“京都进程”的领导者：为什么是欧盟不是美国？，本文主要内容关键词为：京都论文,美国论文,领导者论文,欧盟论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修改日期：2008-07-03
[中图分类号]D51[文献标识码]A[文章编号]1008-1755(2008)05-0001-07
美国和欧盟对所有的全球环境治理安排而言，都是举足轻重的参与者。美国在20世纪70年代和80年代曾经是多边环境治理领域的领导者，在多个国际环境协议的达成和生效过程中发挥了领导作用。然而，自90年代以来，美国却逐渐成为全球环境治理领域的消极参与者，它在全球气候变化领域的表现就是一个突出的例子。相反，曾在70、80年代遭到美国讥讽的欧盟，90年代以来在全球环境治理中却扮演着推动者和引领者的角色，尤其在气候变化合作领域更是充当了先锋和表率，并发挥了重要的领导作用。那么，这种角色的转换是如何发生的？为什么欧盟成为国际气候变化合作的领导者，而美国不仅不能发挥领导作用，反而阻碍和拖延了整个过程？哪些因素影响着欧盟和美国对气候变化问题的立场和政策？对这些问题的探讨，不仅有助于我们理解全球气候变化治理的实际过程，也有助于解释欧盟和美国的具体环境政策、行为及其影响因素。本文通过考察欧美在“京都进程”中的行为，试图回答这些问题。
一、“京都进程”的领导者：是欧盟不是美国
气候变化是一种典型的全球性环境问题。为了应对该问题，国际社会通过了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。目前这两个条约都已生效。本文所说的京都进程主要指国际社会为达成《京都议定书》而进行的国际谈判以及该议定书生效和得到履行的过程。从技术层面来看，由于《京都议定书》所规定的工业化国家承担减排义务的第一个承诺期是2008-2012年，因此，也有人认为京都进程应该延续到第一个承诺期结束的2012年。
通过考察欧盟和美国在京都进程的实际行为，我们认为欧盟是这个进程的推动者和领导者，而美国从总体上看却是该进程的阻碍者和消极参与者。那么，“领导者”或者“领导者地位”(leadership)的具体含义是什么呢？按照美国学者奥兰·杨等人的说法，环境方面的领导者地位可以表现为多种形式。第一，行为体个体在国际环境谈判中在政策方面发挥创业精神，从而推动达成妥协和有关环境协议(企业家式的领导)；第二，国家层面的环境政策得以传播并取得示范效果(知识上的领导)；第三，更加明确地运用经济手段和制裁，来实现国际环境目标(结构上的领导)。①参照这种界定，我们从以下几个方面考察欧盟和美国在该问题领域的行为表现：第一，两者对《京都议定书》谈判进程的影响；第二，两者对《京都议定书》生效过程的影响；第三，两者在国家层面上的气候变化政策及其效果，由此来分析两者在京都进程中扮演的不同角色。
首先，从对国际谈判进程的影响来看，欧盟推动和引领了《京都议定书》的谈判过程，积极提出具体的谈判方案，谋求发达国家与发展中国家的合作，并且以推动达成议定书为首要目标。而美国在有关气候变化的国际谈判中态度相对消极，提出的谈判立场过于强调自身的利益，并且阻碍了就《京都议定书》的有关具体事项达成协议。
在国际社会就《联合国气候变化框架公约》②谈判的时候，欧盟还没有发挥实质性的领导作用。当时的欧洲共同体主张订立一个带有具体承诺的框架公约，但遭到了美国的反对。最终通过的《联合国气候变化框架公约》只是建议附件一中所列国家温室气体的排放量到2000年应当恢复到1990年的水平，并号召各个国家自愿减排温室气体，但是没有包括任何具有约束力的减排目标、措施和时间表。这个气候变化框架公约在很大程度上反映了美国的立场和偏好。
《联合国气候变化框架公约》达成后，欧盟在国际气候变化的京都进程中开始逐渐成为领导者。由于该公约规定的自愿减排目标不足以实现防止“危险的人为干预气候系统”这一长期目标，于是，该公约的第一次缔约方会议通过了“柏林授权”，发起了新一轮关于加强发达国家承诺的会谈，旨在达成一项具有约束力的法律文件。从总体上看，欧盟对可能达成的气候议定书主张采取较为激进的措施。1997年3月，在经过内部的协调之后，欧盟环境委员会(EU Environment Council)提出一种减排方案，即欧盟国家集体支持所有的工业化国家在2010年的温室气体排放水平应当低于1990年排放水平的15％。③1997年6月，欧盟环境委员会补充了其立场，提出：作为中期目标，工业化国家到2005年的温室气体排放量应该比1990年的水平低7.5％。④
1997年12月京都会议召开。参与《京都议定书》谈判的国家大体上可以分为发达国家和发展中国家两个阵营。关于《京都议定书》的国际谈判成功与否，从总体上取决于发达国家和发展中国家能否在关键的问题上达成共识。但是各国家之间的谈判立场相差甚远，即使发达国家之间也是如此。欧盟积极推动制定议定书，并如前述早已提出较高的减排指标，但美、日、加、澳、新等发达国家不接受。美国极力主张议定书应该运用“排放贸易”和“联合履约”等灵活机制，强调“主要的”发展中国家自愿承诺减排温室气体，并且要启动新一轮谈判进程，以规定发展中国家参与“限制排放”。⑤这种立场既遭到一些发达国家的反对，也遭到发展中国家的反对。同时，美、日竭力分化发展中国家，对七十七国集团内部的小岛国家联盟及拉美国家做了大量工作，致使发展中国家在谈判后期愈来愈难形成共同立场。这从侧面反映了美国对整个谈判进程的阻碍。欧盟虽然低调配合美、日等国的行动，但是未挑头提出这些问题。⑥
经过激烈谈判与相互妥协后，《京都议定书》于1997年12月通过。从最终通过的《京都议定书》的内容来看，其主要规定是公约附件一所列发达国家和转轨经济国家应在2008年至2012年的“承诺期”内将6种温室气体的排放水平在其1990年排放水平上平均减少至少5％。议定书没有为发展中国家规定任何新义务，并未包括“自愿承诺”条款，仅仅规定《公约》缔约方会议应就“排放贸易”的核查、报告和计算的相关原则、模式、规则和指南作出界定。所以，从《京都议定书》的实际内容来看，美国已经不能像对《联合国气候变化框架公约》那样起到控制和支配作用。
京都会议之后，国际气候变化谈判的焦点主要集中在《京都议定书》所确立的各项机制的具体实施细则以及发展中国家的参与问题上，但均未取得重大进展。到第六次缔约方会议的时候，整个国际谈判格局发生了变化。由于美国和欧盟在如何以现有森林和植被吸收二氧化碳的能力来抵消缔约国的实际排放量问题上各执己见，因此成为这次会议上的主要矛盾，致使这次会议无果而终。在气候变化问题上发展中国家与发达国家之间的突出分歧，开始被更为尖锐的分歧，即美欧之间的分歧所取代。2001年3月，美国宣布退出已经签署的《京都议定书》，引起国际社会强烈的批评。但是这个事件客观上推动了欧盟和包括中国在内的发展中国家为了挽救《京都议定书》而进一步接近。到第七次缔约方会议的时候，加拿大、俄罗斯和日本等国仍然坚持对《京都议定书》的执行机制提出异议。七十七国集团加中国和欧盟经过磋商，为了尽快落实《京都议定书》，同意对四国作出非原则性妥协。最终，与会各方终于就第六次缔约方会议达成的《波恩政治协议》所涉各方面问题及其他相关问题达成一揽子协议，即“马拉喀什协定”，使得《波恩政治协议》得以具体落实，也使得议定书生效的可能性提高了。在很大程度上，正是由于欧盟的推动，使得《京都议定书》这样一个多边环境协议在美国这个最大的温室气体排放国退出的情况下能够存续，从而挽救了全球气候变化多边治理的进程和模式。
第二，美国退出《京都议定书》对该议定书的生效过程和时间产生了消极影响；而欧盟积极批准京都议定书，并鼓励其他国家加快批准行动，推动了《京都议定书》的最终生效。
美国退出《京都议定书》虽然不能从根本上左右该议定书的内容与命运，但是拖延了该议定书的生效过程和时间。由于《京都议定书》的生效条件之一是要求批准该议定书的缔约方二氧化碳排放量至少占附件一所列缔约方1990年排放总量的55％，而美国的排放量占到总量的25％，所以如果美国能够批准，则该议定书的生效条件将更容易满足。此外，美国的批准还可以带动日本、俄罗斯等批准该议定书，因为前者是美国的盟国，而后者能够从与美国的排放权交易中获得巨大的收益。所以说，如果这些温室气体的排放大国能够顺利批准《京都议定书》，则该议定书的生效时间会大大提前。然而，美国退出《京都议定书》使得整个过程变得更加复杂。首先，55％的份额在缺少美国的情况下难以实现，客观上要求更多的附件一国家加以批准，议定书生效的难度增大；其次，美国拒绝批准该议定书动摇了日本和俄罗斯的立场，使得整个批准进程更加复杂多变。
而欧盟在促进《京都议定书》的生效方面再次表现了积极的推动和领导作用。2001年3月4日，欧盟部长理事会的环境部长会议批准了《京都议定书》，并且根据各国相关协议，欧盟各成员国最迟在2001年6月最终批准这一议定书。欧盟同时呼吁美国加入该议定书。德国、法国和英国的领导人还警告布什，这些国家的公众对美国在该议定书上的立场情绪激动，除非美国采取行动，否则跨大西洋关系将会受损。⑦
此后，欧盟积极采取措施，鼓励日本、俄罗斯等国批准《京都议定书》。美国退出《京都议定书》后，日本的态度一度比较模糊。一方面，日本希望促成该议定书生效；另一方面，日本首相小泉纯一郎在会见乔治·W·布什时，又宣称“……我不准备在没有美国合作的情况下推动(该议定书的生效)”。⑧此外，日本国内的经济利益集团也不断向首相施加压力，敦促后者在《京都议定书》的问题上谨慎行事——因为美国尚未参加该议定书。⑨此时，欧盟多次派出代表团前往日本，敦促日本批准该议定书。德国的总理和环境部长频繁地与日本首相和环境大臣通话，劝说后者批准《京都议定书》。同时，日本国内要求批准《京都议定书》的力量也在增强。在这样的情况下，小泉纯一郎在波恩会议谈判的最后关键时刻，决定在美国不参加的情况下支持该议定书，从而使得波恩会议达成了协议，也为日本的批准进程扫清了道路。2002年5月21日，日本众议院通过了批准《京都议定书》的法案。5月31日，日本参议院通过了关于批准《京都议定书》的法律。日本内阁会议则于6月4日决定批准这一国际协议。
在欧盟、日本批准《京都议定书》的情况下，俄罗斯的态度对该议定书的生效起着关键作用。虽然当时已经有100多个国家批准了《京都议定书》，但是这些国家的排放份额仅占43.9％，离《京都议定书》生效的必要指标仍然存在11.1％的差距。由于占有1990年全球温室气体排放份额25％的美国已经退出《京都议定书》，要满足议定书成为国际法的第二个条件，就只剩下占17％份额的俄罗斯具有这个实力了。因此，俄罗斯的态度对议定书能否生效起着关键作用。
俄罗斯政府于1999年3月签署了《京都议定书》。然而，从俄罗斯国内的情况来看，各种力量对比并不有利于俄罗斯批准《京都议定书》。俄罗斯国内的科学界对《京都议定书》的科学性存在质疑。有的专家则担心，美国宣布退出《京都议定书》后，国际市场对温室气体排放配额的需求大大减少，排放配额交易供大于求的局面对俄罗斯很不利。⑩在这种情况下，欧盟国家对俄罗斯能否批准《京都议定书》非常关切。法国总统希拉克曾致信普京总统，把俄罗斯能否批准《京都议定书》放到影响欧盟与俄罗斯关系的高度。欧盟委员会主席普罗迪曾多次试图说服俄罗斯总统同意批准这个国际协议，布鲁塞尔在三年多的时间内也多次向莫斯科施压——在欧盟委员会档案馆里存放着几十封多位欧盟部长希望俄罗斯批准《京都议定书》的信。(11)在这样的情况下，俄罗斯总统普京把俄罗斯批准《京都议定书》与其加入世界贸易组织的问题联系了起来。2004年5月份，俄罗斯同欧盟结束有关俄罗斯加入世贸组织的谈判。普京总统在结束谈判后表示，俄罗斯将加快批准《京都议定书》的进程。2004年10月22日，俄罗斯国家杜马在全体会议上批准了《京都议定书》。联邦委员会则于10月27日通过议定书，普京总统也于11月5日在议定书上签字。按照俄罗斯法律程序，俄罗斯总统在议定书上签字后，该议定书已经成为俄罗斯的法律文本。《京都议定书》则于普京总统签字90天后，即2005年2月16日正式生效。
第三，欧盟围绕着履行《京都议定书》，积极采取有关的气候变化政策，采取的政策、运用的政策工具对国际社会来说，具有重要的借鉴意义和示范作用，而美国采取的相关政策空洞无物，它的单边减排计划以及能源政策都不是一个最大的温室气体排放国负责任的行为。
欧盟围绕着《京都协议书》的履行，制定了多个重要文件，并依据欧盟各成员国不同水平制定和实施了应对气候变化的政策和措施，政策形式表现为法规、指令、决定和建议。为了有效实施各项政策，则采取成本分摊、排放贸易、税收等财政手段，并鼓励各成员国使用《京都协议书》提出的灵活运行机制作为各成员国减排行动的补充。减排措施则针对主要的排放源和减排潜力大且成本低的领域，重点是能源、民用和服务业、工业、交通等领域。实际上在《京都议定书》生效之前，欧盟就加速立法，以减缓气候变化，要求各成员国尽早达到各自的减排目标。(12)欧盟于2000年6月启动了第一期欧盟气候变化计划(ECCP)，旨在具体落实《京都协议书》的减排目标。欧盟的政策取得了积极的环境效果。欧盟的一份报告表明，从1990年到2005年间，欧盟15国的温室气体排放减少了1.5％，欧盟27国的温室气体排放与1990年的排放水平相比减少了7.9％。(13)这意味着欧盟完成《京都议定书》规定的减排目标是非常可能的。
相比之下，很难说美国有系统的气候变化政策。尤其是美国退出《京都议定书》之后采取的很多政策，并不是以减排温室气体、缓解气候变化为出发点的。2001年5月17日美国的能源工作组公布了国家能源政策报告。(14)报告提出的解决办法主要包括三个方面。第一，增加石油、天然气、煤炭和电的产量。第二，加强能源基础设施建设，扩大石油提炼场地，铺设新的输油、输气和输电线路，对化石燃料和核工厂提供额外的补贴。第三，今后10年内投入100多亿美元鼓励节能和能源开发，包括减税40亿美元，以鼓励消费者购买节能汽车。此外，小布什总统还提出了大幅度削减三种大气污染物的行动计划和全球温室气体减排替代方案(替代《京都议定书》)。(15)但是，美国的这些计划或方案没有规定要严格减少温室气体的排放，也拒绝对电厂、汽车行业排放的二氧化碳进行限制，其效果是令人怀疑的，它只是保护了美国的利益，根本不能代替《京都议定书》。联合国气候变化论坛的主席普龙克把布什的计划称为国际减缓温室气体排放努力的“灾难性发展”。(16)
二、为什么欧盟而非美国担当了领导者？
在全球气候变化治理的过程中，欧盟和美国都有成为推动者和领导者的潜力，因为两者具有较强的政治、经济力量，并且排放的温室气体数量也居世界前列。然而，如果说美国曾经左右了《联合国气候变化框架公约》的谈判和生效过程，那么在《京都议定书》的谈判和生效过程中，是欧盟发挥了领导作用，而不是美国。这是为什么？美欧在这个问题上为什么存在如此巨大的政策和行为分歧？本文认为这是由于以下几方面的原因：
首先，全球气候变化问题实际上是重大的外交政策问题，但是这些问题在美国和欧盟的外交政策议程上具有不同的优先地位。
先看美国。美国在20世纪70、80年代曾是国际环境领域的推动者和领导者。它最早在1972年的联合国斯德哥尔摩会议上发挥了领导作用，并且在此后的多边环境协议谈判和生效过程中发挥了重要的推动作用。随着冷战的结束，两方面的原因使得美国不再愿意担任全球环境治理的领导者。首先，美国外交政策议程的范围趋向狭窄。从老布什政府时期起，尽管众多的工业化国家都主张就气候变化问题制定具有法律约束力的减排温室气体的目标和时间表，但是美国还在怀疑该问题的科学性问题。尽管克林顿政府努力把环境问题与美国国家安全联系起来，环境问题却从未真正进入美国的战略视野。小布什总统上台后，美国外交政策议程上最重要的事项是对于安全的威胁——既包括传统的政治军事威胁，也包括大规模杀伤性武器、恐怖主义活动等非传统的威胁，但是总体上看它的外交议程是狭窄的，并没有把全球环境问题放在重要位置。其次，美国国内的政治因素深刻地影响着美国在全球环境治理中扮演的角色。美国多元的国内政治体制既能够推动美国在国际层面上发挥领导作用，也会阻碍这种作用的发挥。如美国在80年代之所以能够在保护臭氧层问题上发挥领导作用，是与美国国内有利的政治环境以及国内大公司的支持分不开的，而国会和煤炭、石油等行业的反对，使得美国难以在主张量化减排的京都进程中发挥重大的作用。
相比之下，在斯德哥尔摩会议召开之时，欧洲还没有从二战的废墟中完全恢复过来，没能在会议中扮演主角。到里约大会召开时，情况开始发生变化，欧盟不仅积极参与了大会的准备过程，而且对《21世纪议程》等重要文件的出台作出了重要贡献。尽管如此，美国还是里约大会的领导者，而欧盟不是。但是在里约会议的后续行动中，美国在涉及自身利益的时候逃避责任，欧盟逐渐成为多边环境治理进程的领导者。
与美国不同，冷战结束之后的欧盟外交政策议程更为宽泛，居于其外交政策议程首要位置的事项是，“从欧洲开始，通过加强民主、促进繁荣和推动基本人权，让世界变得更美好。”(17)因此，对一系列崭新的全球挑战——包括气候变化、传染性疾病的传播以及移民和人道主义危机等问题——作出回应，对欧洲来说是重要的外交政策问题。在这样的认识基础上，环境政策在欧盟机构中的地位不断上升。1986年签署的《单一欧洲法》是欧盟环境政策发展史上影响最大的一个里程碑，为共同体环境政策提供了正式的法律基础。(18)1992年签署的《欧洲联盟条约》首次在核心条款中明确把环境保护列为欧盟的宗旨和目标之一。条约规定环境是欧盟和成员国共同负责的一个领域，并把“可持续增长”确定为欧洲一体化的基本目标之一。1997年生效的《阿姆斯特丹条约》对环境保护给予了更多的重视。该条约最重要的修改是把促进可持续发展作为原则和目标写入条约，从而进一步突出了对环境保护的重视，(19)在这样的背景之下，自90年代以来，欧盟高度关注全球环境问题，把环境确定为其可持续发展战略的三大支柱之一，通过积极参与全球环境和可持续发展问题的合作，推动全球环境的改善，以实现自身的环境安全和可持续发展。
第二，美国和欧盟应对全球气候变化的外交途径和手段不同。
从应对全球环境问题的途径来看，虽然小布什总统上台后美国在环境外交政策领域的单边主义倾向更为突出，但是单边主义其实一直是美国环境外交的组成部分。对美国来说，环境多边主义与其说是一种指导原则，不如说是一种权宜之计。由于美国具有超强的政治经济实力，因此能够在全球环境问题领域选择通过多边还是单边的途径加以应对，从而更好地确保多边主义的途径不会影响本国的经济和主权。而美国如果认为本国的利益可能受到多边主义途径的威胁，就会选择置身于这种多边进程之外。(20)所以，美国对《京都议定书》的立场和政策，意味着它在气候变化问题上，并不认同该议定书所确立的多边主义合作框架，并且由于它仍然是一个霸权国，能够抛弃这样的多边主义途径。
相比之下，欧盟坚信，多边主义如果不是惟一的也是最好的应对全球公共问题的途径。欧洲人认为，单个国家根本解决不了全球性问题，单边主义注定会失败；多边的解决途径与单边的解决途径相比，更具有效性和持久性，以及综合性和合法性。因此，外交政策应该旨在建立国际机制、形成共同规范以及谈判制定具有约束力的条约。(21)相应的，欧盟认为许多重大的环境问题都是国际性的，只有通过多边的途径才能有效地加以应对。因此，欧盟国家逐渐把参与多边环境制度作为国际社会“良好公民”的规范，并且将其作为一种参与全球治理的指导原则。这是欧盟与美国在多边主义问题上的根本区别。因此，20世纪90年代以来，在全球气候变化谈判和2002年世界可持续发展峰会准备过程中，欧盟都是重要的推动和领导力量。(22)
第三，从生态脆弱性和经济成本的评估方面，欧盟认为它在气候变化问题上的生态脆弱性大，减排的成本相对较低，因此采取积极的气候变化政策；而美国恰恰相反。
欧盟认为全球气候变化是重大的环境问题，将对包括欧盟在内的地区造成重大不利影响。除了政府间气候变化委员会(IPCC)对全球气候变化的科学评估之外，欧盟自己科学家的研究表明气候变化将给欧盟带来巨大的消极影响：包括欧洲大陆上的生态系统遭受破坏，未来欧洲的耕地面积将会减少、地中海森林区域将缩小、陆地碳汇数量和土壤肥沃力下降、水资源缺乏的地域数量将增加，生物多样性减少等。此外，处理因为温度升高而造成的海平面上升的费用将达到数十亿美元，同时“未来极端天气事件的数量和频率将加大”。(23)欧洲哥本哈根环境机构研究表明，历史上最热的三年为过去的2002年、2003年和2004年，在整个20世纪内欧洲的气温平均上涨0.95摄氏度。(24)总之，IPCC的报告和欧盟自己的科研报告都表明：欧盟对气候变化问题有着极大的生态脆弱性。这一点成为欧盟应对气候变化问题的直接动力。
欧盟减排温室气体的成本相对低廉。根据《欧洲气候变化计划》(The European Climate Change Program)第一期报告的结论，欧盟实现对《京都议定书》承诺的总成本为37亿欧元，相当于2010年GDP的0.06％，对经济的负面影响非常小。欧盟确定了42项成本低于20欧元/吨二氧化碳的减排措施，可削减的温室气体排放的二氧化碳当量约是京都目标的2倍。(25)此外，欧盟各国的经济发展水平不同，经济实力和减排潜力差距很大，因此欧盟内部达成了分摊协议，重新分配了各国的减排目标。这充分体现了欧盟非国家实体缔约方的优越性和灵活性，提高了欧盟履行减排承诺的可信度，进一步奠定了欧盟在京都进程中的领导者地位。
美国对这两个问题的判断正好相反。对气候变化问题本身，美国在京都进程中强调它的科学不确定性，并且以此作为美国退出《京都议定书》的理由之一。小布什总统曾强调：“……现在，全球气候变化提出了一种不同的挑战，并且需要不同的战略。其科学更加复杂，答案更加不确定，并且技术也不那么发达。……如果到2012年，我们的进步是不够的，并且完善的科学证明了进一步行动的合理性，美国将采取额外的措施作出回应……”(26)如果意识不到或者不承认气候变化是已经存在的重大环境问题，这显然会影响美国的实际政策和行动。
经济成本高昂也是美国反对《京都议定书》的重要理由之一。小布什政府在对美国的气候变化政策进行审查后提出的一份报告称，实现《京都议定书》的减排目标对美国经济带来的潜在成本，到2010年时占到国内生产总值的1％到2％；如果美国不参加排放贸易，则占到国内生产总值的4％。这份报告还说，如果国内生产总值削减2％，则相当于1970年石油危机造成的损失；如果国内生产总值削减4％，将使美国的经济“从强劲的增长走向衰退，对全球经济也会带来潜在的重大影响。”(27)白宫环境质量委员会主席詹姆斯·L·康诺坦(James L.Connaughton)则提出：“《京都议定书》会使我们的经济损失4000亿美元，并且导致失去490万个工作机会，使美国人民和美国工人的福利面临风险。”(28)
三、结论
前文主要分析了欧盟和美国在全球气候变化治理过程中的行为表现，并且认为欧盟是这个过程的推动者和领导者，而美国却扮演着阻碍者的角色。欧盟和美国作为世界上最发达的国家和地区，之所以在该过程中扮演了不同的角色，是基于三个方面的原因：第一，气候变化问题在两者外交政策议程上的地位不同。该问题在美国的外交政策议程上地位较低，而欧盟则把气候变化问题看作是需要优先解决的外交政策问题之一。第二，两者所认同的应对气候变化问题的途径和方式不同。欧盟认为应该通过多边主义的途径，为温室气体减排制定量化的减排目标和时间表，而美国把多边主义当作权宜之计，并且主张采取自愿减排措施；第三，两者对气候变化问题的生态脆弱性和减排成本的认知与评估不同。欧盟认为自身对气候变化的生态脆弱性大，而减排成本相对低廉，而美国在这两个问题上的判断正好相反。
20世纪70、80年代，美国曾经在全球环境治理中发挥了领导作用，并且对当时国际环境机制的创建产生了积极的影响。但是，美国的霸权国身份使它可能推动和领导国际环境合作，也可能阻碍和拖延国际环境合作，正如在气候变化领域表现的那样。美国虽然不能运用军事力量遏制其他国家接受其立场，但是它可以根据对自身利益和战略的考虑，选择或者抛弃多边主义的途径，转而运用单边主义手段，甚至行使否决权，从而充当了国际(气候)环境合作的阻碍者。(29)欧盟作为一个区域性国际组织，正在成为全球环境治理中崭新的领导者。欧盟对全球环境问题有着更为深刻的认识，并且把它作为外交政策议程上的重要议题。它认同应对全球环境的多边主义途径，并将其作为一种指导原则和理念。欧盟显然也有自己偏好的具体立场和政策，但是它往往主要是通过引导、劝说、鼓励和示范来推动国际环境合作，必要时也会作出妥协。从欧盟的层面来看，它作为一个区域性国际组织参与全球气候变化治理，使得欧盟本身及其成员国的外交资源能够集中起来，更加系统地利用欧盟的外交力量，降低相关的成本，并扩大欧盟对国际环境政策的影响力。这使得具有担当全球环境治理领导者意愿的欧盟也有能力在多边环境谈判和履约过程中更为灵活，更好地发挥领导作用。在可以预见的将来，欧盟将继续发挥这种作用。
注释：
①转引自Robert Falkner,"American Hegemony and the Global Environment",International Studies Review,2005,p.589.
②1992年6月，这个公约在联合国环境与发展大会上公开签署。1994年3月21日，公约生效。
③Michael Grubb et al.,The Kyoto Protocol-A Guide and Assessment,London:Royal Institute of International Affairs,1999,p.58.
④FCCC/AGBM/MISC.1/Add.6,8,10
⑤President Clinton's Climate Change Proposal,October 22,1997,http://www.epa.gov/globalwarming/publications/actions/clinton/proposal.html.Accessed on July 22,2004.
⑥中国外交部条法司刘振民：《京都会议及其对中国经济发展的影响》，中国可持续发展研究会'98第二次战略研讨会，1998年2月10日。http://cssd.acca21.org.cn/clireporta.html。2007年11月1日登录。
⑦Washington Post,July 22,2001,A1.
⑧New York Times,July 2,2001,A9.
⑨Miranda A.Schreurs ,Environmental Politics in Japan,Germany and the United States,Cambridge:Cambridge University Press，2002，p.201.
⑩《俄罗斯为什么不急于批准〈京都议定书〉》，http://news.xaonline.com/gjxw/87/229825.htm.2005年3月17日登录。
(11)《普罗迪劝说终于奏效 普京同意批准京都议定书》，http://www.chiuanews.com.cn/news/2004/2004-10-02/26/490441.shtml.2005年3月17日登录。
(12)The European Climate Change Program,http://ec.europa.eu/environment/climat/eccpl.htm.Accessed on Apirl 2,2008.
(13)"Annual European Community Greenhouse gas inventory 1990-2005 and inventory report 2007",http://reports.eea.europa.eu/technical_report_2007_7/en.
(14)National Energy Policy Development Group,National Energy Policy:Reliable,Affordable,and Environmentally Sound Energy for Americas Future,Washington,May 2001,http://www.whitehouse.gov/energy.Accessed on June 10,2003.
(15)The White House,Office of the Press Secretary,Remarks by the President on Climate Change and Clean Air,National Oceanic and Atmospheric Administration,Silver Spring,Maryland,February 14,2002,Accessed on March 15,2004.
(16)James M.Taylor,Bush Announces Kyoto Alternative,http://www.heartland.org/environment/apr02/kyoto.htm
(17)Ivo H.Daalder,"Are the United States and Europe Heading for Divorce?" International Affairs,Vol.77,No.3,p.560.
(18)肖主安、冯建中编著：《走向绿色的欧洲》[M]，江西高校出版社，2006年版，第4页。
(19)同上。
(20)Robert Falkner,"American Hegemony and the Global Environment",International Studies Review,2005,p.596.
(21)Ivo H.Daalder,"Are the United States and Europe Heading for Divorce? "International Affairs,Vol.77,No.3,p.561.
(22)同(18)，第187页。
(23)EU Study Finds Climate Change Major Environmental Challenge for Europe,http://www.vecc-sepa.org.cn/eng/news/news_detail.jsp?newsid=06315.Accessed on May 19,2008.
(24)Ibid.
(25)The European Climate Change Program,http://ec.europa.eu/environment/climat/first_phase.htm.Accessed on April 19,2008.
(26)The White House,Office of the Press Secretary,February 14,2002,Remarks by the President on Climate Change and Clean Air,National Oceanic and Atmospheric Administration,Silver Spring,Maryland,http://www.usinfo.state.gov/topical/global/climate/02021403.htm.Accessed on June 25,2003.
(27)The White House,"An Analysis of the Kyoto Protocoll," in Climate Change Review Interim Report,Washington:The White House,11 June 2001.
(28)The White House,Office of the Press Secretary,Remarks by the President on Climate Change and Clean Air,National Oceanic and Atmospheric Administration,Silver Spring,Maryland,February 14,2002,http://www.usinfo.state.gov/topical/global/climate/02021403.htm.Accessed on August 15,2003.
(29)Robert Paarlburg,"Earth in Abeyance:Explaining Weak Leadership in U.S.International Environmental Policy," in Robert J.Lieber ed.,Eagle Adrift:American Foreign Policy at the end of the Century,New York:Longman,1997,p.149.
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