巴西、阿根廷的住房保障制度管窥，本文主要内容关键词为：阿根廷论文,巴西论文,保障制度论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年6月下旬，笔者有幸被派往巴西、阿根廷，对巴西、阿根廷的住房保障情况进行了考察。印象最深的就是在城镇化快速发展进程中，大量低收入家庭聚集形成的贫民窟，如果不及时改造，则很容易形成社会难以根治的痼疾。
1 贫民窟规模大，根治难度大
在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯市，我们实地考察了一处政府正在重点改造的贫民窟聚集区，由于各贫民窟自成一体，治安混乱，即使政府的一般公职人员也不敢贸然进入。在我们的一再要求下，地方主管部门才特意安排了社区管理人员陪同我们一同前往，并且前后各一人，把我们保护在中间，才使得我们得以顺利考察和访谈。
当地的贫民窟是在城市快速发展阶段涌入了大量打工人员，因城市中心区地价、房租昂贵，便在城市边缘政府所有的公共土地上大量自行建筑住房，随着人口增加，越建越多，逐步形成了一个个贫民聚集区，当地人也直接称呼为贫民窟。
在巴西的大城市，贫民窟现象更加严重。在里约热内卢，从机场到市内30公里的距离内就有34个连绵不断的贫民窟，在城市中心也有很多贫民聚集区，并且形成了富人区和贫民区，贫民区治安很差，一般居民、游人都不敢涉入其中，已经形成了城市的顽疾。
2 贫民窟改造以政府出资为主
目前巴西、阿根廷正在进行的贫民窟改造是由国家联邦政府出资、城市政府负责出地、承担建设基础设施和具体操作，并依靠当地社区管理人员和贫民窟家庭共同完成的一项综合改造计划。
过去，巴西的国民住宅以银行出资为主，由于经营不善，改由私人建筑商投资建设，但很快就搁置下来。随后，政府开始出资，目前已经历了35年，全国建设了600万套国民住宅，亚马逊州建设了6万套。在玛瑙斯市，联邦政府按每个低收入家庭出资3.8万巴币，最低收入家庭出资1.6万巴币标准支付用于国民住宅建造资金。
巴西联邦政府用于国民住宅建设的资金来源主要有三个渠道，一是员工保障基金，二是企业上交的3％的基金，三是从政府的建设预算中拨付。
巴西国民住宅的管理机构设置分为三级，第一级为联邦政府的城市部，负责拨付资金，同时还有国家的银行出资支持；第二级为州政府的住宅厅负责组织实施；第三级是市政府的住宅署下属工程厅的住房部直接负责具体实施和落实。
另外，阿根廷的贫民窟改造工程由政府组织公开招投标，建筑企业中标后，须优先选择本地低收入家庭的劳动力参加工程建设，这可以极大地增加其就业机会、提高收入。按政府计划，该国贫民窟将在两年内完成改造。而巴西规定中标的建筑商利润固定为每套4000巴币。
3 因地制宜的保障政策
巴西的玛瑙斯市把居民按收入分为A、B、C、D、E五档，其中A、B，C三档属于中高收入阶层，由私人开发商提供市场价商品房，D、E两个阶层属于低收入阶层，其中D的划分是指家庭月收入为最低标准(360巴币)6倍以下的家庭，E是指家庭月收入为最低标准的3倍以下的家庭，这两部分人群占总人口比例的56％左右。
巴西的贫民窟改造住房分配方式分两种，对于最低收入家庭，政府免费提供住房，并且免租金、水电等所有费用。对于低收入家庭，则按月支付低租金(玛瑙斯市支付租金标准为每月200巴币)，并在支付满17年后拥有该房产。
对于上市交易，巴西规定，如果已购得该房产，在住满5到10年后可以上市交易，收入全部归个人，但该家庭户主(一般为妈妈)不能再申请新的国民住宅。
拆后重建的住房面积普遍较小，一般只是满足最基本的居住需要，并按家庭人口和人工代际情况进行分配。阿根廷的平均建筑面积在50～70平方米左右，分一室户、二室户、三室户等。巴西的低收入住房一般使用面积在50平方米左右，面向最低收入家庭提供的住房一般在38～40平方米，而私人开发的商品住宅，一般面积在70～160平方米，售价在14万至40万巴币。更高档的住宅则大约为400平方米、200万巴币左右。
贫民窟改造的另一个重点是居住环境和基础设施改造。过去，自发形成的贫民窟垃圾遍地，道路泥泞，危房较普遍。改造后的新居住区，道路、卫生和基础设施情况都有较大幅度改善。我们在阿根廷曾参观的一套国民住宅，是母亲和已成人女儿同住在一套两居室的房子，建筑面积在60平方米左右，室内设备比较简陋，仅仅有最基本的家俱和电器。
一般自发形成的贫民聚集区，都是在城市发展初期的人口流入地(如港口码头)或当时就业机会比较多的老城区。而政府集中建设的国民住宅，则受土地供应影响，一般比较集中，并且远离就业区域，如巴西的阿瓜苏市，过去在城市北部建设了大量国民住宅，但工业区在东部，这些低收入家庭需要每天在路上的时间至少两个小时以上，给这部分家庭带来很多生活难题，也增加了生活成本。目前的国民住宅建设计划已重新调整为城市的东南部，相对靠近工业区。
对于贫民窟改造，普遍的做法是在原址上拆除重建，但采取的是先建后拆的办法，贫困家庭不用周转，待新房建好直接迁入，腾出的原旧房子所在地再拆再建，循环进行。原址拆迁改造，容易被低收入家庭接纳(因不会离开原来熟悉的环境)，并通过分区分片改造，逐步改善贫民窟的居住环境。对贫民窟不能进行彻底的拆迁分离，虽然不利于拆分瓦解原有的社会形态、解决贫民窟的痼疾，但可以缓解贫困状态，并且一个城市一旦形成了严格的贫富分区，则很难再人为打破其现有格局，如果采取强行打破，很可能更不利于社会安定。
4 南美贫民窟改造给我们的启示
南美两个主要大国的住房保障工作已经进行了几十年，虽然需要保障的人口依然庞大，并且在社会经济和城镇化快速发展中，贫富差距还在扩大，但从这两个国家保障制度的经验和教训中，可以总结出对我们的一些启示：
1.加快城中村改造步伐，避免形成大规模的穷人聚集区
目前，中国正处于城镇化快速发展时期，大量涌入城市的打工人口聚集在房租、生活成本比较便宜的城乡结合部，导致城中村数量日益增多、规模也逐渐扩大。城市政府如不及时进行改造，越拖越久，不仅会加剧改造难度，增加改造成本，也很容易形成以地理区域、行业为核心的新的属地和行业中心，并且还容易出现犯罪案件频发的不安定区域。这在过去的很多城市已有过典型案例。否则，像巴西、阿根廷已形成了一个庞大的贫民聚集区，就形成了严重的贫富分区，影响到构建和谐社会和全面小康社会目标的顺利实现。
2.保障性住房建设资金以中央出资为主，地方政府负责具体实施
南美国家的税收收入以地方和洲政府为主，而我们是中央集权和税收高度集中。但巴西、阿根廷，以及英国、美国、日本等国家，都是以联邦政府出资进行公共住房的建设和补贴。因此，根据中国的国情现状，特别是对于广大的中西部地区，应建立以中央财政出资、地方政府出地并负责基础设施等配套建设的保障性住房制度。这样才能保障这些地方尽快解决低收入家庭的住房困难，缩小贫富差距，创造安居乐业的社会环境。
3.保障性住房不宜集中大规模建设，应以小规模新建，原址安置为主
大规模的保障性住房集中布局，不仅会带来大量的社会问题，也不利于安排就业，因为都是贫困人口聚集区，就业岗位有限，支付、消费能力较差，很难改变低收入家庭的收入状况。因此，保障性住房应以分散建设为主，与普通居民住宅区混合布局，小区相对独立，便于政府统一管理。
另外，不论是旧城改造还是城中村改造，都应保留一部分原居民，一是便于低收入家庭改善生活条件，二是保持原有的城市历史、文化和民俗脉络。我们大部分城市在老城区改造中，都是完全拆除重建，已经看不到原来的城市特征，千城一面，往往城市中心地带的居民也以外来高收入阶层为主，本地居民已在城市发展过程中被边缘化了。
4.对低收入家庭尽可能实施最大化的救济
对于最贫困家庭，阿根廷、巴西不仅提供的住房免收租金，还免除了一切水电等能源费用，有些贫民窟还开办了大食堂，免费为穷人提供一日三餐，目的是为了让政府提供的救济金最大程度地改善贫困家庭的生活条件，否则，政府发了救济金，又通过各种使用费用收回到相关部门，低收入家庭能够自主支付的资金非常有限。我们在廉租住房制度中，一般规定双困家庭需要支付的房租不超过家庭收入的5％，还要自行承担水电煤气等费用，而低收入家庭的边际敏感度非常高，虽然5％的房租对于一般家庭微不足道，但对于低收入家庭来说，也是很大的支出了，都需要从日常生活成本中节俭列支，当然，很多地方的房租还收不上来。既然征收难度较大，还不如实施更优化的救济政策，免除房租。在能源使用费上，为了保证节约使用的目的，可以规定一定范围内免收，超额部分再征收，并且这个额度可以基本满足家庭日常所需。这才是真正惠及穷人的一项综合救济制度。