城市化发展重心由“镇”到“市”的转移，本文主要内容关键词为：重心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、两头冒尖：成就与问题并存
改革开放以来，浙江省由乡镇企业拉动的农村城镇化以前所未有的速度推进，到1997年底，乡镇企业已占全省工业经济的五分之四，全省农业与非农业劳动力的比重由1978年的89∶11转变为51∶49。小城镇由165个增加到993个，小城镇镇区人口达1414万，城镇人口比重约占全省人口的35%。这是具有划时代意义的伟大成就，它意味着浙江省在工业化道路上跨过了初期阶段进入中期阶段，与之相应，在城市化进程中则由始发期跃入高发期。
正如一块硬币正反两面不可分割一样，城市化初级阶段的成就难免伴随着初级阶段的局限与问题。这些问题主要表现为：
（1）乡镇企业：村村点火，乡乡冒烟
乡镇企业起步阶段，各镇各乡和各村就地办厂，成为流行模式，很快形成了“村村点火，乡乡冒烟”的低、小、散、土格局。这种粗放式的经营在短缺经济时期有其生存空间，近两年则因为规模小、成本高加之污染严重而普遍面临着规模化和集约化升级的问题。
（2）村镇建设：村村像镇，镇镇似村
各镇乡村普遍经历了以行政建制单位为中心的就地扩建过程，区域布局上“多、散、小”，尤其是沿海及平原经济发达地区，镇与镇之间几乎达到首尾相连的程度。这种分散式的布局势必导致城镇建设规模偏小、档次低下，出现了城带不了镇、镇带不了村的现象。所以参观过浙江农村的人往往留下这样的印象：走了一村又一村，村村像城镇；走了一镇又一镇，镇镇似农村。
（3）生态环境：乡乡污染，处处建房
乡镇企业和家庭工业的三废大多实行直接排放，造成了农村自然环境的大面积污染，许多地方出现江南水乡无水喝的现象。乡镇企业和千家万户的建房热又使浙江本来就十分紧张的良田锐减至人均耕地面积0.6 亩以下的低点。更令人痛惜的是，农村的建房热极具盲目性，不少厂房建成之日即是闲置之时，住宅房则往往是并不住人的摆设。目前，村镇发达区的公路两侧，低档房连线成片，已很难看到田园风光了。
（4）农村人口：家家务工，人人姓农
浙江农民出门务工经商，踏上了小康之路，农户现有收入的主要来源早已是工商而非农业了。但这些已经离农离乡从事非农产业的劳动大军却由于入城通道的阻塞（小城镇规模档次低下、户籍制度限制、土地流转不灵等障碍），长期未能取得市民或居民的身份和权利，成为一种特殊的流动于城乡之间的“两栖人口”。因为未能斩断与农村联系的脐带，其思想观念和生活方式难以走出小农经济的局限，无论在自己心里还是在他人眼中，依然是身份未变的农民。
上述种种问题汇聚起来就形成了被专家称为农村城镇化中的“乡土病”。这种病症的严重程度集中反映在浙江经济社会发展中几大指标的不平衡上。1997年，浙江省GDP中的非农产业已占86.26%，但非农劳动力在全社会劳动力中的比重仅为57%左右，而城市化水平只有35%左右。三者之间各差了二十多个百分点，城市化水平严重滞后于经济发展水平。
乡镇企业低水平重复和小城镇“多、密、小”的问题，已经引起了有关部门和专家的注意，对此做了种种分析。主要观点之一为：客观上发展环境使然。农村工业化的起步，必然经过从低水平面向高水平面的发展过程，短缺经济时代“务工即富”的环境亦成全了粗放式经营的一度辉煌；之二为主观上政策导向失误：人为设障过多，如为企业初的“三就地”（就地办厂、就地取材、就地销售）限制，农民户籍难以入镇、土地转包渠道不畅等等；规划管理滞后，如大、中、小城市总体结构思路不明，小城镇发展整体布局紊乱，各村镇建设普遍缺乏长远的详细规划等。
为了纠正农村工业化和城市化中的问题，浙江省于1996年推出省小城镇综合改革试点工作。这项工作是及时的，并在实施中发挥了积极的成效。然而尽管问题引起了重视，但原因分析和对策都还没有对准现有行政区划建制的体制性扩张这个症结。事实上，前一段农村经济社会的发展，无论是突出的成绩或还是存在问题，各级政府都扮演了决定性的角色。当前农村城市化中的种种矛盾，说到底，是传统农业社会以行政管理为中心的“村镇存在模式”与现代社会以经济效益为中心的“城市存在模式”的矛盾，是现有区划体制眼前利益与整个社会长远利益的矛盾。
改革开放以来，农村的发展模式出现了根本性的转变，并拉动着社会形态和社会结构随之转型。与之相应，各级政府的工作目标、考核要求推陈出新，一切以工业化和城镇化为中心。行政区划建制的体系功能由此发生了前所未有的转换。起初，传统体制框架不仅可以容纳这种转变，并能积极参与变革进而从中获得好处。于是，一种体制性的自我扩张机制逐渐形成。它主要由以下三股导向力合成：
一是富民冲动导向。“让老百姓富起来”是新时期各级政府官员最主要的使命，其时时处在“为官一任，造福一方”的压力之下。而“无工不富”的示范效应使他们普遍将造福的路径选择为就地办企业，又把幸福的主要标志定格在百姓住房的更新换代上。结果以大量的资源投入为代价，许多老百姓获得了实惠与富裕，政府官员亦受到好评，产生了良好的成就感。
二是业绩冲动导向。与当地百姓用“能否带领致富”来衡量政府的同时，体制内上级部门考核业绩的指标亦主要是工业产值的增长率、建设资金投入的增加和建房面积的扩大。由于考核的地域范围限定于建制之内，各级政府的创业冲动便集中在属地办厂和就地建房中。大批厂房和住房的拔地而起，成为他们事业有成的标志。与此同时，各村镇之间还不看条件、不计成本地相互攀比，以致不断出台一轮比一轮优惠的招商引资政策，并筑起了大量“引凤”的空巢。
三是利益冲动导向。各级政府办厂建房的热情如此之高，背后还有鲜为人知的利益需求。从政策上讲，工业税构成了支持地方政府财政的最主要税源。少办企业少收税，多办企业多受益，一时成为各地的共识。在各地方政府财政吃紧，人多粥少的形势下，税源不仅关乎职守，更是决定自身吃饭和生存的大问题。此外，属地中有企业存在，许多说不清的额外开支也就有了报销之处。建房也是一样，批地的权利及其过程，自有利害关系在其中。
从以上种种互动关系中可以看出，在农村现代化的初期阶段，各村镇政府在自身行政区划范围内掀起办企业、建新房的热潮，实为体制运作中最有利、最方便也是最合乎情理的选择，所以体制性的扩张导向必然形成。在体制未发生变更之前，其导向功能是不会自行衰亡的，这正是当前低水平重复建设蔓延又难以刹车的主因。
当然，这不等于说其它方面的原因不重要，农村发展主体——农民强烈的创业冲动和创业实践也是决定性的力量。他们以有限的资金和小规模生产起步，内怀深深的“恋土情结”，外受当地政府的扶持与召唤，很自然地把家乡作为自己致富的摇篮。
农村工业化和城市化进程中成就与问题同时突出这一现象，向人们发出了一个不可忽视的信号：小城镇的发展进入到关键性的转折点上——二次集聚。也就是说，初期阶段的成就有待中期阶段来提升，初期阶段的问题亟需中期阶段来整合。
二、从“镇”到“市”：必要与可能同在
随着农村工业化水平的提高，尤其是我国经济增长方式由粗放型转为集约型，集聚效益和规模效益成为工业发展的必要前提，其载体只能是具有要素集聚优势的城市而非农村社区。这就导致遍地开花的乡镇企业和小城镇开始出现分化和重组，形成了小城镇“二次集聚”的客观趋势，即村镇发展由初始阶段的分散布局、就地扩张转为有重点的布局和集中建设，城市化进程转入向大、中、小城市及中心城镇集聚的轨道。
现在的问题是，由于对城市化进程中发展阶段、发展目标和总体结构思路的不够明确，以及现有行政区划体制性扩张的巨大惯性，小城镇的分化与重组碰到难以逾越的体制障碍。不仅如此，近期各村镇在制定“九五”发展规划和2010年远景目标的时候，纷纷制定了本地工业化和城市化的宏伟蓝图，以及兴建“小康村”的发展规化。由此形成了“浙江农村的第四次建房浪潮”（见《参考消息》99.1.7）据了解，目前全省已有88%的建制镇编制了新一轮城镇发展规划。从局部角度看，按规划建设是对前一段“自发无序”建设的改进。但站在全局的高度审视，现行的按规划建设，仍然没有走出分散式发展的思路，从而使体制性的扩张有增无减，其与城市化进程中的“二次集聚”趋势是背道而驰的。
之所以出现这种情况，主要是对浙江省城市化目前的发展阶段和最终的发展目标，理论上欠明晰。纵观各国城市化进程，特别是传统农业发达国家的发展道路，可以大致看到一个带有规律性的轨迹：二元结构——三元结构——二元结构。即传统农业社会是城乡分割的二元结构，其在现代化起步阶段，各种资源要素在向城市流动的同时也朝城乡之间的一些点上集聚，促成大批小城镇的出现。于是城、镇、乡的三元结构成型了。随着城市化水平进入高发期，小城镇开始发生分化与重组，一批具有要素集聚优势的逐步提升，发展为中心镇或小城市。另有大批小镇则走向衰落，最终复归为乡（连片的绿野良田）。经过一轮螺旋式的发展，当城市化水平达到80%以上的时候，又回归到城与乡的二元结构。
以上述轨迹来审视浙江省的城市化进程，目前其该处在哪个阶段上？我们认为，前20年小城镇快速发展使全省城市化水平达到35%的成就，标志着浙江省成功地实现了二元结构到三元结构的转变，开始进入三元复归二元的发展阶段。这一发展阶段的定位来源于对农村城市化现状的认定与分析。
首先，农村现代化初期粗放式发展的途径普遍难以为继，客观上要求转入规模化、集约化的新路。其次，小城镇重新分化与组合的“二次集聚”趋势已然出现。近两年省内脱颖而出一批经济强镇，如绍兴柯桥、乐清柳市、台州路桥、慈溪周巷等等，年产值多达十几亿、几十亿，成为辐射周边的经济中心。而相当一部分发展条件差的村镇则趋于衰落，甚至出现不少“空壳村”和“空壳镇”。其三，目前，以全省的非农产业比重及非农就业人口比重与城市化水平相对照，城市化水平大幅度落后。这表明，现有的城市体系和中心城镇已经具备了吸纳更多农村人口的功能。千百万农民不仅养就了在城镇生存的能力，并且实际上已在城镇中生活多年。只是由于体制的原因，未有斩断乡土的尾巴而已。其四，走出农村、改变世代务农的命运，是广大农民的夙愿，他们对此有着强烈的积极性。目前，许多人具备了入城的条件和能力，但是，他们对迁到附近与农村相差不大的小镇缺乏热情。在他们看来，小镇的居民算不上真正的城里人，只有进入相当规模的中心镇或县城以上的城市，才算彻底告别了过去。只要调整政策，排除人为“屏障”，农民离乡入城的热情就会由愿望转化为行动。
以上表明，现有的经济社会发展水平及其趋势，已经为小城镇的“二次集聚”提供了所需要的物质条件，使这一进程不仅有其必要性，而且具备了可能性。明确目前开始进入三元复归二元的发展阶段，是十分重要的，它告诉我们，三元结构是必不可少的阶段，但又是过渡的阶段，而非最终目标。也就是说，小城镇这一“元”属于乡变城过程中的过渡形态而非城市化的终极形态。这就决定了今后城市化进程的战略重点要做必要的调整：从“镇”为重心到“市”为重心。
近二十年来，浙江的城市化发展与全国其它各地是一样的：严格限制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇。此战略的重心在于“镇”，前一段发挥了积极作用，促进了二元结构向三元结构的演变。但是现在形势发生了变化。浙江人多地少，土地利用率必须要高。同时，农村现代化又走在全国前列，率先进入中期阶段，具备了加速城市化的条件。因此，对应着“三元复归二元”的发展阶段，城市化发展战略应调整为“强化大城市功能，发展中等城市规模，促进小城镇‘二次集聚’。”显而易见，新战略的重心为“市”。现代经济社会的地域中心是以经济效益为转移的，要素集聚优势构成了区划建制的依据。所以，当浙江省的城市化进程进入高发期后，将战略重心由“镇”调整为“市”是必要的。否则的话，依然以“镇”为重心，就会导致工业水平不断提高而城市化水平长期低下的尴尬局面。
过去以“镇”为重心的城市化发展战略，主要是基于这样一种考虑：大量的农村人口不可能为城市完全吸纳，只能就地转移，就地消化。这思路在城市化发展初期是正确的。现在的情况是，城市化进入高发期，小城镇开始出现分化与重新组合，一大批中心镇脱颖而出。这就为由“镇”发展为“市”创造了条件。转移和吸纳农村人口的使命完全可以由新兴的中小城市来承担。
城市与小城镇相比，有着决定不同发展质量的三大区别：第一，发展概念不同。城市作为与农村相对应的区域地理概念，既是工业化、规模化、集约化的产物，也是它们的载体。城市不仅有着强大的创造和生产功能，还要具备对周边地区的辐射能力。而小城镇则是城与乡之间的中间体或叫结合部，它不具备发展规模工业的优势，也无需承担这方面的任务，其合理定位是：发展第三产业的良好载体。第二，指标体系不同。根据城市规划法的有关规定，城市与村镇的规划标准有着明显差异，城市的建筑标准和建设档次是明显高于小城镇的。第三，土地利用率不同。有两组数字很能说明问题：一是城市间土地使用的对比。据有关资料，我国人均使用土地特大城市为52.2平方米，大城市为68.7平方米，中等城市为73.9平方米，而小城市为88.6平方米。城市用地对比清楚地显示，城市越大，用地越省。二是城市和农村间土地使用对比。据省土地管理局1996年10月份调查统计，全省农村居民区人均用地121.13平方米，比小城市用地水平高36.7%，比中等城市高62.9%。
从以上可以看出，继续突出“镇”的地位，已经构成了制约城市化健康发展的误区，而“市”的滞后恰是制约城市化水平提升的症结所在。
三、几点建议与对策
（1）由“镇”为重心转换为以“市”为重心， 需要重新构筑全省的大、中、小城市以及乡镇的总体结构。我们的想法是，全省以杭、宁、温、金四个百万人口以上的大城市为支柱；以地级市所在地为基础发展十个左右50—100万人口的中等城市；以县城为基础发展100个20万人口左右的小城市，再加上300个左右5—10万人口的小城市或中心镇。这样，省内多中心的“网络城市”发展模式形成，则城市化和农业人口外部转移的目标可基本实现。
（2）这个总体结构的特点是，走大、中、 小城市均衡发展的道路，而其中主要的内容就是推进小城镇的“二次集聚”。当务之急是重新审视各村镇近年制定的发展规划。请有关部门认真评议，根据区域经济地理优势的标准，确立一批重点发展的中心城镇，同时停止执行缺乏前景的村镇的发展规划，坚决刹住遍地布点扩张的势头。 对于确立的300个左右具有区位优势和集聚优势的建制镇，做为中心镇加以扶持，在此形成中小企业群体化发展的工商基地，使之朝着小城市以致中等城市的规模和档次发展。
（3）城市化发展战略重心的转移， 势必牵扯到行政区划设置的创新。城市化的高速发展不断为“市”的概念注入新的内容。市，虽然仍保留着某种级别的行政区划单位的意义，但更多地则体现为要素集聚的空间或载体，成为一种经济地理概念。如果将“市”作为集聚空间而不是某级政权来看待，那么，在现行中央——省——地——县四级行政体制的框架内，“市”便可根据当地经济发展的水平和需要加以设置，尤其是“县辖市”的创立，为大批经济强镇成长为“市”开通了渠道，促使其按照市的特点和市的品位规划、发展，逐步形成区域内的“城市网络”。从发达国家情况看，大量不论级别规模大小不等的城市的涌现，正是城市化高发期的重要特征。“县辖市”这一集聚载体的出现，也有利于缓解近年来“撤县建市”中的某些矛盾和消极后患。也就是说，不通过“撤县建市”的方式，城市化进程仍能快速、健康的发展。
（4）对缺乏聚优势的村镇，可根据不同的情况采取不同的措施。 规模小又密度大的村镇，可进行归并与重组，纳入附近的中心镇或形成规模较大的村镇；仍然保持建制的，不再进行任何建筑性投入而造成规模扩张，同时也不再考核工业产值增长的政绩，鼓励其发展农业规模经营，朝着田园化的方向演进。当地人“务工经商”发家致富的载体转移到条件更好的城市或中心镇中；对于众多紧贴大、中城市的小村小镇，可采用重组、兼并及归并的办法率先予以整合，将之纳入城区范围或改造为卫星城。建制调整是件牵扯面较大的复杂工作，宜根据各地不同的条件区别对待，不搞一股风一刀切。在经济发达地区先试点，取得经验，成熟一个解决一个，逐步推开。
（徐斌 执笔）