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气候变化：全球化视野与全球治理
当今世界，全球化已经成为时代的主题。因此，人们将这个时代称之为“全球化时代”(Global Age)。全球化首先表现为经济全球化或全球经济一体化。经济全球化极大改变了经济利益相关者(stakeholders)的结构，进而改变了全球经济治理结构(governaoce structure)。中国著名全球化与全球治理研究学者俞可平教授认为，经济全球化极大地改变了政府统治(government)和治理(governance)的主体、结构、方式、过程和意义，对传统的民族国家(nation-state)、国家主权、政府体制和政治过程提出了严峻的挑战。在全球化的过程中，民族国家的主权及政府的权力日益削弱，而跨国组织(transnational organizations)和超国组织(supranational organizations)的影响日益增大，治理和全球治理的作用也在日益增大。这是因为，在全球化时代，国际社会和国内社会同样需要公共权威和公共秩序，而这一公共权威和公共秩序不可能由传统的单一国家政府来创立，只能通过全球治理来实现。因此，全球治理结构主要包括：政府和政府间组织，即各国政府及其管辖下的各级地方政府当局以及国际组织，如联合国、世界银行、国际货币基金组织、经合组织(OECD)；营利性组织，如跨国公司或集团、国有或私营公司或集团等；非盈利性公民社会组织(Civil Society Organizations,CSOs)、如非政府组织(NGOs)、非营利性组织(NPOs)，智库(think tank)、论坛、俱乐部等。
全球化的另一重要表现就是环境全球化。“我们只有一个地球”，因此一国的环境势必会影响到全球。环境全球化极大地改变了环境利益相关者的结构。日益严峻的环境形势和资源短缺危机，改变了人们经济生活、社会生活乃至政治生活的决策方式、行为方式和相应的绩效。全球环境治理(global environmental governance)的过程就是指在一定的环境制度安排下，所有环境利益相关者参与环境决策、实施环境决策并承担相应环境绩效的过程。而全球环境善治(good global environmental governance)则是指环境治理可以取得较好的治理绩效的同时，获得较好的经济绩效和社会绩效，较好地满足经济社会的可持续发展目标。由于不可能存在一个全球性政府统领全球环境治理，因此这一任务主要体现在国际环境治理方式(international environmental governance)。在现行体制下，国际环境治理包含3个基本要素。(1)政府间组织联合体。如联合国环境规划署(UNEP)、联合国发展计划署(UNDP)以及联合国其他负责协调国际政策与环境事务的机构和委员会等。他们在全球环境决策中发挥着重要作用。(2)国际环境法律制度框架。这些多为20世纪后半叶所传承下来的国际环境制度，例如《保护臭氧层公约》、《持久性有机物控制公约》和《生物多样性保护公约》等等。(3)融资机制。融资机制用以支持承担公约义务的能力建设、补偿较贫困国家推进可持续发展、支持联合国机构和公约秘书处协调实施环境保护。3个要素综合起来，旨在优先保护环境和推动可持续发展，而这些措施中的大部分内容必须由每一缔约方国家来实施。从制定法律到出台法规再到具体实施，国家层面的履约行动保障了环境公约在全球层面的成功履行。而国际组织，如UNEP、UNDP、世界银行等，在履行国际环境制度中也发挥着重要的作用。与此同时，双边援助机构、营利性组织和CSOs等非盈利组织的参与也是非常重要的。此外，许多世界性或国际性峰会，如“地球峰会”（里约热内卢，1992）和“世界可持续发展首脑峰会”（约翰内斯堡，2002）等都是重要的有益补充。
气候变化则是经济全球化和环境全球化的伴生品，全球气候变化治理(global governance for climate change)自然就是全球治理和全球环境治理的有机结合。换言之，气候变化治理需要所有气候变化的利益相关者的参与，不论是政府组织还是非政府组织，也不论是营利性组织还是非营利性组织，更不论是国内组织还是国际组织。正如中国气象局丁一汇院士指出的那样，气候变化具有全球化特征和历史性根源，非一时、一地、一国之问题，也非单纯的气候问题，更非单纯的环境问题，适应与减缓气候变化必须从科学、技术、经济、政治、社会、外交等多方面做出努力。因此，具有多学科、交叉性、边缘性特点的全球治理理论和环境善治理论顺理成章地成为应对气候变化对策的重要分析工具和制度设计工具。
环境善治：西方治理气候变化的理论基础
自20世纪80年代末以来，环境治理与善治理论日益成为环境经济社会决策的主要分析工具之一。1992年，在联合国环境与发展大会上，与《气候变化框架公约》同期诞生的《里约宣言》的第10条明确指出：环境问题的解决需要所有有关公民的参与；在国家层面，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程；各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众了解环境和参与环境事务；应提供采用司法和行政程序的有效措施，其中包括赔偿和补救措施。2003年，联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)、世界银行和世界资源研究所(WRI)等为环境治理和善治给出了比较权威的定义：如何进行环境决策，谁来决策，这过程叫做环境治理。换言之，环境治理是对自然资源和环境行使的权威，具体包括法律、公共机构（诸如政府机构、村委会等）和使权力具体化的决策过程(WRI:2005)。因此，环境治理就是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效。环境善治则指政府部门、企业部门和公民社会部门(Civil Society Sector)根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，并力求环境绩效、经济绩效和社会绩效最大化和可持续性，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。其中三大部门是环境利益的所有相关者的集合体，即指环境治理结构(Environmental Governance Structure)。进一步地说，环境治理结构包括治理主体结构、治理机制、治理原则、治理目标、治理绩效等在内的分析框架。换言之，善治就是政府、市场和公民社会组织之间的良性互动、合作博弈的过程。善治的原则在于法治(rule of law)、合法性(legitimacy)、公平性(equity)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、参与性(participation)，等等。
CDM：气候变化善治机制的案例分析
气候变化治理是公认的全球治理的重要内容之一，主要是指全球气候变化涉及的利益相关方在一定国际规制的安排下进行环境利益、经济利益、社会利益博弈的过程。而气候变化善治主要是指利益博弈均衡或利益博弈的最大化过程。参与治理的主体结构主要是：超政府组织（如联合国）；国家或地区政府当局、国际合作组织（如世界银行、欧盟、经济与合作发展组织，即OECD）；政府间组织；温室气体(GHG)排放业主以及相关经营性公司（如HFC23处理技术供应商、氧化亚氮催化技术供应商）；公民社会组织（各种国内或国际性协会、智库、非政府组织、非盈利组织、俱乐部、社团等等）。治理客体即是各类温室气体的产生、排放与控制。治理原则包括透明性、法治性、回应性、信息可得性等等。治理机制包括国际谈判、国际公约、环境听证、温室气体排放信息报告、公众参与、公私合作伙伴关系(PPP)等。治理绩效表现为温室气体减排带来的环境绩效、经济绩效和社会绩效的综合反映，而治理变迁则表现为治理模式与治理绩效的增减，治理目标则为清洁发展，即低碳排放的经济、环境和社会和谐发展模式。
CDM作为一种治理机制(governance mechanism)是气候变化治理的重要善治机制之一。CDM项目的开发和实施流程，即项目识别、项目设计、参与国的批准、项目审定、项目注册、项目的实施、监测与报告、减排量的核查与核证、CERs的签发等等，始终遵循着法治、透明、公平等善治原则。从法治方面来看，无论是联合国CDM执行理事会(EB)，还是参与方各国指定的主管机构(DNA)、各指定项目运营实体(DOE)、活动的各个参与方(PPs)，都必须遵守《公约》、《议定书》、EB会议文件精神、项目开发方法学等法律、法规和规范等制度安排，依法办事。从公平性原则来看，《公约》第3条规定：各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。CDM项目中，CERs的买方、卖方通过谈判达成买卖契约(ERPA)，其背后体现着交易的公平性、附件一缔约方和非附件一缔约方之间环境责任的差别性。从透明性来看，EB、DNA、PDD、DOE都在不同程度和方式上体现透明性原则：EB的所有法规和程序性规则、审批项目进展、结果等等都是公开的，可以在其指定的网站上检索和浏览；DNA审批项目在其指定的网站或媒体公开公布审批结果；项目参与方为开发项目而编写的项目设计文件(PDD)是必须在指定网站上公示，以便其他利益相关方浏览、监督和质疑。同样，项目指定运营实体(DOE)，即俗称的“独立第三方”对项目审定、核查与核证的报告也必须在网站上公示，以显示出有关工作的透明性。CDM的上述特点展示了气候变化的所有利益相关方享有的知情权、参与权和监督权等，因此也是善治机制之一。
中国应对气候变化治理的实践
作为世界上最大的发展中国家，中国对气候变化问题给予了高度重视。先后签署并批准了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》；组建了在国务院领导下的国家气候变化对策协调小组，提高气候变化综合决策能力和善治水平，积极参加了历次“政府间气候变化专门委员会(IPCC)”科学评估报告的编写好评审活动；为提高应对气候变化治理的水平，自2002年底起在有关政府部门、科研机构的共同努力下，历经4年多的时间，于2007年2月完成了《气候变化国家评估报告》。特别值得指出的是，中国根据本国国情，尽管不在《公约》中承诺承担减排义务，但在国民经济社会发展的实践中，为减少温室气体排放、提高气候变化适应能力做出了不懈努力，并取得显著成效。
在国民经济发展的“八五计划”至“十五计划”期间，中国政府统筹兼顾《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定和原则以及其他环境与发展的国际公约或国际规则。例如《里约宣言》(1992)、《可持续发展世界首脑会议实施计划》(2002)、《保护臭氧层维也纳公约》(1985)、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(1987,1990)以及通过发展循环经济建设资源节约型、环境友好型社会，落实“统筹人与自然和谐发展”的科学发展观、构建“人与自然和谐相处”的和谐社会等国家元政策或元治理(meta governance)。上述环境与发展的实践在温室气体减排与适应方面作出的巨大贡献，其实质性效果和贡献不亚于甚至远远大于许多附件缔约方的贡献。
(1)通过提高能源利用效率和节约能源，1991-2005年的15年间，累计节约和少用能源约8亿吨标准煤，相当于少排约18亿吨二氧化碳。
(2)通过发展新能源和可再生能源，2005年可再生能源的开发利用量已经达到1.44亿吨标准煤，相当于减排3.28亿吨二氧化碳。
(3)通过大力开展植树造林、退耕还林工程的实施，据专家估算1980-2005年中国造林累计净吸收约30.6亿吨二氧化碳，森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳，减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳。
(4)通过积极开展CDM项目开发与国际合作，在《京都议定书》项下协助发达国家实施减排义务。截至到2007年2月底，国内已经批准开展项目345个，如能全部实施，到2012年可减排约9.4亿吨二氧化碳当量。
上述可见，中国在应对气候变化问题上的投入是巨大的，贡献也是巨大的。尽管如此，中国依然面临严峻的挑战，仍需给予高度重视，谨慎应对。
和谐治理：中国应对气候变化治理的制度设计
当前，中国作为《公约》非附件1缔约方没有承担减排的义务。但是，众所周知，中国面临着前所未有的要求承担义务的压力和可持续发展的挑战。很多科学家、经济学家和政府机构都在从事相应的对策研究，而且见仁见智。笔者拟在全球治理的大背景下，立足于国家治理(national governance)，兼顾环境善治等西方环境政治文明，建议以和谐治理(harmonious governance)理念应对全球气候变化的制度设计。和谐治理就是在科学发展观、和谐社会、和谐世界的国家治理理念下，坚持以民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、充满活力、天人和谐的治理原则，妥善应对温室气体排放和适应气候变化趋势。换言之，和谐治理就是在气候变化治理中，借鉴善治机制的理念，以国际关系和谐化、环境与经济、社会关系和谐化和人与自然气候系统间关系为治理目标的治理过程。
民主法治(Democracy and the rule of law) (1)在气候变化治理中必须体现出国家的主体性。即一国政府基于本国环境、政治、经济、社会、文化等实际国情的不同，有权提出自主性的应对气候变化对策，而且应该得到尊重。(2)激励企业界应对气候变化的参与权。通过积极引导企业特别是跨国企业或国际化公司的社会责任，特别是环境责任，以政策激励企业应对气候变化权利和义务，引导其迈向环境友好型、气候友好型企业发展。(3)激励公民社会组织应对气候变化的参与权。梳理现有环境CSO的市场准入壁垒，鼓励更多的环境CSO参与气候变化事务，特别是激励广大CSO参与国际间交流。一方面，CSO的国际间交流与互动往往比政府间的交流更易为人所接受，体现民间的亲和力和民意基础；另一方面，民间CSO可以分担政府治理气候变化的社会成本，形成气候变化治理的社会资本，提高治理绩效。正所谓“群众的力量是无穷的”。法治原则就是遵守有利于环境保护的公约和规则，并努力在履行不同国际环境公约中，同温室气体和非温室气体排放物进行统筹兼顾，协同治理、协同效益。例如：在履行《臭氧层保护公约》对HFC22等进行控制的同时，科学地安排HFC23这一温室气体减排措施，提高环境履约效率。
公平正义(Equity and justice) 中国应在《公约》中公平性原则保障下，坚持公平性原则的公正性，维护自身以及其他弱势发展中国家的权利。目前，中国虽然年度温室气体排放总量比较高，居世界第2位，但不论是人均排放量、历史年均排放量（例如以1860年为初始年计算多年历史排放平均量）都不居于世界前列。因此，片面地选择20世纪末、21世纪初中国以国别为核算依据的总量值要求中国承担减排义务，对中国并不公平。同时，主张维持环境正义，对发达国家施加更多减排义务和责任的压力。正如2003年UNDP、UNEP、世界银行和世界资源研究所联合编写的《世界资源报告(2002-2004)导读》中所指出那样，在全球范围内，美国以及少数其他国家拒绝加入《京都议定书》，或者试图通过其他途径系统地削减温室效应气体的排放，这实际上是他们对公平分配气体排放成本的拒绝。此外，美国在既有经济实力和减排能力，又有温室效应的“原罪”，更有无视《京都议定书》的严肃性，即加入在先、退出在后。因此，广大主权国家，无论是发达国家还是发展中国家，应伸张环境正义，迫使美国必须补偿其应有的义务相连带责任，否则没有话语权。
诚信友爱(sincerity and amity) 中国应主张本着精诚合作、人际友爱、环境友好的精神，在各种双边、多边合作或伙伴关系中，继续深化和拓展环境国际合作，并将国际合作的层面由政府间拓展为非政府的企业间和非盈利的公民社会组织间，构建气候变化治理的公私合作伙伴关系(public private partnership,PPP)。在现有的政府间合作资源（如亚太清洁发展与气候伙伴关系，即APP；中日韩三国环境部长对话机制，即TEMM；中欧环境部长对话机制，等等）的基础上，鼓励企业、科研机构和NGO、 NPO等参与气候变化治理与环境国际合作，形成政府与非政府间、赢利性组织与非盈利性组织间的良性互动的格局。
安定有序(Stability and in good order)与充满活力(Vitality) 气候变化国际合作的领域是广泛的，合作层次是多方面的，合作方式是多元的。因此，需要国际社会能够制定出更好的制度安排，维系各种合作模式、合作参与方的基本利益，保障公平参与、公平竞争、有序运营、良性发展。
天人和谐(Harmony between human and nature)全球每位公民都是气候变化的利益相关者，有责任和义务参加应对气候变化问题，同样也享有选择发展模式、人与自然气候和谐与共的权利和自由。在发展战略上，坚决贯彻节能降耗的战术性措施，落实统筹人与自然和谐发展的科学发展观，统筹国内和国际气候变化治理的两个大局，坚定不移地努力构建人与自然和谐相处的和谐社会，并以全球气候变化治理为平台，促进构建和谐世界。正如气候变化经济学创始人英国经济学家尼古拉斯·斯特恩公爵(Sir Nicholas Stern,2006)所说，发展是最好的应对气候变化的策略。在纵向上，应主张各国在坚持可持续发展的太原则下，自由选择承担减排义务的时机，同时呼吁国际社会认同在不承担履约义务的情形下同样为减排和气候变化适应所付出的巨大努力和事实上履约的效果。在横向上，一方面认识到各国有责任和义务参与气候变化治理，另一方面主张由于各自的历史、文化、经济能力、技术进步水平的差异，容许承担“共同但有差别的责任”，即“和而不同”，和谐共生。
人类社会正面临气候变暖的严峻挑战。遏制这一不断恶化的趋势，需要国际社会、各国政府、非政府组织的竭力合作，和谐与共，实现治理结构的多元化、治理绩效的和谐化。只有通过气候变化善治或和谐治理机制，人类才可能期待一个和谐而美好的未来。
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