刑事诉讼指定管辖若干问题研究，本文主要内容关键词为：刑事诉讼论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《刑事诉讼法》第26条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”该规定确立了中国刑事诉讼的指定管辖制度。根据该项规定，指定管辖包括两种情况，一种是管辖不明的案件的指定管辖，另一种是管辖权明确，但因某种原因不适于原管辖单位管辖而由上级法院指定移送其他人民法院管辖。后一种情况，即由指定而改变管辖，是因案件特殊性而对法定管辖进行的个案调整。由于现行刑诉法对此种指定管辖的适用对象、适用原则、适用程序，以及相关问题(如侦查中的指定管辖及其与审判管辖的关系等)未作明确规定，司法实践中适用随意性较大，问题较为突出。本项目主要采取实际调研的分析方法，①对指定管辖制度中因指定而改变管辖问题进行研究。在肯定该项制度积极意义的同时，分析存在的问题及其原因，探索较为合理的制度完善与实践规制方案。
一、司法实践中适用指定管辖的有关情况
《刑事诉讼法》第2章所规定的地域管辖，包括其中的指定管辖，是以人民法院为主体，本项目也主要以人民法院刑事审判活动中的指定管辖为研究视角。但法院审判之前，有立案侦查、批捕和公诉的环节，在实务上必然也存在侦查、检察机关的地域管辖问题。因此，在法解释上，关于法院地域管辖的规定被适用于审前诉讼环节，尤其是侦查环节。侦查机关的地域管辖，参照审判管辖的规定执行。②但因侦查与审判是不同的诉讼环节，尤其在我国，刑事诉讼法是以公、检、法三机关分工负责为职权配置的基本原则，以诉讼阶段作为程序主干，且在制度上未确认审判中心主义，而使侦查程序的独立性较强。研究指定管辖，也就需要研究立案侦查环节的指定管辖以及它与审判环节指定管辖的关系。
此外，从指定管辖的对象上区分，指定管辖可分为个案指定管辖与类案指定管辖。前者是因个案的特殊性而分别实施的指定管辖，即一案一指；后者则是上级法院对其辖区内的某一类案件根据法律或司法解释在一定时期内确定管辖权集中或移转。如最高人民法院《关于执行中华人民共和国刑事诉讼法的司法解释》第393条就第一审涉外刑事案件作出规定：“必要时，中级人民法院可以指定辖区内若干基层人民法院集中管辖第一审涉外刑事案件”。第465条规定：“对未成年人刑事案件，必要时，上级人民法院可以根据《刑事诉讼法》第26条的规定，指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”这两条规定所要求的集中管辖和移送管辖，均系类案指定管辖。指定管辖在实践中的问题，主要是个案指定管辖问题，为论述集中，本项目专论个案指定管辖，而不研究类案指定管辖问题。
项目组对四川省高级人民法院于2011至2012年两年的指定管辖案件进行了汇总分析。在此时间段，省院作出指定管辖决定的案件共85件170人，反映出一些基本情况。
(一)案件性质
集中于三类案件，即其一，国家工作人员职务犯罪及关联犯罪，共54起60人。其中受贿罪39件42人，行贿罪8件9人。其余为贪污罪、挪用公款罪、民事枉法裁判罪以及国家工作人员一案多罪的案件等。其二，非国家工作人员实施的经济犯罪，共18起51人。包括非法经营罪、洗钱罪、骗取贷款罪、虚假出资罪、职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪，以及非国家工作人员一案多罪等。其三，毒品犯罪。共13起59人。包括运输毒品罪、贩卖毒品罪、制造毒品罪、非法买卖制毒物品罪，以及一案多罪等。③此外，从中、基层法院调研情况看，危害国家安全犯罪案件、黑社会性质犯罪案件，也有一定数量的指定管辖。
以上统计可见，指定管辖集中于3类犯罪，且以职务犯罪及其关联犯罪最为突出。
(二)指定管辖的缘由和考量因素
如前所述，指定管辖，包括立案侦查阶段的指定侦查管辖，以及起诉审判时的指定审判管辖。两种指定管辖的缘由有同一性，也有一定区别。据调研，在管辖明确的情况下，确定另一侦查单位立案侦查，基于多方面的考虑。
1.对办案力度和司法公正的考虑。职务犯罪案件当事人，在当地有一定职务影响和人脉关系，为排除干扰，保证侦查力度，对职务犯罪案件实施异地侦查管辖较为普遍。公安侦查的部分经济犯罪案件，涉及当地有影响的企业家，为防止当地干扰包括地方保护主义影响，有效侦查，有时采取上级部门直接管辖方式。也有的采取指定下级机关侦查管辖的方式。
2.对案件破获、嫌疑人抓捕单位的顺应。主要涉及毒品犯罪案件，对采取侦查措施成功破案，尤其是采取技术侦查、秘密侦查措施破案，或成功抓捕犯罪嫌疑人的侦查单位，有时顺势指定为侦查管辖单位。既体现对办案单位的鼓励，同时也为避免案件移交在衔接与后续侦查方面出现问题。
3.因案件关联关系而指定管辖。主要是因行贿与受贿的对合关系，为便于侦查和处理，行贿案件因相应的受贿案件被指定管辖而被同样处置。此外，少量其他职务犯罪、经济犯罪以及毒品犯罪案件，也因与这些案件的犯罪事实或犯罪主体相关联的案件被指定管辖，而同样适用指定管辖。
4.办案利益分配的考虑。指定管辖的案件，有一定的管辖利益存在，包括大要案件办理，办案单位获得较大的社会影响和声誉，案中罚没款物的上交财政后的返回或变相返回等。④检法两院就罚没款物的处理是否协调好，通常是高级和中级法院决定指定管辖必须考量的因素。而且在调研中，有的办案单位领导反映，办理指定管辖案件，既办了大要案件，又不动本地干部，本地党委政府普遍很支持。在这种情况下，争指定、跑管辖的情况屡有发生。部分指定管辖则受此影响。此外，调研发现，基层法院的案件被指定管辖，有时是为了完成办案指标。如有的基层检察机关，因经济欠发达等原因，缺乏自侦案件，影响其考核指标，其直接上级检察机关则可能通过指定管辖而将自侦立案数较多地区的案件指定过来，以免影响该检察院乃至上级检察院的绩效考核。
指定审判管辖，均由上级检察机关以商请函商请同级法院指定管辖。检察机关商请的主要理由是该案在侦查阶段已指定某地侦查机关侦查，商请对应法院审理。此类理由有84起169人，占比近99％。其中又包括“检察机关已指定侦查管辖，商请对应法院审理”，以及“公安机关已指定侦查管辖，要求对应的检察机关起诉，商请对应法院审理”这两种情况。此外，有6起案件，同时提出的理由还有“被告人(或其企业)在当地有重要影响，不宜在当地审理”，以及“具有法官身份，不宜在当地审理”等。检察机关商请审判管辖的案件，大都明确建议了被指定管辖单位。仅有1件，只要求改变管辖，而未提出明确的管辖单位。
指定审判管辖，从法院的角度看，确定承接案件审判单位的主要理由是与侦查单位一致，方便案件审理。其中包括审判公正的考虑，同时也会考虑相关单位的利益。即通过指定管辖。能否使被指定管辖的法院获得一定利益。审理法院的审判力量及外部关系(如检、法关系)，也是一个重要的考量因素。如某市人民政府副市长廖某某受贿案，省人民检察院在侦查阶段指定另一检察院侦查，起诉前商请省法院将该案指定侦查单位所在地中级人民法院审理。省法院未同意此意见，以“市中级人民法院刑事审判工作人员紧缺，曾向省法院汇报无力承担此类案件的指定管辖”为由，在告知省检察院后，将本案指定另一中级法院管辖。
(三)指定管辖的适用程序、性质与内容
1.指定审判管辖的工作方式和程序。法院对指定管辖事项的办理，因不同的案件来源，有不同的方式和程序。
一是最高法院指定管辖的案件。这类案件，先由最高法院和最高检察院协调管辖案件的检察机关和法院，再由最高法院向高级法院下达《关于某某涉嫌犯某罪一案指定管辖问题的函》，并附最高法院向最高检察院《关于某某涉嫌犯某罪一案指定管辖问题的复函》。在给高级法院的函中，最高法院会明确提出办理指定管辖事宜的要求。省法院对应审判庭在收到上述材料后，将这类案件列入刑事大案要案，指定专人监督办理，并将最高法院要求转达被指定的中、基层法院，同时要求受案法院按刑事大案要案的办理程序，向省法院报告与案件相关的重要信息。
二是省检察院商请指定管辖的案件。由省检察院向省法院递交指定管辖商请函及相关材料。省法院立案庭收到该函和相关材料后进行审查，承办法官根据案件性质提出业务庭受理意见，通过立案庭领导审核后移送相应业务庭。业务庭承办人在审查检察院意见、公安机关指定管辖决定书、起诉意见书等材料后，考虑相关因素，拟出处理意见。该意见经庭、院领导审核同意后，通知立案庭，由立案庭制作对检察机关的复函和指定管辖决定书。
三是省纪检监察机关查处的职务犯罪案件。纪委先期查处的职务犯罪大要案件，部分案件是通过省反腐败协调小组开会协调，征求检察机关、法院等部门意见后，明确管辖案件的检察院和法院。然后，按照上述第2种方式，即由省检察院商请指定管辖的方式办理相关手续。
从指定审判管辖的情况看，全部案件的指定管辖，均采取直接明确案件受理法院的“一步到位”方式，不采取逐级指定方式。因此，省法院指定管辖函，会直接指定某一基层法院受理案件；最高法院的指定函，也直接指定某一中级法院乃至某一基层法院受理案件。
2.指定管辖的性质与内容。从实践情况看，指定管辖主要是地域管辖中的指定管辖，即本应有甲地侦查、审判的案件，改由乙地侦查、审判。本项目组所统计的全部指定管辖案件，均具有地域管辖的移转性质。因此可见，指定管辖的主要目的是防止特定地域因素对办案的不良影响。但同时也兼有级别管辖上的指定管辖性质和内容。因前述的“一步到位”指定方式，上级法院指定下一级法院或下两级、三级法院审理案件，已经带有指定级别管辖的意义。
二、指定管辖的积极作用和存在的问题
(一)指定管辖的积极作用
调研发现，对职务犯罪和其他犯罪适时、适当地适用指定管辖，对于保证有力打击犯罪和实现司法公正，具有积极的作用。
首先，是有利于打击犯罪、惩处腐败。指定管辖的职务犯罪案件，嫌疑人、被告人在当地有一定的权力影响与人际网络，侦查展开及司法处置易受影响。尤其在目前司法独立性不够的情况下更是如此。异地侦查、起诉和审判，有利于排除各种干扰，公正执法。从调研的情况看，接受指定管辖的办案单位，均能高度重视，抽调办案骨干承办，其他办案资源配置到位，并想方设法完成指定案件的办案任务。公安机关侦办的普通刑事案件的指定管辖，通常首先是为了有利侦查，前述顺应先期侦查成效和措施，也是以前期案件侦办成果为基础，上级公安机关认为有根据相信接受指定管辖的办案单位能够较好完成侦查任务。复查四川省各法院近两年办理的最高法院和省法院指定管辖的案件，尚未发现错漏、改判情形。
其次，是有利于体现程序公正，得到社会理解和支持。当地党、政和政法机关领导干部，以及某些在当地有重要影响的企业及其负责人的案件，如在当地办理，在目前社会状况之下，其查处结果易被社会误评。处理较轻，是“权、钱影响”；处理较重，则属“落井下石”，或“派系斗争”等。而侦查、审判脱离当地，则通常受舆论干预较小，而群众对办案的公正性质疑较少。而司法人员犯罪案件指定管辖，还有体现回避制度精神，保障程序公正的意义。如近两年省法院指定管辖的三起法官枉法裁判案件，检察机关起诉时均以“犯罪嫌疑人身份特殊，不宜在当地审判”为由商请指定管辖，省法院同意并作出了异地审判的决定。
再次，指定管辖有利于平衡司法资源，锻炼司法队伍。职务犯罪大要案件较为集中于大、中城市，但这些地区案件多、任务重，导致办案资源有限。另一方面，其他非中心城市的地区和城市案件压力相对较小，分配一部分大要案件到这些侦查、检察和审判单位，可以平衡司法资源，同时锻炼当地的司法队伍。指定管辖尤其是职务犯罪案件指定管辖启动，有时也与这方面的考虑有关。
(二)指定管辖可能产生的负面效应
指定管辖，作为对法定管辖秩序的突破，在确认其价值的同时，也要看到其可能带来某些弊端。其中包括打破管辖秩序，违背犯罪地管辖原则所必然带来的问题，也包括相关制度不完善，使负面效应更为突出。
1.脱离案发地对审判的制约因素，可能不利于实现办案的法律效果与社会效果相统一。案发地审判，固然容易受到某些外部干扰，但发案地法院更了解发案的环境与条件，更了解当地的社情民意，更便于同当地党委、政府和相关方面包括发案单位的沟通，因此可能更准确地把握犯罪的社会危害性，也常常能够更为充分地考虑案件处理的社会效果。因此在调研中，不少法官认为，指定管辖的案件不一定比法定管辖案件审判公正，而后者在案件的社会效果考量上更可能优于前者。
2.指定管辖地与案发地经济、社会发展程度的区别，可能导致处置不平衡。社会危害性是犯罪的根本属性，也是定罪量刑的基础，而社会危害性是具体时空中的概念，脱离犯罪发生的特定的社会环境，社会危害性评价以及法律评价可能发生偏移及差误。这种情况在实现地方自治的国家和地区最为突出。我国虽实行单一制国家结构和统一法制，但由于不同地区的经济社会发展不平衡，同样的行为，包括同样数额的职务犯罪和经济犯罪行为，在不同的社会背景下其社会危害性有区别，其危害性评价也有不同。指定管辖案件由于实行异地审判，容易出现社会危害性评价和法律评价偏移的情况。如在大、中城市发生的职务犯罪和经济犯罪行为，被指定到经济欠发达地区处理。⑤受案地区只能按照本地区同类案件实际掌握的标准作出裁判，以避免打破本地区案件的量刑平衡。因此往往可能比犯罪地法院处罚更重。这对被告人不太公正，也是社会危害性评价的空间错位所带来的问题。⑥
3.脱离犯罪地的“悬空审判”，不利于发挥刑事审判的教育、预防功能。刑事审判的重要功能是对社会的教育和警示，以实现预防犯罪的目的。指定管辖案件因在异地审理和裁判，一方面因为不是审判地案件而不为当地干部群众关注，另一方面关心该案的发案地民众又常常无缘知晓审判情况。这种情况下，刑事审判可能成为一种接地气不够的“悬空审判”，其教育和预防功能常常不能有效发挥。调研中有的法官反映，有的指定管辖案件被告人已经审判并在外地服刑，而本地相当一部分人还不知道此人如何处理，人在哪里。甚至有的罪犯刑满释放，本地有的干部和群众遇到后，因不了解情况还质问司法机关为何把人放了。
4.舍近求远，推高司法成本，不利诉讼经济。犯罪地或嫌疑人、被告人居住地管辖的制度，符合诉讼经济与司法效率的要求，因为当地公安、司法机关有工作基础，有办案网络，而且就近取证，较为方便。改变管辖后，办案单位尤其是侦查单位，取证舍近求远，强制措施实施亦有不便，总体上不可避免地推高诉讼成本。妨碍诉讼效率。⑦
5.“人治”倾向与价值失衡，可能妨碍程序公正，损害司法公信力。法治的完善，是以程序的事先安排及严格按程序操作为标志的，在诉讼中，体现为“程序法定”及“法定法官”原则。但指定管辖的使用及近年来的扩大化倾向，是以个案需要代替程序的事先安排，且以司法单位的“人定”代替“法定”，因此而具有某种“人治”倾向。这种因案而异安排办案单位包括审判法院的做法，虽然有一定的积极功效，但增大了司法的随意性，也为“争管辖”、“跑指定”的不良风气开了方便之门。而指定管辖制度的不完善，造成现行指定管辖制度在一定程度上的程序失控与价值失衡，损害此类案件的程序公正，由此可能损害司法的公信力。
(三)指定管辖的主要制度缺陷
出现上述弊端和负面效应，除了指定管辖这种人为调整管辖秩序的行为固有的问题，也同指定管辖制度的不完善有关。这种不完善使指定管辖的弊端不仅不能被抑制，而且反被扩大和强化。制度不完善，主要是因为刑事诉讼法对指定管辖仅作授权性规定，缺乏操作性规范，使得司法实践中常常感到缺乏依循，产生了一系列问题。
1.指定管辖的适用不规范，有较大随意性
主要表现在以下两个方面。其一，范围缺乏规范，启动有随意性。《刑事诉讼法》第26条规定对管辖明确的案件指定管辖，并未规定适用的范围和启动的缘由。受此限制，“两高”司法解释、公安部规章以及“六部委”《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，也只是规定“必要时”或“情况特殊”，作为十分含糊笼统的规范指引。⑧由于规定不明确，在实践中启动指定管辖随意性较大。如职务犯罪案件，正处级以上干部涉嫌犯罪普遍实行指定管辖。但处以下干部的案件则很不确定。有一部分科级干部，如乡镇领导干部的案件，也经指定移送到其他基层院管辖。而在同一行政区，对不同的案件处理也不相同。有的案件在商请指定管辖时有具体的缘由，但多数案件只是笼统地称侦查管辖已经指定，为方便诉讼等。
其二，如何确定管辖单位尚缺乏依循。为了保证审判需要，对可能作为职务犯罪指定管辖受案单位的高级、中级法院，有内部掌握的某种标准。但对其他案件缺乏标准，而且内部掌握的这种标准也不太规范。从我省的情况看，改变管辖确定案件承接单位并无确定规律可循。通常只要具有正常的办案能力，办案单位与发案地的路途不是过于遥远，就可确定为受案单位。就个案而言，时间中如何确定受案单位仍然有较大的随意性。这种规范不足的情况，也助长了选择性管辖的不良风气。即对有利益的案件争管辖、抢着管；无利益的案件推管辖，谁都不愿管。
2.侦查管辖法律依据不足，且与审判管辖关系不清晰
首先是指定侦查管辖法律依据不足。我国刑事诉讼法管辖一章，就地域管辖及指定管辖，仅规定了人民法院的管辖即审判管辖，未规定侦查管辖。根据法理解释和长期实践，侦查管辖可以按照审判管辖的规定执行，保持与审判管辖一致，因此，地域管辖中的法定侦查管辖，就其制度明确性而言，在实践中争议不大。但刑事案件的办案程序是侦查在前，审判在后，人民法院远未介入时，就需确定立案侦查的案件管辖单位，在必要时，还需变更法定管辖，实施指定管辖。但因指定侦查管辖的“人定管辖”性质，没有明确的立法授权，仅靠有关部门包括联合发文认可指定侦查管辖，其合法性与有效性容易受到质疑。
其次是指定侦查管辖与指定审判管辖的关系不清晰。从四川省近两年的情况看，有82％的案件，指定审判管辖与指定侦查管辖时确定的地域管辖相一致。实际上是指定侦查管辖对审判管辖产生了预决作用，法院审查时考虑更多的因素，是立案侦查时已经指定管辖，案件起诉前检察机关又商请由相应法院审判，法院不便再改变管辖，除特殊的情况外，法院都会同意检察机关的商请意见。近两年，仅有两起案件，法院以审判力量不足的原因未同意检察机关意见，指定其他地区法院审判。法律规定的由人民法院作为指定管辖的主体，但在实践中法院通常是被动接受指定管辖的既成事实，这种法律与实践相脱离的情况如何解决，法院如何在指定管辖中发挥程序问题上的审判决定权，是需要进一步解决的问题。
3.具有“打击偏好”和行政化特征，对公民权利保障不足
我国现行指定管辖制度，基本上服务于打击犯罪的需要，基本不考虑通过改变管辖保障嫌疑人、被告人的权利。而考察国外刑事诉讼，某些国家也有在特殊情况下改变法定管辖的制度，但其目的，主要是为了保障被告人公正审判权，而不是考虑如何有利于打击犯罪。⑨与这种“打击偏好”相适应，我国指定管辖制度带有行政特征，缺乏诉讼性。其酝酿与决定均由公安司法机关采取内部行政程序处理，不采取诉讼方式，没有赋予当事人申请权和异议权。这种程序处理方式存在忽视当事人诉讼权利，缺乏程序公正要素的突出问题。
管辖是诉讼的基础，管辖权的分配影响案件的实体公正和程序公正。尤其是指定管辖，因为改变原法定管辖，而根据个案情况确定与案件并无关联性⑩的公安、司法机关管辖，是突破法定管辖秩序的重大程序决定，如果当事人不能有效地提出任何异议，显然有悖于公民权利保护原则和司法救济原则。而管辖异议权，作为公民基本的程序权利之一，为各国法制所确认，法国、德国、俄罗斯、日本以及我国香港、澳门地区等在刑事诉讼法中均对管辖权异议制度作了明确规定。而且我国民事诉讼法第127条和行政诉讼法第21条、第22条都明确规定了当事人管辖权异议制度，但在刑事诉讼中，当事人这项基本程序权利在制度上被忽略了。
由于缺乏体现当事人权益的程序规定，司法实践情况中，虽有嫌疑人、被告人及其律师提出管辖异议的，法院均未设置专门程序处理，也不采取裁定、决定等法律文书对申请或异议予以答复，而只是在研究确定指定管辖时予以适当考虑，在内部报告中反映。可以口头答复当事人。如果当事人在法庭审判时继续提出管辖异议，则可能在判决文书中予以答复。由于法律对指定管辖适用并未作严格规则，适用灵活性大，因此，虽有对当事人就法定管辖提出异议予以支持的案例，但就近两年的指定管辖情况看，当事人异议均未获得支持。
综上所述，我们认为，在目前的刑事司法条件下，指定管辖尚有一定的积极意义，但其弊端也较为突出，因此，必须严格限制指定管辖适用，同时完善指定管辖的相关程序制度。
三、新刑事诉讼法的解释性文件所作相关规定及仍存在的问题
2012年《刑事诉讼法》修改，对指定管辖问题并未作出新的规定。(11)但是鉴于指定管辖在司法实践中的意义及存在的某些问题，2012年12月相继发布的“两高”和公安部执行刑事诉讼法的文件以及“六部委”关于实施刑事诉讼若干问题的规定，就指定管辖中某些问题的处理作了规定。
其一，在确认刑事诉讼法规定的指定审判管辖的同时，也确认了侦查中的指定管辖，公安部、最高检对此均作了规定，“六部委”文件首次作了确认。同时，“六部委”文件规定，指定侦查管辖的案件，如果需要逮捕犯罪嫌疑人，由案件侦查机关提请同级人民检察院审查批准。可见，审查批捕不需另办指定管辖手续。
其二，需要依照刑事诉讼法规定指定审判管辖的，人民检察院应当在移送审查起诉前与人民法院协商指定管辖的相关事宜(见于高检院、六部委的规定)。
其三，无论是就指定侦查管辖还是审判管辖，对其缘由并无明确规定。最高法院规定“必要时”，上级人民法院可以指定其他下级人民法院审判。但就何为“必要时”，则无解释。不过沿用原司法解释，规定有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因，不宜行使管辖权的，可以由上级人民法院指定其他同级人民法院管辖(第16条)。高检院规定指定管辖的缘由是“需要改变管辖”(包括侦查、起诉与审判)。公安部则规定指定管辖适用于“情况特殊的刑事案件”。“六部委”文件对指定侦查管辖的缘由未叙述，对指定审判管辖则称：“人民检察院认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。”(第23条2款)
其四，对指定管辖的程序处理作了某些规定。根据最高法院司法解释(第19条)，指定审判管辖采用“决定书”形式，该文书应当送达被指定管辖的人民法院和其他有关人民法院。由此而使越级确定被指定管辖的法院获得规范依据。公安部对指定侦查管辖的文书形式和送达也作了类似规定(第20条)。此外，最高法院和公安部对指定管辖后案卷的退、送也作了规定。最高法院还规定，对原管辖法院收到上级法院改变管辖的决定书后，应当书面通知同级人民检察院并书面通知当事人(第20条)。但各项文件均未规定当事人的管辖异议权与申请权。
上述说明，虽然相关文件在指定侦查管辖、指定管辖案件的批捕问题、检察机关商请法院确定指定审判管辖问题，指定管辖的文书形式、送达、告知以及案件移送等问题作了某些规定，但就指定管辖的适用范围、指定管辖的启动缘由、确定管辖单位的原则、指定审判管辖的决定权归属，以及当事人的程序权利等基本问题并无具体规定，指定管辖的程序制度仍然亟待完善。
四、完善指定管辖的程序制度
刑事诉讼发展的历史，是从恣意妄为到严格程序的过程，管辖权是刑事程序展开的前提，对其作明确规制并按事先设定的程序进行操作，是加强法治的需要，是刑事诉讼规律的要求，也体现我国司法改革严格程序、加强监督的精神。为了使指定管辖制度发挥其积极功效并防止其负面效应，我们需要完善指定管辖制度。完善的根本的方法是修改刑事诉讼法，对指定管辖的适用主体、适用原则、适用范围和适用程序作出明确规定。然而，我国刑事诉讼法修改完成不久，新法刚开始实施，再度修法还有一个过程，因此，目前要重点探讨在现行法律框架内的制度完善。即通过执法、司法层面的程序规定，解决一些亟待解决的操作性问题。而因指定管辖涉及侦查、起诉、审判等程序主体和程序环节，因此最好由几家协调，出台共同适用的规定。
完善指定管辖的相关程序制度，应当解决以下几个问题。
(一)明确指定管辖制度的适用原则
一是程序法定原则。坚持法定管辖为基本原则，指定管辖为例外情况，慎用指定管辖权。以减少司法的随意性，保障司法公正，并降低司法成本，提高诉讼效率。具体理由已如前述。而且指定管辖这种例外的做法，应当随司法改革的推进、司法建设的加强而进一步减少。应当通过完善从外部和内部建立保障司法权独立行使的制度以及提高司法单位与司法官抵御外部影响的能力来保证司法公正，而不能过分依靠指定管辖制度。为防止滥用，相关文件应当要求，各类犯罪的侦查、审判，应当坚持法定管辖制度，严格把握指定管辖的适用条件，慎重适用指定管辖。
二是正当(适当)理由原则。改变管辖应有正当及适当的理由。如防止犯罪嫌疑人社会关系的影响；案件牵涉某些重要利益，当地侦查、审判可能不利司法公正，以及侦查手段使用的特殊需要等。有无正当及适当理由，应当作为检察机关侦查监督以及法院司法审查重点审查的一个问题，以防止通过不正当的方法获得指定管辖以及其他缺乏正当理由及合理根据的指定管辖。(12)
三是类似地域原则。审判阶段的指定管辖，改变管辖后确定的管辖地域，通常应当与原管辖地域的经济与社会发展状况较为接近。因为如前所述，同样的犯罪行为在不同的地区其社会危害性大小的评价及处刑的轻重可能有区别，如果区域差别大，法院定罪处刑时会面临两难：如按照被告人犯罪地掌握的标准处理，会造成接受管辖的法院在案件处理上的失衡；而按照管辖法院实际掌握的标准定罪处罚，又可能对被告不公正。
四是管辖便利原则。管辖便利原则的第一层含义是慎用指定管辖，因为法定犯罪地管辖或被告人居住地管辖，通常是最为经济、便利的管辖方式；第二层含义，是即使指定管辖，也应当按照便利原则，指定到办案较为方便的地区管辖，以提高办案效率、降低办案成本。
五是打击犯罪与保护人权并重原则。刑事司法机关在决定指定管辖时，应当考虑有利于惩治犯罪，同时也应当注意保障嫌疑人、被告人的合法权利。为此也应当将防止对被告人的司法不公正作为指定管辖的理由，(13)同时对嫌疑人、被告人的管辖异议权与管辖申请权予以确认及制度保障。
(二)明确指定管辖的适用范围
兼顾侦查和审判，可以将以下案件纳入指定管辖范围。
1.有管辖权的人民法院、人民检察院、公安机关，因案件涉及本单位领导需要回避或因案件涉及本单位利益等原因。不宜行使管辖权的。其中，属于根据刑事诉讼法的规定，法院院长、检察长应当对案件回避的，应当对该案指定管辖；2.有管辖权的人民法院、人民检察院、公安机关的干警及其近亲属涉嫌犯罪的案件，不宜由该单位办理的；3.犯罪嫌疑人、被告人在当地党委、人大、政府、政协担任重要职务，或系重要企业、事业单位负责人，案件不宜由当地公安司法机关办理的；4.犯罪嫌疑人、被告人是当地党委、人大、政府、政协领导成员的特定关系人，案件不宜由当地公安司法机关办理的；5.涉及危害国家安全、恐怖主义或黑社会性质组织类案件，改变管辖有利于办案的公正和效率的；6.因侦查手段实施的特殊要求，改变管辖明显有利于办案的公正和效率的；7.因牵连犯罪。改变管辖明显有利于办案的公正和效率的；8.案件与本行政区域国家机关有重大利害关系，可能影响公正司法的；9.因存在地方保护主义、社会舆论偏向，可能影响公正司法的；10.辩护人涉嫌犯罪的，应当根据刑事诉讼法的规定，指定辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。
对上列指定管辖的适用范围，需说明几点。其一，除第1条中，法院院长、检察长依法回避的情况，属于法定指定管辖外，其余的情况均属酌定指定管辖，采取指定管辖的特殊情况事项，如犯罪嫌疑人、被告人在当地担任重要领导职务，加上对司法公正和效率可能产生影响的判断，避免指定管辖适用范围过宽。有违程序法定的原则。其二，第3条中，犯罪嫌疑人、被告人在当地党委、人大、政府、政协担任重要职务，适用指定管辖，对此，有的建议，规定为在上述四机关担任“领导职务”为宜。也有的建议，在四机关及“所属部门”担任“主要领导职务”。为了适应各种不同情况，本文建议采用在四机关担任“重要职务”，同时斟酌是否不宜当地审判。其三，第5条中的3类犯罪，情况较为特殊，明确规定可以指定管辖，有利于公正有效地处理这些案件，这也比较符合目前司法实际情况。其四，第6、第7条，因侦查手段实施的特殊要求，以及因牵连犯罪并案处理，如果不作较严格的限制，担心管辖随意性过大，打破正常管辖秩序，因此加上改变管辖需“明显有利于办案的公正和效率”的限制条件。其五，第8、第9种情况主要是从权利保障和公正审判的角度考虑。如实践中曾出现，特定刑事案件的处理，对本地政府或政府财政部门有利害关系，而有证据表明政府或相关部门利用其对司法机关的制约关系包括财政供应关系施加影响，这类案件势必难以在当地获得公正处理，就应当通过指定管辖转移管辖权。
(三)完善指定管辖的程序和方法
其一，应当明确指定侦查管辖与指定审判管辖的关系，即横向关系。因侦查管辖在前，法院普遍反映在指定审判管辖问题上往往迁就侦查指定管辖，法院不能有效发挥其司法审查和程序决定功能。而执行刑事诉讼法的司法解释和相关规定只提到检察院与法院协商，未规定意见不一致时如何处理。对此，我们的意见是，在指定侦查管辖有合理根据的情况下，检察机关商请人民法院指定审判管辖，审判机关应尽量尊重侦查管辖的现实情况，因为侦查管辖与审判管辖一致，便于侦查、起诉、审判工作的衔接，比较有利于提高诉讼效率并降低诉讼成本。但是也不能以此抑制法院的司法审查功能和程序决定权。法院有权根据刑事诉讼法第26条的授权，对审判管辖的合法性与正当合理性进行审查，根据审查情况以及拟管辖地区审判资源情况最终确定审判管辖。法院应有决定权，还由于法院作为中立的司法机关，有时也有必要根据辩护方的申请或提出的管辖异议确定审判管辖。
其二，需要明确指定管辖的层级关系，即纵向关系。鉴于侦查与审判机关的上下级层级关系，一般应当实行逐级上报然后由共同上级决定并直接明确侦查或审判管辖单位的方式。逐级上报和逐级下达，尊重并依循了侦查机构的行政层级性及审判机构的司法层级性，共同上级直接决定具体办案单位的做法又可避免逐级多次指定于法无据以及效率低下的问题。不过，为应对不同情况，也应当允许按层级逐级下达逐级指定，但应当尽量避免层级过多，损害诉讼效率。
其三，应当明确检察机关对指定侦查管辖与指定审判管辖的监督。为体现检察机关对刑事诉讼实施法律监督的原则，与接受指定管辖的侦查单位对应的检察机关(或受理审查批捕的检察机关)有权对侦查中指定管辖的合法性与正当性进行法律监督。检察机关对人民法院的指定审判管辖决定也有权提出监督意见。
其四，应当明确指定管辖具体程序问题。包括明确指定管辖的提出、决定和通知时限，防止违反刑事诉讼法关于诉讼时限的规定。明确指定管辖的协商、决定、通知的方式和采用的文书等。
其五，应当对指定管辖案件的审判在案发地发挥教育、预防功能作出规定。为发挥刑事审判的教育、预防功能，指定审判管辖的案件，应当建立管辖法院和案发地法院相联系的制度，审判情况应当及时通过案发地法院在当地宣传并对涉案单位进行法制教育。
(四)对当事人的管辖异议权与管辖申请权予以适当确认和保障
当事人的管辖异议权与指定管辖申请权应当是其诉讼权利的一部分，然而，由于现行刑事诉讼法对当事人的这项权利规定不明确，要明确赋予当事人异议权与申请权法律依据不充分。对此，我们认为目前只能采取现行法框架下的相对合理的处置办法。即指定管辖决定书除送达相关侦查、检察与审判单位外，应当告知被告人及其辩护人，并听取他们的意见。对于有异议的决定，决定机关应当复议并将复议结论告知异议提出者。被告方对于指定管辖的异议，在向决定机关提出时或提出后，还可向有监督权的检察机关提出，请求监督纠正。
同时，如果当事人主动提出指定管辖要求，包括单位回避的申请，原管辖单位应当认真审查，如果符合指定管辖适用范围，应当向上级侦查、审判单位申请指定管辖。当事人也可以直接向有指定管辖权的上级单位申请指定管辖。对当事人的申请，受理申请的单位应当予以答复。
近5年相关研究文献精选：
1.龙宗智：刑事诉讼指定管辖制度之完善，《法学研究》，2012（4）
2.李忠诚：刑事诉讼指定管辖研究——兼谈职务犯罪侦查管辖预决原则的确立，《人民检察》，2012（11）
3.刘宏武：改进职务犯罪侦查指定管辖与审判管辖衔接机制，《人民检察》，2012（4）
4.李新权：论我国刑事诉讼地区管辖的完善——评析“我国刑事诉讼法地区管辖”条款，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》，2012（1）
5.申建贞，常丽娟：论职务犯罪指定管辖的利与弊，《河南司法警官职业学院学报》，2010（1）
6.赵斌，曹云清：经侦程序中的指定管辖研究，《江西公安专科学校学报》，2010（4）
7.应培礼：我国未成年人刑事案件“集中审理、指定管辖”原则的争议与出路，《南都学坛》，2009（3）
本文作者转载记录：
（1978年以来《复印报刊资料》法学类刊）
1.龙宗智：我国检察学研究的现状与前瞻，《诉讼法学、司法制度》，2011（5）
2.龙宗智，杜江：“证据构造论”述评，《诉讼法学、司法制度》，2011（4）
3.龙宗智：徘徊于传统与现代之间——论中国刑事诉讼法的再修改，《诉讼法学、司法制度》，2005（3）
4.龙宗智：相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题，《诉讼法学、司法制度》，2004（6）
5.龙宗智：正义是有代价的——论我国刑事司法中的辩诉交易兼论一种新的诉讼观，《诉讼法学、司法制度》，2003（4）
6.龙宗智：论依法独立行使检察权，《诉讼法学、司法制度》，2002（5）
7.龙宗智：中国作证制度之三大怪现状评析，《诉讼法学、司法制度》，2001（5）
8.龙宗智：英国对沉默权制度的改革以及给我们的启示，《诉讼法学、司法制度》，2000（4）
9.龙宗智：证据开示与诉讼公正，《诉讼法学、司法制度》，1999（11）
10.龙宗智：论司法改革中的相对合理主义，《诉讼法学、司法制度》，1999（6）
11.龙宗智，李常青：论司法独立与司法受制，《诉讼法学、司法制度》，1999（2）
12.龙宗智：论我国刑事庭审方式，《诉讼法学、司法制度》，1998（11）
13.龙宗智：刑事诉讼中的证据开示制度研究，《诉讼法学、司法制度》，1998（7）
14.龙宗智，李玉花：论我国刑事诉讼的证据规则，《诉讼法学、司法制度》，1998（1）
15.龙宗智：试论我国刑事诉讼中的对抗制因素及其合理限度，《诉讼法学、司法制度》，1998（5）
16.龙宗智，左卫民：转折与展望——谈刑事诉讼法的修改，《诉讼法学、司法制度》，1996（5）
17.龙宗智：刑事诉讼价值模式论析，《法学》，1993（12）
18.龙宗智：论配合制约原则的某些“负效应”及其防止，《法学》，1991（11）
19.龙宗智：刑事讼诉的两重结构辨析，《法学》，1991（9）
注释：
①项目组搜集分析了四川省高级人民法院的指定管辖资料，并到巴中、乐山等地区的法院进行了调研。
②在法理与实践中，批捕服从于侦查，公诉服从于审判，一般不存在独立的管辖问题。但侦查的职能、主体，程序性质均不同于审判，因此其管理有相对独立性。
③其中有15件47人系跨两类案件的一案多罪案件。以上统计数据系根据其主罪确定所属类别。
④有的地方，如成都市，罚没与办案单位利益不挂钩。而多数地方财政能力有限，罚没与办案单位利益挂钩。一般而言，指定管辖可能考虑这种因素，将案件多指定给能“挂钩”的单位。但中央指定的大要案件不考虑这种因素。
⑤这是省以下公安、司法机关指定管辖的普遍情况，因为大、中城市案件多，任务重，可以转移一部分办案任务。
⑥在基层法院调研中，还发现空间错位带来另一个问题，就是指定管辖案件的信访问题。可以说这是我国特有的问题。当事人与亲属不服此类案件判决而去信访，属于信访制度中“三跨三分离”案件(即跨地区、跨部门、跨行业及人事分离、人户分离、人事户分离案件)。信访管辖的属地原则要求事发地(发案地)有关机关为责任主体，但判决法院也有化解矛盾的义务，之间有一定冲突。因判决法院与当地党委政府有距离，化解矛盾增加了难度。而救助案件被害人更难以实现。不过，由于指定管辖案件数量有限，而且处理较为慎重，目前这一问题总的看尚不突出。
⑦诉讼成本的提高主要体现在侦查环节，而在法院环节则不是太明显。因为法院主要涉及被告提审问题，适当安排后，增加成本不多。但如要求补证则不方便，与侦查单位的衔接也容易发生问题。因为如果侦查单位也是异地侦查，在早已侦查终结的审判阶段再到异地取证，侦查单位普遍表现较为勉强。如果侦查单位是犯罪地侦查机关，虽然取证比较方便，但指定管辖所形成的异地检察、审判机关与犯罪地侦查机关缺乏体制上的衔接关系，要求侦查单位补充查证也有相当不便。因此，有不少的办案法官不愿意接办指定管辖案件。
⑧2009年12月，最高人民法院和最高人民检察院联合发文，对省部级干部的跨省异地管辖做了原则规定，同时规定厅局级干部的腐败案件可以省市内异地管辖。但缺乏具体的操作规范。
⑨主要是由于审前大规模的媒体报道形成了对被告人十分不利的审判环境，甚至难以选择无偏见的陪审团成员，而由被告方提出诉讼动议，要求法院改变管辖，实行异地审判。
⑩不是犯罪地、住所地，也不是嫌疑人、被告人单位所在地。
(11)这也许同有关部门的认识还不统一有关。据悉“两高”于2011年就开始磋商指定管辖的司法解释(中新社等主流媒体对此有报道)，但迟迟不能行文发布。
(12)如调研中发现，某县法院拟对一职务犯罪案件作出无罪判决，县检察院撤回起诉，然后以上级检察机关指定管辖为由，向另一县法院提起公诉。
(13)新《刑事诉讼法》第42条第2款规定，“辩护人涉嫌犯罪的，应当由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。”由承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理，通常不是犯罪地侦查机关而需通过指定管辖确定另一侦查机关办理。因此，这一规定实际上体现了指定管辖制度也应保障当事人包括辩护律师权益的精神。
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