新媒体语境下政策传播的风险及其应对，本文主要内容关键词为：语境论文,风险论文,政策论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G206 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—5322(2014)05—0072—3 党的十八大提出，要“健全社会主义协商民主制度”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”，这是适应当前公民日益增长的政治参与要求的自觉选择，也是适应当前新媒体语境下政策事件不断发生、政策传播面临困境的务实决断和理性选择，对于优化我国政策传播路径，提高政策传播效果具有切实的指导意义。 一、新媒体改变政策传播的路径和效果 政策传播是政策执行的重要环节，政策传播有效与否直接影响着政策成败。①现有研究发现，通过政策传播培养公众对政策的认可、理解、信任和支持，能有效减少对抗、抵制、抵触、冷漠等情绪，使公共政策在良好的环境中顺利推行。网络新媒体的兴起使政策传播从封闭、单向的科层制组织传播走向“后科层时代”的开放、互动，网民对政策的关注和参与形成了对政策传播过程的“强制性介入”，政策传播的路径和效果因之发生了改变。 (一)公众对政策过程的“强制性介入”：政策传播路径的改变 研究者对近年来涉及环保、信息安全、高考制度、退休年龄、养老金发放等政策传播案例的分析发现，新媒体对政策传播过程具有“强制性介入”作用：伴随着政策信息的发布，网民自发参与政策讨论，并根据自身经验和利益取向，以网上舆论的形式对政策内容、政策目标、决策程序和质量等进行评价和监督，政策传播路径由此发生改变——被动增加了新媒体语境下的公民参与和舆论监督环节，并对传播效果产生影响，网络舆论对政策的认同与否影响甚至决定着政策的执行和能效。这在周口平坟、公安部黄灯禁令、各地PX项目争议等事件中得到了鲜明体现。 网民对政策的“介入”首要体现为政策评价。随着政策信息的新闻发布，网络舆论常常以新闻跟帖、论坛话题、微博微信等形式，自发对政策内容和决策程序展开讨论。政策评价主体的这一变化，不仅意味着普通民众由被动的政策传播受众变身为主动的政策传播参与者，还意味着政策评价标准的变化：组织标准变成公众标准，政策公示变成政策讨论，单向灌输变成双向互动。只有组织标准和公众标准具有一致性或通过讨论最终达成共识，官方取得了公众的政策认同，政策执行才会没有阻力和产生效能；缺少一致性则会导致政策议题的重新设定，公众通过批评政策内容、拷问程序正义、追问决策理性、质疑决策主体等政策合法性构件，在传播过程中形成对政策执行的压力、意见，甚至颠覆现有政策，倒逼和强迫决策者对政策作出调整，因此具有“强制性介入”特征。以公安部“黄灯禁令”为例：颁布并于2013年元旦开始实施的新交规规定机动车严禁闯黄灯并处以违规一次扣6分的处罚，招致网民激烈反对，该法令被学者指为缺少法律依据和“有违上位法”②，之后广东等地被迫宣布暂停“黄灯禁令”。 网民对政策传播的强制性介入，本质上是一种技术赋权，政策信息的流动由组织内垂直等级传播向水平无中心的散播转变。在组织传播中，政策信息目标受众明确，传道单一，隔离于一般公众，传播效果可以预期；新媒体环境下，政策传播的组织“边界”被打破，政策信息的目标受众走向分散和不确定，渠道多元，打破对公众的“区隔”，并提供了公众对政策进行质疑、批判和检讨的空间，这种媒介技术驱动型的自下而上自发产生的讨论，缺乏制度架构保障，因此政策传播的效果不可预期性增加，传播风险加大。 (二)质疑、颠覆与政策失效：传播路径对政策效果的影响 政策传播会对政策效果形成影响。导致政策效果不佳的原因很多，主要表现在两个方面：一是政策本身存在缺陷，二是政策传播环节出现了障碍③。“在公共政策没有明显的失误，没有大的利益失衡的情况下，公共政策的实施主要取决于政策的人文环境即政策对象对政策的理解、信任、支持和拥护的程度”。④因此，传播环节中的公众认同对政策效果具有十分重要的作用。 传统社会的政策传播是典型的“科层制传播”，政策信息从上到下经由组织通道进行传达，政策传播过程中公众参与环节缺失导致的政策认同度低，常常使“政策处于传播失灵、策略性执行以及监督缺位状态”⑤，政策实际执行效果远远低于政策预期与规划。而在新媒体环境下，政策传播的封闭环境被打破，政策传播增加了公民参与环节，政策传播框架和逻辑正发生着由“控制和宣传”向“协商和互动”的清晰转型⑥。传播路径的这一改变有助于保持政策过程的公共性，也带来风险：广泛的参与不仅使传统社会政策传播层级过多、渠道单一、缺乏对目标受众的分析和反馈互动、政策话语缺乏亲民性等政策传播宿病凸显，同时可能造成多重危机，典型体现在两个层面：一是网络争议造成的政策认同危机最终形成政策危机，阻滞政策执行；二是舆论监督引发政策形象危机(包括制定者形象)，以政策执行中的“走样”和“权力自利”为特征，形成公众对政策、政府的合法性、权威性、公信力等产生质疑，激化社会矛盾和影响稳定。 公民参与不仅提出了改变政策程序和政策利益结构的要求，也使政策效果面临着双重可能：当政策内容符合共同利益，程序合法，就会获得广泛的社会认同使政策得到顺利执行；如果内容失当、程序失范，则可能招致争议、质疑，导致政策失灵和失效。如何充分利用新媒体平台构建公民在政策传播中的合理地位，实现政策传播在组织、新媒体和公众之间的良好互动，如何从路径改革出发增进阶层沟通和社会认同从而减少传播危机和增进政策传播效能，非常值得思考。 二、新媒体语境下的政策传播风险 新媒体环境下政策传播路径的改变和公民对政策传播的介入对政策传播效果的影响具有两面性：一方面，可以充当政策“安全阀”，保证公共政策的公平公正，具有政策纠偏功能。“公共政策是对社会价值在不同社会利益群体中作出的权威性公平分配。政府机构作为公共政策的主体，在公共政策制定及其实施过程中起主导作用。这种公平分配是通过机构和机制实现的，如果没有公民民主参与的渠道和制度平台，那么，公平公正就变成一句空话。”⑦但同时公众参与提出的信息透明、参与决策、实施监督等要求势必形成社会与政府之间可能的立场、观点、利益等冲突，放大差异和矛盾，成为危机“加速器”。与新媒体时代公众参与贯穿于公共政策的制定、执行、评价与反馈等过程一致，政策传播的风险也突出体现为以下几种情形： (一)舆论倒逼决策的风险 政策信息发布和传播过程中，舆论对决策过程的审视提出了规范与调整的要求。这一风险是封闭决策所导致的前端风险在传播阶段的激化和释放，往往从质疑政策内容入手，审视决策主体的结构合理性、决策程序的合法性和政策目标的公平公正公益性等指标，呈现为对前期决策行为的批判和对后期决策调整的期望。其风险过程的典型特征是网络等新媒体所具有的舆论倒逼机制：当某一政策引起公众的质疑和批判，网上就会形成强势舆论表达公众的意见、情绪和调整意愿，并以民意的形式形成压力——在全球化背景下又增加了国际舆论的压力，迫使决策者做出调整。 这种“舆论倒逼决策”现象在近年的社会性突发事件尤其是群体性事件中被屡屡验证。以周口平坟为例，在经历了政府采用“雷霆手段”、政策鼓励、二次平坟与民众在网上怒骂、赵克罗事件渲染、网传退伍老兵挖市长祖坟、河南籍作家曹保印就平坟问题在全国人代会上连发十三问等反复博弈之后，政策最终在强大的舆论压力面前被迫终止，以2013年除夕前后“一夜之间恢复了百万座”这样类似于闹剧的方式结束。最近的“深圳‘尿歪’暂不处罚”和稍远的广东乌坎事件、江苏启东事件、四川什邡事件，各地的PX项目争议等，都反复验证了这一现象的遍在。这种前后反复、变化无常的政策行为不仅增加政策成本、浪费政策资源，而且使政府沦为功利主义的“墙头草”“变色龙”，损毁政策和政府形象的严肃性、权威性，造成无法平复的公信力“内伤”。《人民日报》曾就此作出警示：“正如十八大报告中所要求的，‘凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见’，解开围绕平坟的心结，还须以更诚恳的姿态，多倾听群众声音，做到科学决策、民主决策。这样，具体政策的制定与执行，才能更牢固地建筑在民意的地基之上。”⑧ (二)政策信息异化的风险 政策信息封闭传播可能造成的政策变异在新媒体舆论监督下会被“曝光”并受到质疑，阻滞其执行。缺乏开放、透明的传播渠道和监督机制，政策在狭隘的传播通道中很容易出现异变，以近年广受争议的经济适用房政策为例：随着“经济适用房出现超豪华大房子”“经济适用房用地建别墅”“经济适用房很多用于租售”“经济适用房出现6连号”等新闻的出现，经济适用房这项惠民政策在争议中被“喊停”——广州、深圳、上海、重庆等地拟停建或逐渐淡出经适房。⑨究其政策失效的原因，可以归结为以下几个因素造成的政策异化：传播渠道选择不当，政策宣传多由组织内部掌握，政策执行过程“能见度低”，给人以“没关系买不到”“都是暗箱操作”等误读⑩；个别政策执行者的“自利”行为客观上造成了政策传播滞障，如一些地方政府“担心对经济适用房免收土地出让金，会减少地方政府土地收益，从而使经济适用房的土地划拨、税费减免政策得不到落实或落实不到位”(11)；信息清晰度不够，申请资质、申请程序等界定比较粗放，解释空间有较多的主观性，给政策异化留下了空间；“噪音”的干扰，开发商不愿建经适房、经适房质量差、没关系根本申请不到等小道消息滋生的“噪音”可能会超过正规渠道的声音，使很多真正需要经适房的人“知难而退”，并最终导致政策失范和失效。拥有11套经适房的郑州“房妹”、多地官员倒卖经适房、安徽村支书非法侵占136套安置房等新闻，都反向说明了这种风险的存在及恶果。 (三)政府政策回应的风险 政策问题出现之后政府回应和进行政策调整的过程中也存在着不当回应带来的风险。特别是政策框架下各种突发事件和舆论监督型事件的发生，一旦政府的回应和公众所要求的诚实、公开、及时、主动、公共利益至上等期望和要求存在距离，就会酿成新的风险。这种风险包括：真实性风险，回应言辞被证实虚假，造成公众对政策和政府公信力的质疑。譬如刘铁男被实名举报后，国家能源局新闻办公室有关负责人回应，认定关于刘铁男的消息“纯属污蔑造谣”，事后证明刘铁男被举报的问题属实，能源部新闻发言人被人民日报微博指为“家奴”(12)，为部门利益服务的新闻发言制度的狭隘和偏向被公众批评；权宜性风险，一旦政府的回应被公众视为敷衍、糊弄、作秀等权益性行为，缺乏真诚和积极的态度，就可能产生情绪上的反感和行为上的反抗。譬如公众对单双号限行治堵政策的质疑，认为只是刺激有钱人买更多的车“添堵”(13)，再如各种被质疑为形式主义的涨价听证会，都遭遇到社会情绪和舆论的抵抗而演化为新的危机；时效性风险，在政策事件、特别是突发事件面前，政府回应不及时造成新的风险或风险扩大化。如发生在2011年9月的广东乌坎事件，部分村民因为对村干部处置土地、财务、换届等问题的不满频频上访，没有引起地方政府的重视，甚至一度封锁消息，导致“小事拖大、层层升级，演变成群体性冲突”(14)，最终引起外媒关注，《纽约时报》、英国BBC、法新社等西方媒体不断炒作，将之上升为批评中国基层民主制度的政治性事件，才引起相关部门的重视和介入。从事件发生到广东省工作组2011年12月的介入，历时3个多月，一个局部的、偶然性的问题发酵成2012年全国两会上的舆论焦点和西方媒体质疑中国民主法治的“反面典型”，教训深刻；立场性风险，回应过程中基于立场不同(外在表现为行为、话语方式等差异)引发的公众对回应主体的认同危机，从而导致风险。“你是替党说话还是替人民说话”是立场性危机的典型体现。立场问题(或者说利益问题)也是构成其他几种回应风险的实质性、根本性因素。 三、政策传播中的路径创新和效能优化 新媒体政策传播的效能风险至少提出了两方面的要求：一是消除危机因素，解决争议，增进认同；二是充分利用新媒体平台和发挥公民参与的积极因素，建构起更为科学、规范、高效的日常化政策传播机制。面对风险，当前的首要任务是树立公民在政策传播中“介入”的合理地位，充分利用新媒体工具增进阶层沟通、社会认同从而减少政策传播危机和增进政策传播效能。这就需要改变政策传播的封闭思维，优化传播路径，创新传播机制。本文就此提出以下建议： (一)善用新媒体，建立公民政策参与的便捷渠道 新媒体工具的开放性、互动性、便捷性、低成本给公民的政治参与包括政策参与提供了前所未有的可能性。网络政策参与不仅为政策制定提供了智力支持，而且将政策传播中的隐性反抗和风险在新媒体平台上显化，因此，新媒体平台具有“民间智库”和“风险感知”的作用，是政策在传播环节的“安全阀”。建立体制内畅通的参与渠道，通过合理的民意吸纳增进政策制定的科学化、民主化，通过“合作”的方式增进公众参与带来的政策事务归属感和价值认同，通过合法的路径将公众的政策参与从体制外引向体制内，有利于引导公众走向理性参与，避免政策危机，最终实现理想的政策目标。近年“两会”期间的“网上问计”和提案收集，“中国政策网”这样的专门平台的出现，微博、微信等新媒体工具在公共政策出台过程中的广泛使用，信息公开、民意调查、投票表决、自由发言等政策手段的增加等带来的政策效能变化，都使人深切感受到，只有“言路畅通”，才能“政通人和”。 (二)构建合理有效的“介入模型” 我国长期以来形成了独具特色的“上下来去”政策过程模型。“鉴于政策制定过程在认识论上是一个从‘形而下’到‘形而上’的过程，政策执行过程在认识论上是一个从‘形而上’到‘形而下’的过程，与此同时整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是‘从群众中来，到群众中去’的过程，所以我们从总体上称之为‘上下来去’政策过程模型。”(15)这一模型理论上强调政策在制定和执行过程中的上下互动，但现实中政策过程特别是制定环节掣肘因素很多，互动并不理想，开放程度不够。而现代政策理念反对封闭型决策，把政策过程看做是一个“公共选择”的过程，认为公共决策需要遵循民主规则，并且决策民主要优先于具体的政策过程。(16) 公共政策的“公共性”特征必然要求政策过程的民主化、群众性，解决当前政策问题的首要工作也是扩大公民参与基础上合理有效的“介入模型”和机制的建立。本文认为：首先新媒体语境下公民的政策“介入”具有必然性，如其被动改变不如主动吸纳：其次“介入模型”的核心内涵是政府主导下公众对政策过程的全部介入，包括决策中的民意收集和民智参与，发布和执行中的舆论(民意)评价，调整过程中的民主导向等。而且，要关注公众参与在不同政策阶段作用发挥的不同能效，封闭型决策是诱发当前政策传播问题的重要原因，决策中的民意吸纳比政策形成后的反馈更有意义。因此，科学的“介入模型”和机制要充分考虑和兼顾政策的整体性要求和阶段性特征、具体化需求、实用性及可操作性等因素；最后规避政策风险的关键在于增进公众的政策认同，增进认同的要素包括了主体认同、程序认同和目标认同等。当民众成为政策主体的重要构成，政策的程序合法得到了民众的监督和保障，政策内容符合公共利益和民众诉求，政策的认同程度自然就会提高。 (三)建立政策协商和解决争议机制 当政策争议和利益冲突不可避免，对话协商机制就十分必要：成立第三方机构。由科研机构、政府部门和新媒体“舆论领袖”共同组成专门的政策传播研究组织和第三方机构，对政策问题展开调研和分析，以其客观、独立赢得解决政策争议和冲突的权威性和话语权，不仅可以调节矛盾，还可以发挥决策咨询、政策监督等多种功能；建立对话机制。改变政府在政策过程中的尴尬，有赖于政府姿态的放低、主动性的发挥和话语方式的改变。在“话语民主”的基本原则下，对话机制应包含政策信息的解读和沟通机制、问题反馈和调整回应机制、利益协调机制等项内容。特别是适应网络新媒体要求的自下而上型政策话语模式的建立，“有利于提高政策的可理解性，从而有利于政策的准确传播和政策目标的实现。”(17)利益协调和话语方式分别是解决政策争端的内外两个核心变量，要始终关注。 (四)提升政策主体的新媒体传播素养和优化传播环境 新媒体作为一种技术和工具，需要通过学习了解其工具属性，掌握其使用技能。提升新媒介素养，扫除技术障碍，是摆在当前所有公务人员面前的重要命题，“微博开房”闹剧从反面展示了这一素养的重要并对政策传播主体发出警示：只有政策传播主体具备了良好的新媒介素养，使用新媒体路径获得政策传播良效才可能实现。根据新媒体环境下政策传播主体结构的变化，以下工作的展开对于优化政策传播环境、提高传播实效具有帮助：对政府工作人员进行现代民主政治理念、政策科学、新媒体知识等理论教育，就舆情收集、信息发布、媒体使用、公众沟通等技能进行培训，提高政策制定、发布主体的综合素质和政策传播能力；对社会公众开展新媒体政策参与技能教育，培养“民间智库”队伍，如公民政策传播的权利和义务，如何有效表达意见和展开讨论，从法规、伦理到机制等不同层面，敦促公众成熟理性的参与，优化参与秩序和效能。 只有决策者有了开放决策的意识，形成了科学决策的机制，养成了倾听民意的习惯，公众有了理性参与决策的自觉，有效参与决策的能力，政策传播的环境被不断优化，良好的政策效果才可以被期待。 注释： ①刘雪明、沈志军：《公共政策的传播机制》，《南通大学学报(社会科学版)》2011年第2期。 ②张雷：《北大教授要求公安部公开黄灯禁行的法律依据》，《法制晚报》2013年1月4日。 ③段林毅：《政策传播障碍的原因及其排除》，《领导科学》2004年第5期。 ④莫寰：《政策传播如何影响政策的效果》，《理论探讨》2003年第5期。 ⑤陈雪琼、刘建平：《惠农政策组织传播的科层制困境与出路》，《农村经济》2012年第10期。 ⑥李希光、杜涛：《超越宣传：变革中国的公共政策传播模式变化——以教育政策传播为例》，《新闻与传播研究》2009年第4期。 ⑦周红云：《公共政策制定中公众的有效参与》，《人民论坛学术前沿(总第315期)》。 ⑧宁采：《如何解开平坟“心结”》，《人民日报》2013年2月22日。 ⑨于兵兵：《多地酝酿淡出经适房 保障房长效机制待解》，《上海证券报》，2011年8月24日。 ⑩(11)吴锋思：《经济适用房：没关系根本买不到》，《工人日报》2005年6月6日。 (12)人民微评：《新闻发言人本是公职，怎会沦为“家奴”》，《人民日报》2013年5月13日。 (13)陈强：《限行，治堵乎添堵乎》，《羊城晚报》2010年9月19日。 (14)张铁：《“乌坎转机”提示我们什么》，《人民日报》2012年12月22日。 (15)宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第289页。 (16)［美］詹姆斯·M·布坎南著，平新乔、莫扶民译：《自由、市场与国家》，上海三联书店1998年版。 (17)鲁子问：《自下而上政策话语模式分析》，《当代世界与社会主义》2008年第6期。