
印尼和越南的经验表明，TFAP是发展中国家热带林业争取国际资助、解决资金短缺的良好机遇和途径，对加速各国林业建设具有重要的意义和作用。
我国虽然不属热带国家，但热带和亚热带面积多达4，500万hm[2]，比越南全国面积还多1，200万mh[2]，在世界热带林中占有一席之地，参加TFAP活动是完全符合条件的，对加速我国林业建设是有益的。林业部领导对参加TFAP活动也很关注，曾做了多次认真的研究，现在正在与农业部研究参加事宜，这是一项很重要的举措。我们认为，我国参加TFAP的条件现在已经成熟。第一，世界上已有92个国家参加了TFAP，积累了许多好的经验；第二，SFAP项目组与FAO、TFAP协调处、GTZ等组织经两年多的合作已建立了密切联系，他们对SFAP项目组的研究成果表示赞赏，愿意参加SFAP的实施工作；第三，德国、日本等潜在的赞助国对SFAP表示感兴趣，有进行合作的意向。因此，建议林业部与云南省协商，积极创造条件，尽早参加TFAP活动，为热带林业建设上一个新台阶做出更大的贡献。
5.2 组建中国TFAP协调委员会
协调委员会是制定和实施TFAP的组织保证，为了充分地做好准备工作，建议林业部着手组建中国TFAP协调委员会。根据印尼和越南两国的经验，该委员会最好由林业部计划司和国际合作司牵头，有关司局和中国林科院等领导参加。待正式参加后，再成立更高层次的领导班子。
5.3 积极准备圆桌会文件
印尼和越南两国的经验表明，圆桌会是争取国际合作和获得国际资助的一种极好的机遇和方式。开好圆桌会的关键是会前准备好文件，尤其是《项目概要》。只有把文件写好了，才能吸引更多的潜在赞助国参加合作和投资。编写文件是一件复杂而艰巨的任务，需要有一个过程。为了争取时间，建议可先利用SFAP的研究成果作为文件，最好再聘请外国专家进行修改；先召开思茅地区TFAP圆桌会，取得经验后再向全国热带地区推广。
*我国派SFAP项目协调员施昆山研究员参加了会议。
收稿日期：1994-11-20。
本文由关百钧执笔。
A Discussion on the Tropical Forest Action Plan
Shi Kunshan Guan Baijun Li Chi Liu DanAbstract Since a Tropical Forest Action Plan was jointly prepared by FAO,UNDP and WB in 1985,active support was given it by many countries in the world.UP to now,92 countries have taken part in enforcingthis plan.Many developing countries in the tropical zone sooner or later made and enforced a TFAP according to particular conditions in each country.This paper describes the experience of Indonesia and Viet Nam in making and enforcing a TFAP.This event has drawn attention of China and many Chinese foresters are conducting reseaches in this field.The Project Group on Simao Forest Action Plan(SFAP)in Yunnan has been engaged in this kind of work,with admirable achievementsmade.
Mr.Shi Kunshan is a research fellow and the deputy director of the Research Institute of Forest Sci-tech Information,CFA,Mr.GuanBaijun is a research fellow in the same Institute.