地方督抚与清末预备立宪，本文主要内容关键词为：督抚论文,立宪论文,清末论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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预备立宪是清政府为挽救自身统治的应变之举，这一决策的形成，固然与来自外部的巨大政治压力有关，然而在这一过程中，统治阶级内部各级官员纷纷奏请立宪也是一个不容忽视的因素，正如当时人所指出的，中国立宪的发生，除了日俄战争与革命运动兴起这两个主因外，“则疆吏之陈请，人民之请愿，皆立宪发动之动因”[①]。地方督抚正是官员陈请立宪的主角。
地方督抚奏请立宪，肇端于1904年日俄战争的爆发。1904年3月，日俄刚刚开战不久，两广总督岑春煊、两江总督魏光焘，湖广总督端方就与当时任办理商约大臣的吕海寰和盛宣怀联衔上奏，指出东北问题的解决，一方面应以利益均沾为宗旨邀请西方国家从中调停，另一方面则应“择最大新政切实举行数事，痛除旧习，以动天下视听”[②]。他们虽未明言立宪，但却看到了改革内政的紧迫性。8月，面对日益严重的东北局势，云南巡抚林绍年明确指出，“中国必变法始足以自立，今欲收回东三省，尤必先定变法之计，方足以对日而拒俄”，至于变法之最要者，“则无如改专制为立宪法”[③]，由此揭开了督抚奏请立宪的序幕。1905年6月，日俄停战议和，清政府电谕各省督抚，筹划东三省善后事宜。日俄战争创深痛巨，使更多的督抚认识到自强之路唯有立宪。岑春煊在出使美国大臣梁诚的影响下，毅然电奏请求立宪。同时，直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞联衔奏请“自今十二年以后实行立宪政体”[④]。7月，周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体[⑤]。几个地方权要同时奏请立宪，引起清政府的重视，而在五大臣出洋考察政治以后，立宪之声再起波澜，清廷以此事关系重大，再次致电各督抚征求意见，督抚们在回电中除少数以条件尚不具备为由加以反对外，袁世凯、周馥、岑春煊、赵尔巽等人都明确表示同意立宪，联系到当时朝野上下就应否立宪进行的激烈论争来看，地方督抚的支持无疑为主张立宪的一方注入了一针强心剂，并且进而对清政府的政治决策施以影响，经过政务大臣会议反复讨论，清廷最终颁布上谕，将预备立宪作为一项基本国策确定下来。
此后，地方督抚更积极推动预备立宪的进程。
清政府筹备立宪的步骤，效法日本明治维新，从改革官制入手。历时一年的中央与地方体制改革虽有新意，但步子并不大，究其原因，关键的一点是没有抓住立宪政治的实质。由人民选举产生代议机构并制定宪法，组织受代议机构监督的责任内阁，这些是立宪政体的中心问题。清廷在中央体制改革中虽提出设立资政院，但迟迟不见行动。1907年6月，岑春煊上奏，建议在中央设立资政院以代上院，以都察院代下院，并在各省设立咨议局[⑥]，明确提出了筹备中央与地方代议机构的问题。7月，袁世凯也奏请速设资政院以广采群言。应该指出，岑袁二人所倡设的资政院，并非真正意义上的国会，而是主张“该院只有建言之权，而无强政府施行之力”[⑦]，但在宪政筹备仅一年的情况下，他们的建议易于为朝廷所采纳，而与此同时主张“资政院宜实有议院性质”的御史赵炳麟的奏折却因过于激进而被否决。9月，朝廷正式下诏宣布：“设立资政院以立议院基础”，尽管资政院可以被斥为“非驴非马之议会”，但它却标志着传统政治体制开始向近代转化，成为国会设立过程中不可缺少的一步。
责任内阁是地方督抚关注的另一重要问题。1910年，云贵总督李经羲、吉林巡抚陈昭常、山东巡抚袁树勋等皆上奏要求设立责任内阁。他们提出责任内阁有三点好处：一是可以确定施政方针，二是可以提高办事效率，三是有利于统一分配国家财政收入。这时督抚主张设立责任内阁，还只是从筹备立宪的具体工作角度考虑，随着形势的发展，他们开始考虑有关宪政前途的全局性问题，将责任内阁与国会的成立联系在一起，从而对宪政的筹备产生了更为重要的影响。
1910年9月，东三省总督锡良与湖广总督瑞澂联衔上奏，主张举借外债修造铁路，以此为第一救亡之策，并且将此意通电各督抚征询意见。9月2日，李经羲通电支持锡良，随即话锋一转，指出此等大事非疆臣集议所能奏效，“必先政本更新，始有主持机关，财政整理始免债主干涉；朝野合谋监察，始能于借时免舆论反对，用时免当事虚靡”，而要实现这些，“非设内阁开国会不能办到”[⑧]。李经羲还阐述了内阁与国会的关系，指出“二者如车轮两不可缺一”，若有内阁无国会，即便借债筑路，也将会导致外国趁机操纵我财政。李经羲的通电将救亡之策从借款修路引向内阁国会并举，在督抚当中很快产生共鸣。早在1907年，黑龙江巡抚程德全就曾奏请“速将新内阁组织成立，并创立国会，以重监督政府之权，妙选英才，以尽从容论议之长”[⑨]，但未引起朝廷重视，而督抚们对清廷以资政院代替国会之举已渐生不满，因此李经羲的通电得到了各省的热烈响应，经过反复电商，1910年10月25日，由李经羲主稿、锡良、瑞澄领衔，十八省督抚联名致电军机处，要求“立即组织责任内阁”，“明年即开国会”。该电详细论述了内阁国会成立的必要性后指出：“时局危险已远过于德宗在位之日，缓无可缓，待无可待。此即阁、会克期成立，上下合力，犹恐后时，奈何以区区数年期限争持不决乎？”[⑩]四天之后，在地方士绅和咨议局议员的强烈要求下，山东巡抚孙宝琦又单独上奏，代请速开国会，针对政府抱定9年立宪为期，孙氏指出，“然使前此之规定可以隐弭内患，捍御外侮，足巩固国家万年之基业，则国会之开虽再迟数年亦不得晚”，然而今日国势之危“将至衰弱”，“即稍缓期年而犹觉其迟”[(11)]。如果说，在此之前以立宪派和人民群众为主体的两次国会请愿运动，清政府还可以凭借政治暴力强行镇压的话，那么，绝大多数督抚合词陈请开设内阁、国会，就不能不令统治者心有余悸，因为如果再置之不理的话，他们失去的将不仅是民心，而且也将失去统治层内部的有力支持。在地方督抚和请愿民众的强大压力下，清廷被迫于1910年11月4日颁布上谕，宣布缩改于宣统五年（1913年）召开国会，并着手组织内阁。上谕中承认：“此次缩定年限，系采取各督抚等奏章。”[(12)]立宪派虽未达到请愿之初确定的明年即开国会的目标，但国会年限毕竟缩短了三年，他们在满意之余也从内心里承认，“今三次上书，幸值各省督抚连翩之电内争于外”[(13)]。朝野两方面的言论从侧面反映了地方督抚在预备立宪进程中的重要作用。
宣布缩改国会召开年限后，宪政编查馆着手修改筹备立宪清单，致电各督抚征求意见。此时地方督抚看到国会年限问题已成定案，因此不再将国会问题作为考虑的重点，他们在往来通电中逐渐形成了两点共识。第一，再次力请速设内阁。江苏巡抚程德全指出，“内阁不预设，所望提前赶办者，只可敷衍门面，断难通筹实行”。浙江巡抚增韫也认为，速设内阁，特简总理，为“目前亟亟定议者”。李经羲则一针见血地指出，“清单能否实行，视修正者能否负责为准。今宪政编查馆既不能代内阁负实行之责，他日内阁成立亦不能代馆臣负修正之责，是内阁一日不成，即修正一日无效”，并再次提出联电上奏，请设内阁[(14)]第二，鉴于当时政务繁杂而财政经费有限的实际情况，督抚们主张在国会开设以前，应选择与国会关系最密切者提前办理，这些事项大致包括，颁布宪法、议院法、选举法及各项法律，设立弼德院、审计院、行政审判院及各级审判机关，清理财政、厘定税法和会计法，筹备地方自治等。1911年1月17日，宪政编查馆将修正过的逐年筹备事宜清单上奏，比较此次清单与1908年颁布的旧清单可以看出，清政府筹备立宪的进程大大加快了，其中将设立内阁、颁布宪法和议院法，设立行政审判院，颁布会计法等项提前办理，显然是接受了督抚们的建议。应该着重指出的是，1911年皇族内阁的出台，虽然最终成为一场欺骗人民的政治闹剧，但从另外一方面讲，皇族内阁毕竟是形式上的责任内阁，毕竟是清政府走向立宪过程中的重要一步，毕竟是地方督抚和其他官员几番陈请的结果，这其中所包含的地方督抚希望立宪早成的努力是不应被忘记的。
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纵观清末预备立宪的进程，可以看出，在关系立宪政体核心的责任内阁与国会问题上，以慈禧为首的执政集团担心权柄下移，总的态度是迁延推施以为缓兵之计，而执掌地方权力的督抚要员却对此表现了极大的热心。关于督抚赞成立宪的原因，虽然因人而异，但笔者以为，其中也带有一些共性，即主要是为了挽救民族危机、统治危机和个人危机。
首先，因民族危机而产生的忧患意识是地方督抚倡导立宪的直接动因。庚子以后民族危机的加深，促进了统治阶级中开明人士的觉醒，他们开始意识到，中国落后的根本不在于经济，而在于政治体制。日俄战争后地方督抚立宪论的兴起，本身就表明了督抚们从一开始便将立宪与救亡紧密地联系在一起，正如岑春煊所云：“欲图自强，必先变法，欲变法，必先改革政体。为政之计，惟有举行立宪，方可救亡。”[(15)]吉林巡抚陈昭常谈到奏请设责任内阁的初衷时也说：“实因目击时局之艰危，日甚一日，非著手于政治之根本，无以图宪政之实行，非力求宪政之实行，无以系天下之人望。”[(16)]更典型的例子是锡良。1910年12月，在东三省请愿人民的感召下，他再次代奏，请于明年开设国会，其中谈及请愿因时写道：“东三省自甲午、甲辰以后，受强邻之刺激，生国家之思想……复目观朝鲜亡国之惨状，其恐三省版图首沦异域，即万劫不能自拔。其切肤之痛，较之各行省有特别之危险，不能不有特别之请求。”[(17)]此时清廷已经缩改国会年限并严令不准再言及国会问题，因此锡良的上奏要冒相当的风险，据《民立报》记载：“各枢臣对此电颇生恶感”，认为锡良“志在要挟”，主张将其开缺[(18)]。锡良能够置官职利禄于脑后，真诚拥护立宪，不能不说是颗爱国心所致。从这一点上看，地方督抚倡导立宪是符合中华民族利益，顺应历史潮流的。
同时，我们也应该看到，地方督抚毕竟是统治阶级的一部分，他们赞成立宪，乃是希望藉此励精图治，挽救清王朝的统治。督抚们对朝廷上下政治腐败的局面深为不满，锡良曾痛心地指出：“士夫习于奢侈绝少实心任事之人，朝野号为文明率多奔竞夤缘之习，狗苟蝇营尽丧其廉耻，釜鱼幕燕日逐于酣嬉”，长此下去，“恐上下交困将有土崩瓦解之一日”[(19)]。为此，他们恳请朝廷切实改行立宪，振刷精神，徐图挽救。另一方面，不断高涨的革命运动，沉重地冲击着清王朝的统治。在地方督抚看来，消弭革命也唯有依靠立宪。面对海内外的革命风潮，程德全建议清政府不仅不必悔行宪政，反而应该“行宪政，融满汉，以安天下之心；开国会，导人才，以作徒薪之计”[(20)]。端方则援引日本为例，主张迅速颁布帝国宪法和皇室典范，确立君主的最高权力，如此则“乱党煽惑愚氓之力，当不戢而自销”[(21)]。这些都突出地反映了地方督抚在立宪问题上的阶级属性。
地方督抚倡导立宪还与其个人的权力与地位密切相关。从根本上讲，督抚的个人利益与清王朝的利益是一致的，因为“如果没有清王朝，他们的权力也会化为乌有”[(22)]。基于此，地方督抚最初与中央在立宪问题上是同心同德的。但随着清政府借预备立宪为名大行中央集权，积极收敛权力，这种情况就发生了变化。预备立宪作为国家政治生活中的重大举措，需要政府强有力的控制，因此加强中央权力和统治力度原本无可厚非。但是，以亲贵为核心的清中央政府在预备立宪过程中，却并不是从国家的利益出发，而是从本民族的狭隘利益出发，借机收敛权力，极力压制地方。早在官制改革中，就曾有人提出模仿明治维新中的削藩，将地方的财权、兵权一律收归中央。1908年，清廷将最具实力的汉族大员袁世凯开缺回籍，随后便在中央设立清理财政处和督办盐政处，企图收回地方的财政权。1910年又由军咨府派参谋官到各地督理军务，将目光瞄准督抚的兵权。清廷借预备立宪为名，以剥夺汉族督抚权力为急务，必然会引起汉族督抚的强烈反对，此时，君主立宪论便成了督抚手中的一张王牌。首先发难的是岑春煊，1907年他曾建议清政府设立上下议院“齐一督抚之心志”，即“寓下议院之制于都察院，以考核督抚，而令各督抚于年终派员来京会议于资政院、都察院，以讲求实政，而渐谋划一之法”[(23)]。名义上设议院以监督督抚，但联系到此前官制改革中出现的中央集权的苗头，岑春煊的建议实际上是为了保住督抚作为一省行政长官的权力。如果说岑的用意还不明显的话，那么山东巡抚袁树勋奏请设立责任内阁，则将矛头直指中央。他首先指出，政府行为必须受到议院的监督，而今天国会未开，监察机关尚不具备，“为目前政府计，欲集权必先自负责任始，欲负责任，必自组织内阁始”[(24)]，希望通过责任内阁与亲贵抗衡，防止中央权力过分膨胀，用意再明显不过。以锡良为首的十八省督抚要求缩短国会召开年限，虽主要出自忧国之心，但也隐含有联合起来与中央抗衡的意味，这一点当时人看得很清楚：“此次缩改国会年限之动机，盖有远因有近因也，其远因则因近年中央集权事事掣督抚之肘，督抚之不慊于中央之所为非一日矣，中央地方意见既分离，而各省督抚彼此同病自易于结合。”[(25)]
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综上所述，地方督抚对清末预备立宪的进程曾经起到了积极推动作用，其拥护立宪的初衷也确有值得肯定的地方，但我们却不能因此而过分夸大这种作用，应该指出，制约督抚政治态度的因素也非常明显。
无论是为了国家的利益、本阶级的利益还是个人的利益，督抚们倡导立宪都是迫于压力，采用的是实用主义的态度，他们对西方宪政理论知之甚少，并非从宪政原理的角度认识到了立宪政体的优越性及其在中国实施的必要。地方督抚作为朝廷的封疆大吏，对自由民权学说一般称之为“邪说”加以排斥，顽固守旧的督抚张人骏、陈夔龙自不必说，即使是程德全、岑春煊、锡良这样的新派人物也是如此。程德全就曾明言：“臣之议设国会者，非欲伸张民权也……无非冀此后当局措注，渐有合于人心，以挽全国泄沓之风，藉免斯世阽危之祸。”[(26)]在督抚的头脑中，传统的伦理道德仍占主导地位，岑春煊曾建议朝廷，对所谓的自由平等学说不必过于担心，只要“修明礼教，品节详明，德性坚定，则放心逸志，无由而萌，邪说暴行，无由而作”。[(27)]很明显，这种思想观念上的差距是无法适应政治改革要求的。
更为重要的是，晚清督抚专制的局面是在清政府镇压太平天国的过程中形成的，是与清政府为加强专制集权的举措相适应的，换言之，督抚制度是封建专制制度的产物。然而，立宪政治是西方资产阶级的政治制度，其推行的结果，必然是使封建统治者的权力日益受到限制，而资产阶级的政治利益不断发展并最终取得全部国家政权。清末的预备立宪虽然有其特殊性，即是在封建政府的主持下进行的，但既然是立宪，其发展便无法摆脱上述规律的制约。因此，从根本上讲，督抚制度与立宪政治是矛盾的，这就决定了地方督抚非但不可能真正拥护立宪，而且随着立宪进程的推进，他们与立宪的矛盾日益尖锐起来。
以督抚与立宪派的关系为例。很长一段时间内，地方督抚曾经给予立宪派和立宪团体以极大的支持，最明显的是经费方面。1906年，梁启超与杨度、徐佛苏、熊秉三等人筹划组织政闻社，熊集资十五万元，“其款大抵袁、端、赵（尔巽）三人所出居半也”[(28)]。同年，岑春煊也曾出资一万元和年常费一千元，支持张謇创办法政研究会，即后来出台的预备立宪公会。然而，随着各省咨议局的建立，立宪派羽翼日渐丰满并开始对他们形成威胁时，他们的态度就发生了变化。咨议局虽非完全意义上的代议机构，但毕竟是拥有立法权和行政监督权的法定机构，议员们必然要为争取参政权力而斗争。事实也正是这样，咨议局一经设立便十分活跃，所提议案涉及到预算、盐政、路矿、禁烟、禁赌等多方面，直接干涉到督抚的行政权和财政权，于是在大多数省份，督抚与咨议局都发生了激烈的冲突，督抚们千方百计对资政院和咨议局的权限进行严格的限制。两江总督张人骏对朝廷将官制交资政院协议一节提出异议，认为“设官系行政机关，君主大权所系，不在立法范围之内，似非议员所得与参”[(29)]。四川总督赵尔巽则公然指出，议员的议政权是国家赋予的，议员和人民本身没有丝毫权利可言，“以资政院所应提议之件而咨议局提出之，则为上侵，以地方自治会所应讨论之事而于咨议局代议之，则为下替”[(30)]当咨议局议员据理力争时，他们又常常以宣布停议相威胁。这些情况表明，尽管督抚认识到了立宪是有利国家、民族利益的，但当立宪政治的推行威胁到一己私利时，他们必然会反对立宪、保全自己。
立宪政治的推行不仅与督抚的个人权力相矛盾，而且与他们企图维护清王朝的初衷也背道而驰，这就使督抚们日益感到无所适从。久居官场的张之洞曾忧心忡忡地指出，设立高等审判厅专司案件审理是切不可行的，因为一旦实行司法独立，而督抚无权过问，就会有人借西方法律放纵革命党人，“必致纵匪不办，州县法令不行，无从措手”[(31)]。张氏担心立宪的发展将最终危及清朝的统治，这种担心恐怕也是督抚们始料未及的。事实上，随着督抚反对立宪，这种担心已开始成为事实。因为对咨议局的百般压制，必然导致立宪派更加强烈的反对，并促使部分立宪派和民众最终放弃对清王朝的幻想，转而投向革命，清廷的反动统治更加摇摇欲坠。
总之，督抚作为封建专制长官的地位与立宪这种资产阶级政体存在着根本的矛盾，因此，尽管从主观愿望上，督抚希望通过立宪维护清王朝统治并保全自身的利益，但当真正的资产阶级政体不断靠近时，他们必然会反对立宪，其结果只能使清王朝的统治陷入更深的危机之中，为辛亥革命的爆发准备了充分的前提条件。从这个意义上讲，预备立宪的破产、辛亥革命的发生并最终推翻清王朝，是一个不以人的意志为转移的历史必然。
注释：
①《中国近代史资料丛刊·辛亥革命》（四），第4页。
②③中国第一历史档案馆：硃批奏折，帝国主义侵略类，第241卷，第1号、第8号。
④《时报》1905年7月2日。
⑤《中外日报》，1905年8月10日；《时报》，1905年7月18日。
⑥⑦⑨(12)(17)(20)(21)(23)(26)(27)《清末筹备立宪档案史料》，第498、499、255、79、649、259、47、500、606、975页。
⑧(13)(24)(25)《东方杂志》第7年第10、11、7、11期。
⑩《各省督抚合词请设内阁国会奏稿》，《国风报》第1年第26期。
(11)中国第一历史档案馆：会议政务处档，第891卷，第8203号。
(14)(29)各电见《历史档案》1993年第3期。
(15)《中外日报》1905年8月3日。
(16)(19)中国第一历史档案：硃批奏折，内政类，第0121卷。
(18)《民呼、民吁、民立报选辑》（1），第596页。
(22)《剑桥中国晚清史》（下），第461页。
(28)《梁启超年谱长编》，第372页。
(30)《四川辛亥革命史料》（上），第4页。
(31)许同莘：《张文襄公年谱》，卷九。
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