民族自治地方行政管理特点探要，本文主要内容关键词为：民族自治论文,行政管理论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个统一的多民族的社会主义国家，实行民族区域自治是我国的重要国情和行政管理的重要特色之一。民族区域自治制度和民族地区政治、经济、文化的特殊性，决定了民族自治地方与非民族自治地方在行政管理方面有着很大的不同。探索民族自治地方行政管理的特点，对于加强和改进民族自治地方的行政管理，从而更好地落实民族区域自治政策，促进祖国的统一、民族的团结和民族地区经济社会的迅速发展，对于发展和完善具有中国特色的行政管理科学体系等均有着十分重要的理论意义和实践意义。
一、民族自治地方行政环境的特点
行政环境是行政管理的前提、依据和施加影响的对象。与全国一般地区相比，民族自治地方的行政环境有着明显的特殊性。这种特殊性突出地表现在以下几个方面：
第一，特殊的自然环境。由于历史的原因，我国少数民族聚居地区多为边（边疆）、山（山区）、寒（寒冷）、旱（干旱）地区。地处边疆、土地贫瘠、天旱少雨、高寒多风，是这些地区的基本自然状况。这种自然状况，客观上加重了民族自治地方行政管理的任务，加大了行政成本，同时，也对这些地区政府管理职能的确立及其机构的设置等提出了一些特殊的要求。
第二，相对落后的人文环境。新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以来，党和国家一直都在致力于发展民族地区的经济文化，努力改变少数民族地区贫穷落后的面貌，并且取得了巨大的成就。但由于种种原因，不少民族地区的经济文化至今仍很落后。特别是西部民族地区，更是工商业发展缓慢，城市建设落后，广大农村牧区生产力水平仍然极为低下，有不少地区的农村牧区自然经济、半自然经济依然占据着主导地位。生存环境的艰苦，生产手段的落后，再加上居住分散、交通闭塞、信息不灵、教育文化不发达，等等，使这些地区普遍存在着人口素质偏低，干部和群众观念守旧，等、靠、要思想比较严重等落后现象。这种相对落后的人文环境，是影响和制约政府运行的又一个基本因素。
第三，多种矛盾交错的特殊社会环境。我国少数民族在漫长的历史发展中，形成了大分散、小集中、大杂居、小聚居的分布格局。不同的民族无论在风俗习惯、语言文字，还是在历史、文化、心理等方面都有各自的特点。因此，在新的历史条件下，在各民族共同繁荣进步的进程中，民族自治地方不仅存在着和其他非民族自治地方相同的各种矛盾和问题，而且还存在着各民族文化相互交融而又相互碰撞，以及多种民族之间的复杂交往关系，其中多数地区还有较之于非民族地区更加突出的民族问题和宗教问题。在市场经济条件下，客观上还存在着民族利益和地方利益多元化的问题，并且这两个方面总是相互交织在一起的。这种多种矛盾构成的复杂的行政环境，是民族自治地方行政管理中不可忽视的十分重要的方面。
第四，迫切要求致富的社会心理环境。民族自治地方是我国重要的能源和原材料基地，其自然资源优势极为突出。据统计，民族区域自治地方的面积占全国总面积的60%多，各种自然资源在全国占有相当大的比重。如林木蓄积量占全国56.3%，草原面积占75%，其中可利用面积占68%。内蒙古以及新疆、宁夏的煤炭储量在全国分别仅次于山西，青海的钾盐储量是世界第一，云南、广西是我国有色金属之乡，贵州的铝土占全国储量的29%。但是，由于受多种主客观因素的影响和制约，这种得天独厚的资源优势并没有转化为巨大的经济优势，大多数民族地区的经济发展潜能远远没有充分发挥出来。改革开放二十多年来，西部民族地区与沿海和内地一些经济比较发达地区（这些地区也包括一些少数民族地区，如延边自治州等）的差距明显拉大，而且在总体上还有继续拉大的趋势。于是，如何缩小地区差距，使民族地区尽快发展起来，就成为民族区域自治地方广大干部群众最为迫切的愿望和要求，这种愿望和要求一方面已成为这些地方得以快速发展的内在动力，另一方面，当致富欲望一时还不能得到满足的情况下，也会使人们对党和政府产生抱怨心理。所以，在新时期，这个问题将越来越成为这些地方政府管理中面临的最大的压力，当然这也必将成为这些地方政府最为重要的使命和最强大的精神动力。
二、民族区域自治地方行政权力的特点
同一般地方相比，民族区域自治地方的行政权力具有双重性。这是民族自治地方行政权力的总的特点。一方面，民族区域自治地方行政机关拥有与一般地方相同的行政权力；另一方面，民族区域自治地方的行政机关还拥有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称为《宪法》和《民族区域自治法》）规定的自治权，我们称之为“自治行政权”。因此，民族自治地方除了拥有一般地方的行政权外，还有一个特殊的自治行政权，其主要有以下几个特点：
第一，高度的规范性。从本质上讲，民族自治地方的自治权是一种特殊的权力。这种权力是以坚持党的民族区域自治政策为准则，以实现民族平等、增强民族团结、促进民族地区经济文化迅速发展为根本目的，由国家宪法和民族区域自治法作出明确规定的权力。它的确立和行使是受《宪法》和《民族区域自治法》等有关法律严格规范和保护的。这种规范性，既表现为《宪法》和《民族区域自治法》对其它法律的规范，即其它任何法律规定都不得与之相抵触；也表现为依据《宪法》和《民族区域自治法》确立的民族自治权对包括中央人民政府在内的一切行政主体行为的规范，即任何一级国家机关和领导者个人都不得侵犯或擅自改变这种权力，而必须严格按照宪法和法律的规定自觉遵守、维护和正确行使这种权力。对此，我们应当从坚持社会主义民主法制、实现依法治国的高度来加以认识和对待。
第二，更大的自主性。同中央或上级给予一般地方的相对自主权相比，民族自治地方的自治行政权有着更大的自主性。一般地说，地方的相对自主权主要是中央或上级为了更加充分地调动地方的积极性和创造性，而给予地方政府的更大的行政权力。属于中央和地方、上级和下级合理划分事权的范畴。
相比之下，民族自治地方的自治行政权则不是这样。这些地方的自治行政权完全是由《宪法》和《民族区域自治法》规定的，是国家赋予民族自治地方政府的特殊权力。这种权力确立并实施的前提是民族自治地方、特别是实行自治的民族在或政治、或经济、或文化上具有与全国一般地区有着明显不同的特点，因而需要采取不同的政策或办法。所以，民族自治地方的自治行政权既是相对有限的权力（说到底，它是一种在中央统一领导下的自治权），也是相对的有着比一般地方政府更大的自主权。我们不应当把民族地方的自治行政权与中央赋予某些地方政府的相对自主权混为一谈，尤其不应当把依法确立和行使民族自治地方的自治权等同于向中央或上级要权。
第三，适当的变通性。我国《宪法》和《民族区域自治法》规定，民族区域自治地方自治权的确立和行使的一个十分重要的方面，是中央或上级制订的政策、制度包括国家的法律等不适合于民族区域自治地方实际，因而变通性是以“不能用”或“改了才能用”为前提的。它要解决的是少数民族和民族区域自治地方的特殊问题。因此，这种权力是在坚持《宪法》和《民族区域自治法》基本原则的前提下，在保证国家法制统一、政令畅通的基础上，从少数民族及民族地区的实际出发而确立和行使的，即是按照《民族区域自治法》的规定，对中央以及上级国家机关的决议、决定、命令和指示中不符合民族自治地方实际情况的部分，可以报请中央或上级机关批准后，变通执行或停止执行，或作出适当的补充规定，使中央或上级国家机关的决议、指示等等在民族自治地方得到更好的贯彻落实。
第四，广泛的适用性。为了更加充分地发挥民族自治地方政府的积极性和创造性，更好地推动少数民族和民族自治地区经济和社会的全面发展。我国《宪法》和《民族区域自治法》不仅规定了民族自治地方的行政变通权，而且还明确规定，民族自治地方有广泛的自治行政权，其主要有这样几个方面：一是管理地方性政治事务的自治权；二是管理地方性经济建设事业的自治权；三是管理地方财政的自治权；四是管理本地区文化教育事业的自治权；五是在人事管理方面的自治权。显然，这些自治权实际上涉及到了行政管理的各个领域，是具有广泛适用性的。充分行使这些自治行政权，有利于民族自治地方政府从本地区的实际出发采取更大的政策灵活性，对于提高民族自治地方的政府能力及其行政效能，从而推动民族和民族区域自治地方经济社会的发展无疑具有十分积极的作用。现在存在的问题是，这方面的自治权落实得很不够，其主要原因是缺少一套保证这些自治权力得以贯彻落实的保障机制，特别是缺少一个保证民族区域自治法真正得到贯彻落实的程序法。另外，由于我国的《民族区域自治法》是在1984年制订的，从那时起到现在，我国的经济社会发生了十分巨大的变化，其中不少具体的规定已经明显地不适合于现在的实际情况，亟需加以进一步的修改完善或作出补充规定。
第五，运行的协调性。尽管《宪法》和《民族区域自治法》等有关法律对民族区域自治地方的自治权作出了明确的规定，但是，真要把自治行政权落到实处却并不是一件轻而易举的事情。因为，从本质上讲，所谓落实自治行政权，就是要落实民族区域自治法赋予民族自治地方的政治、经济、财政、教育、科技、文化、卫生以及人事等诸多方面的特殊权力。同时，在特定的情况下，还要对上级国家机关的某些决议、决定、命令和指示乃至国家某些法律规定中不符合少数民族和民族自治地区实际情况的方面进行适当的变通。这就决定了行使民族自治地方自治权的过程，实际上是一个把握民族自治地方行政权力的双重性，协调好地方与中央、下级与上级之间以及民族自治地方各民族、各地区、各部门等方方面面之间关系的过程。有的时候，甚至还包括了作为地方政府与民族区域自治政府双重角色、双重职能职权的自我协调。这就要求民族自治地方的自治机关，特别是各级自治地方政府必须发挥主观能动性，善于协调好方方面面的关系，创造性地开展工作。
三、民族区域自治地方行政职能的特点
民族区域自治地方政府的职能配置，既与非民族自治地方有共同性，也有其特殊性。其突出特点是：
第一，政治职能的突出性。民族自治地方国家机关担负着更加重大的政治职能，这是民族自治地方行政管理职能的一个显著的特征。一方面，民族自治地方政府在宣传和贯彻落实党的民族政策，处理好本地区民族问题、宗教问题，保证民族平等、加强民族团结、维护祖国统一、实现国家长治久安方面承担着更重要的政治任务，负有更大的政治责任。同时，民族自治地方经济、教育、文化的发展等许多方面都具有一定的政治性。因此，民族自治地方的行政主体尤其要讲政治，从政治高度来认识和处理各种复杂事件和敏感问题。另一方面，由于许多民族自治地方地处边疆，因而担负着更多的处理好我国同周边国家的关系、维护祖国领土和主权完整的政治职能。此外，在新的国际形势下，民族自治地方还处于反对外国敌对势力霸权主义、强权政治以及国内外分裂祖国势力的前沿阵地，其政治职能十分突出。
第二，社会职能的延展性。由于民族自治地方特殊的自然状况和所处的特殊地理位置，以及特殊的人文环境，使得这些地方（尤其是西部民族地区）政府在实行计划生育、保护生态环境等关系到民族地区乃至整个国家可持续发展，特别是在保护草原、森林，以及治理沙漠等方面，处于特殊重要的位置，起着关键作用。因此，协调好发展地方经济与搞好计划生育、保护生态环境之间的关系，促进民族自治地方乃至整个国家的可持续发展，是民族自治地方各级政府的重大的社会责任和重要的历史使命。因此，从一定意义上说，民族自治地方政府所承担的社会职能在内容上以及在功能上已经超越了地方性，而延展为代行中央政府的某些职能（如保护生态环境等）。而要有效地行使这些职能，单靠民族自治地方政府自身的能力显然是不够的，需要中央和上级从政策上、财政上给予特殊的支持。
第三，经济职能的特殊性。实现共同富裕是社会主义的本质要求。邓小平同志曾经强调指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”（《邓小平文选》第1卷，第169页）“观察少数民族地区，主要是看那个地区能不能发展起来。”（《邓小平文选》第3 卷，第247页）
如前所述，由于多种原因，现在大多数少数民族地区的经济发展水平仍然很低，同沿海和内地的经济发达地区相比，差距还在进一步拉大。这就要求民族自治地方的政府必须采取特殊的政策措施大力发展本地区的社会生产力。因此，一方面，民族自治地方政府应当同全国一般地区一样，也要按照发展社会主义市场经济的内在要求切实转变其经济职能；另一方面，民族自治地方政府还要从本地区的实际出发，强化政府在交通通讯以及其它服务设施建设方面的职能；强化政府在对外开放，特别是沿边开放方面的职能；强化民族自治地方政府所具有的独特的协调功能，并充分发挥其在协调上下左右各个方面的特殊优势，争取各个方面的支持和协作，促进民族地区经济和社会的发展。此外，民族自治地方政府还应当在中央政府或上级政府的支持下，不断增强自身的财政能力，为切实履行其经济职能提供强有力的保障。
四、民族区域自治地方行政组织的特点
民族区域自治地方的行政组织是指自治地方人民政府及所属的机关。由于它既是一般地方国家机关，又是自治机关，因此有其特殊性。这种特殊性主要表现在以下两个方面：
第一，行政机关的民族性。民族区域自治法明确规定，自治地方人民政府的最高领导职务，必须由实行自治民族的人员担任；自治地方人民政府的其他组成人员，人民政府所属的工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。我国法律还同时规定，自治地方的行政机关一般都要同时使用汉语和实行自治民族的语言文字开展政府工作。这些都充分体现了少数民族当家作主管理本民族内部以及民族区域自治地方事务的权利。
第二，行政机构设置的相对灵活性。由于民族自治地方的行政环境、行政权力以及行政职能等诸多方面均有自己的特殊性，所以作为政府职权和职能的载体及其外在形式，其行政机构的设置当然应当有自己的特殊性而表现出一定的灵活性。为此，《民族区域自治法》专门规定：民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例和单行条例规定。可是，在实际操作上，由于相应的法律法规建设没有及时跟上，再加上受部门权力利益化倾向的深刻影响，使得中央和上级对民族自治地方行政机构的设置至今都是搞整齐划一、“一刀切”。在近些年的机构改革中，这种“一刀切”的现象尤为严重，由此带来的问题也颇多。
五、民族区域自治地方人事行政的特点
民族自治地方干部队伍的状况如何，直接影响民族自治地方行政管理的水平，进而影响到这些地方的民族团结、经济发展和社会稳定。我国《宪法》和《民族区域自治法》除了规定自治区主席、自治州州长、自治县县长等领导干部应当由实行区域自治的民族的公民担任外，还规定，少数民族干部的比例要与其人口所占比例相适应，尤其对于自治地方的自治民族，在一定条件下，民族干部的比例可以略高于其人口所占的比例。可见，同全国一般地方相比，民族自治地方人事行政的一个最突出的特点，就是要高度重视选拔和任用少数民族干部。
建国以来，党和国家在培养和选拔少数民族干部方面做了大量的工作，少数民族干部的数量有了大幅度的提高。1949年，全国民族干部仅有万余人，现在已发展到了230万人。但是，同民族自治地区政治、 经济、文化的发展要求相比，这是远远不够的。特别是在社会主义市场经济条件下，民族自治地方的人事行政更出现了这样一些新的矛盾和问题：
一是由于民族地区教育文化的相对落后，使得少数民族干部的素质受到了极大的影响，因此选拔任用少数民族干部不仅有一个如何达到规定的数量和比例的问题，更有个如何提高少数民族干部素质的问题。
二是随着社会主义市场经济的发展，要求我们在干部的选拔任用方面，必须引入竞争激励机制，实行公平竞争，但由于民族干部所受的教育和成长环境条件的限制，使得不少民族干部在竞争中面临着许多实际问题。
三是在选拔和任用民族干部方面，还存在着如何协调不同民族之间，以及同一民族不同地域、不同历史渊源之间的关系，设法实现各个方面的平衡。就当前来说，西部民族地区普遍存在着人才大量流失的问题。因此，如何把留住本地的人才与吸引外地的人才协调起来，如何把选拔任用民族干部与使用本地的汉族干部，以及招聘外来的汉族和其他民族的干部协调起来，等等，也是民族自治地区在人事管理和人才开发中面临的一些深层次的矛盾。
针对上述问题，笔者认为，搞好民族自治地方的人事行政，首要的就是必须从以下几个方面制定切实可行的政策和办法。
第一，要加大对民族干部的培养力度，努力提高少数民族干部队伍的整体素质。这是最关键、最根本的一条。
第二，要积极而又稳妥地推进民族自治地方的人事制度改革，特别是在推行公务员制度的过程中，一定要既坚持统一的公务员标准和各民族一律平等的原则，又充分考虑并且照顾到人口少的民族。在公务员考试以及公开招考各级领导干部方面，要充分考虑到民族干部在所受教育以及使用语言文字等方面的特殊性，相应地制定特别的规定和采取有效的措施，促进公平竞争。比如，在各级各类的公务员考录中，要考虑到使用多种语言文字等。
第三，在民族自治地方的干部工作中，要既强调调动少数民族干部积极性、发挥少数民族干部作用，也强调调动汉族干部的积极性，发挥汉族干部作用。既重视少数民族干部的选拔和培养，也要重视汉族干部的选拔和培养，还要积极引进各方面的人才，包括从外地招聘一些优秀的领导干部。在具体工作中，一定要把这两个方面紧密地结合起来、辩证地统一起来，不使偏废。
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