试论新世纪我国公派留学的指导方针及政策选择，本文主要内容关键词为：新世纪论文,试论论文,指导方针论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：G648.9
文献标识码：A
文章编号：1671-9468(2003)01-0077-07
公派出国留学政策是我国改革开放基本国策的重要组成部分。二十余年来，这项政策产生了多方面的、巨大的效益，对于推动我国的现代化建设事业起到了难以估量的作用。但同时，公派出国留学政策又总是面临着不断出现的新情况、新问题，需要适时地予以调整。尤其是进入新世纪以来，国际国内环境已经和正在发生着迅速而深刻的变化，公派出国留学政策不仅要适应新变化，还要从国家长远的发展需要出发，对以后若干年或几十年的政策目标做出恰当的判断和选择。为此，需要思考和明了下述三个方面的基本问题：(1)与国家公派留学政策相关的重大理论；(2)国家公派留学应坚持的基本价值取向；(3)我国公派留学政策还需要哪些调整？
一、与我国公派留学政策相关的几个重要理论
理论是政策的重要基础，没有理论指导的政策往往是短暂的、易变的、零碎的。为制定卓越稳定的留学政策，以合理、有效和较长时期地解决留学教育问题，其基本前提之一是要明了公派留学政策的基本理论。
与制定我国公派留学政策密切相关的至少有下述六大理论：
（一）现代化理论
这一理论肇始于20世纪50年代。该理论总体上大至可以分为两大流派，即经典现代化理论和新现代化理论。经典现代化理论的所谓现代化有两个维度：时间维度；价值维度。时间维度表明现代化是一个历史过程，即：(1)发达国家工业革命以来发生的深刻变化；(2)发展中国家在不同领域追赶世界先进水平的发展过程。价值维度则反映对社会发展状态的价值评价，可以指发达国家已经达到的世界先进水平的状态，也可以指发展中国家完成现代化进程后所处的状态。新现代化理论主要包括后工业社会理论和第二次现代化理论等思想理论流派。新现代化理论认为20世纪70年代以来，发达国家的发展方向发生了根本性的转变，已经从现代阶段进入后现代化即第二次现代化阶段。所谓信息社会、知识经济时代、知识社会等等，都可纳入这一理论的范畴。[1]
现代化不仅是20世纪国际学术界热烈探讨的一个主题，是世界众多国家和人们的伟大实践，也是近现代以来中华民族几代人的梦想和追求。在这一伟大的历史进程中，不断地派遣留学人员向西方发达国家学习即是其中的一个重要主题。这一学习历程迄今大体经历了四个时期：
第一时期(1840～1911)，清政府派遣官费留学生赴欧美和日本学习技术和强国的经验，其最大的成果是培育了一批辛亥革命的中坚力量。
第二时期(1912～1949)，国民政府利用“庚子赔款”等途径派人赴美、苏联、法、英等国学习。此间有许多留学生成为中国共产党的骨干，一批人成为中国新民主主义革命和社会主义革命的第一二代领导人，同时也为新中国的建立准备了一批科技人才。
第三时期(1949～1978)是向苏联和东欧派遣留学生，主要作用是在这批留学人员中产生了一批新中国的第三代领导人，形成了中国科技队伍的领导和骨干力量。
第四时期（1978年至今）是在逐步探索的基础上全面向世界开放，广泛向先进国家派遣留学人员的时期，其主要作用是形成了一大批改革开放政策的坚定拥护者，社会各界，尤其是科技、教育界的学术领导和骨干人才，产生了日益巨大的经济和非经济收益，为推动我国现代化建设做出了卓越贡献。[2]
历史证明，我国的现代化进程，离不开留学人员的推动。在未来的50年间，即到2050年前后，我国的战略目标是要达到世界中等发达国家的水平，即基本实现现代化。而要基本实现现代化，除了一定的物质条件之外，最重要的是要有大量的具有国际视野和经验、能够为实现国家现代化而持续奋斗的领导管理人才和专业技术人才。而培养这类人才的一条主要渠道就是留学教育。因此，只要国家的现代化目标不改变，公派留学的工作就不应停止，公派留学人员的数量就需要增加；政府在留学教育中的规划、管理、协调和服务的责任也必将更加繁重。
（二）世界体系理论
这一理论产生于20世纪70年代中期。它不像现代化理论那样只注重单个国家的现代化或是只以单个国家作为研究的单位，而是用体系观点来分析整个世界及其组成部分的发展与变化。该理论认为，当今世界体系只有一个，每一个国家都是这个体系的一个组成部分，都是组成世界体系的一个单元。在这个体系中自然地生发出世界体系的核心、半边陲和边陲三个不同层次。核心国家是那些在世界体系中占主导地位、可以控制和支配其他国家的国家；边陲国家是指那些受核心国家控制和支配的国家；而半边陲国家则指那些介于二者之间的国家。核心——半边陲——边陲构成了世界体系的基本结构。在旧的世界体系崩溃之前，这种结构是不会改变的，但是一个国家和社会在世界体系中的地位是可能改变的。边陲国家可能升迁成为半边陲、甚至核心国家，而核心国家也可能下降为半边陲、边陲国家。该理论认为，社会主义阵营只是这个体系的一部分。社会主义国家无论其政治、经济体制如何，只要进行市场交换，开展国际贸易，那么就必须遵守以核心国家为主导的世界资本主义经济的运作规则。但社会主义是力量较强大的反体系力量。[3]世界体系理论虽然具有概念化的倾向，难以反映世界各国多样的复杂的发展状态，但世界越来越整体化的趋势则是不争的事实。我国近现代历史正反两方面的经验充分证明，实行闭关锁国的政策，拒绝融入国际社会，国家就将落后；而实行对外开放，国家才会发展强大。自1978年以来，改革开放已经成为我国的基本国策。只要这一国策不改变，不断地、更大量地向世界派遣留学人员就必将会是我国在今后相当长的历史时期内的战略选择。
（三）经济全球化理论
进入20世纪90年代，世界的政治经济格局发生了急剧的变化。其中经济领域发展的最突出特征就是全球化趋势迅猛如潮。早在1986年，西方就有经济学家提出了“全球化”概念，到了90年代，全球化几乎成了家喻户晓的名词和口号了。全球化包括自由市场、投资流动、贸易和信息的一体化。它是经济活动更大程度的扩散和劳动分工的日益国际化。联合国开发计划署1999年《人类发展报告》称：“经济全球化不仅意味着资本和商品在国际上的自由流动，它同时使各国人民生活在一个不断缩小的空间、不断缩小的世界里，使各国人民之间的相互依赖与日俱增。”[4]经济越发展，国际贸易就越发达，国家间的相互依存程度也就越高。我国的改革开放正是适应了经济全球化的大趋势，其结果是使我国的经济开始深深地融入全球经济之中。1978年，我国的对外贸易依存度仅为9.8%，1990年突破30%，1994年曾高达43.6%，1998年应保持在33.8%[5]，目前已达到40%左右。上述情况说明，对于世界各国，尤其是像我国这样的发展中国家，经济全球化已不是一种选择，而是一种客观现实。2001年我国成为世界贸易组织(WTO)的正式成员，这是我国全面融入国际社会发展大潮的一个重大里程碑。它不仅为我国在21世纪的发展提供了无限广阔的空间和机遇，同时也使我们面对和必须接受重重挑战。在这些挑战中最严重的问题之一是国内现有人才储备不足，一些方面的人才奇缺。要应对加入WTO和经济全球化的大潮，我国需要的各类专业人才何止成千上万。这些人才的培养仅靠国内目前的教育和培训机构是远远不够的，还必须以前所未有的雄心、魄力和胆略，尽最大可能地利用国外的条件培养人才，同时还要想方设法积极地引进海外的留学人员和外国专家。人才培养和使用的国际化也必将是我国的一项长期的战略方针。
（四）开放理论
开放理论是邓小平在总结了近代中国长期停滞不前的重要原因是闭关自守的历史教训的基础上提出来的，这一理论明确地回答了中国的发展与向世界开放的关系问题。邓小平多次强调“关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界”。邓小平特别强调科技和教育也必须实行对外开放。早在1978年他就深刻地指出：“科学技术是人类共同创造的财富，任何一个民族、一个国家，都需要学习别的民族、别的国家的长处，学习人家的先进科学技术。我们不仅因为今天科学技术落后，需要努力向外国学习，即使我们科学技术赶上了世界先进水平，也还要学习人家的长处。”“我们要积极开展国际交流活动，加强同世界各国科学界的友好往来和合作关系。”1983年他又专门题词：“教育要面向现代化，面向世界，面向未来。”为教育的改革和发展指明了方向，邓小平在反复强调对外开放的重要性时，一再提出要把派遣留学人员作为对外开放的一个有效手段，在1992年视察南方讲话中他再三强调“这个政策不能变”。因为只有派人出国留学，才能真正学到外国的先进科学技术和人类文明的共同成果，为我所用。同时，邓小平积极倡导的对外开放也包含了中国要对世界的和平与发展做出贡献的思想。他曾指出：“吸收外国的资金和技术来帮助我们发展。这种帮助不是单方面的。中国取得了国际的特别是发达国家的资金和技术，中国对国际的经济也会做出较多的贡献。……帮助是相互的，贡献也是相互的。中国学者、专家和留学生积极参加国际科技教育的交流与合作，也是对世界的贡献。”
实践证明，开放理论不仅已经成了我国改革开放以来重大国策的理论基础，而且已经化为我国各条战线千百万人的伟大实践活动。我国二十余年留学教育所取得的巨大成就也正是实践开放理论的成果。在新世纪里这一理论仍将是我国制定留学政策的主要依据。
（五）人力资本理论
一国经济社会的发展，除了取决于土地、劳动力、资本等因素外，更有赖于通过教育培训等途径开发人力资源。对于开发人力资源的投资，特别是对教育的投资比对物质资本的投资会产生更大的收益。“人们自我投资以增加生产能力和消费能力，而学校教育乃是人力资本的最大投资。教育的作用远远超过被看作是有实际价值的建筑、设施、库存物资等物质资本。就美国经济发展来看，教育和大学的研究活动是主要的发展源泉”[6]。而对于发展中国家，要想实现跨越式发展，最根本的是要发展科学技术，尤其是要优先发展教育。“妨碍和延缓穷国赶上富国的因素是人力资本的缺乏而不是有形的物质资本”[7]。在工业经济时代，物质资本是对经济社会发展具有决定意义的战略资源，而在知识经济迅速发展，众多的掌握先进知识、技术、具有创新能力的人才已经成了制约整个社会发展的一种战略性资本。“人才是科技进步和经济社会发展最重要的资源”[8]，“我们现在并不是十分缺乏资金……我们所缺乏的是先进的技术，现代化的管理，特别是人才”[9]，而这些人才很大程度上是要依靠留学教育才能培养出来的。事实证明，公派留学教育是一项有极高回报率的投资，是一项关系国家未来长远发展的战略性投资。适时地加大这一投资应当是我国融入国际社会，加快现代化步伐最明智的选择之一。
（六）推拉理论
推拉理论是尝试解释国家间人才流动（或人才外流）现象的一种理论。研究显示，国家间的人才流动是自古以来即已存在的现象。只是到了近现代，特别是第二次世界大战以后，随着国际交流的日益增加和留学教育的发展，这种流动也变得越来越普遍，并引起了广泛关注与讨论。然而，对何为人才外流的解释却众说纷纭。[10]
对于人才外流的态度和看法，大体有如下四种不同的观点：一是国际主义的观点，认为世界是一个整体，高级专业人才向他国迁移只不过是人才资源在国际范围内的重新调整。高级专业人才在国际间的流动可以促进经济、科研、教育和文化上的交流，增进各国间的了解。这种迁移不仅促进了世界和平，而且推动了世界范围内的人类社会的发展。二是互惠观点，认为人才外流是国与国之间的“互惠”，正如国际贸易一般，输入国因人才的流入而获益，但输出国不仅可获得大批侨汇的收入，同时亦可减少学非所用的问题。更重要的是，该国毋需负担大量经费，用以培养及雇用此等人才，而且这些人才和他们所拥有的知识必要时仍可为其母国所用。三是动态平衡的观点，认为人才外流与回归是一个较长时期的动态平衡的过程。如果仅以3～5年的眼光来看，许多人才可能是流走了，但如果用10年甚至更长时段的眼光来看，大量的人才可能又会回归。印度、韩国以及我国台湾地区过去50年的发展就是实证。因此不应当用短视的眼光而是应当用长远的眼光来判断和看待人才的外流与回归问题。四是民族主义的观点，认为人才外流对于发展中国家是一个严重的问题。人才外流只会对发达的富国有利，对于不发达的穷国则是无法估量的损失；它将削弱发展中国家发展的动力和潜力，使他们在国际间的竞争中长期处于劣势。
对于人才在国际间流动或人才外流的现象，学者们曾尝试从不同的角度加以解释，其中一个影响较大的理论是被一些人称之为“推拉理论”。这种理论把人才流出国的各种不利因素统称为“推”的力量，而把人才接收国的各种有利因素统称为“拉”的力量。
国际著名比较教育学家、推拉理论的首创者之一菲利普·阿特巴赤曾指出：“从中世纪开始，一直存在着人才流动现象。由于种种原因，学者们到国外工作。国内机会少，条件差，加之种族与／或宗教的歧视，所有这些都是促使学者们到国外工作的‘推动’因素；而较高的薪水、设备良好的实验室和图书馆、更令人满意的教学职责、学术自由，以及处于‘中心’位置的感觉，所有这些则是促使学者们到国外工作的“拉动”因素。现在所谓的人才外流，是一个非常复杂的现象，因为在国外工作的学者们时常回国工作，或同国内的学术界保持着联系。”[11]
实行改革开放政策以来，我国已有大批公派和自费人员出国留学。据统计，从1978年到1996年，全国出国留学人员27万余人，回国9万人，回归率为33%。其中：公派13.2万人，回国8.5万人，回归率近65%。国家公派4.4万人，回国3.7万人，回归率84%。单位公派8.6万人，回国4.8万人，回归率56%。自费留学13.9万人，回国0.4万人，回归率3%。
在上述三类人员中，国家公派留学人员的回归率是最高的，其次是单位公派，最低的是自费留学。自1997年以来，这三类人员的回归率均有提高，尤其是国家公派留学人员，其回归率已达95%以上，自费留学的回归率也以每年13%以上的速度递增。至于影响人才外流与回归的因素，在不同的发展阶段推力和拉力均有不同。如在90年代初，留学生学而不归的原因主要有：国内大的发展环境不够理想；知识分子的社会地位低下；科研条件落后；在国外等到功成名就再回国；世界范围对人才争夺的加剧。[12]到了90年代后期，人才回归呈现逐年迅速增长的态势，其主要原因有：有较好的个人发展前景和较高的社会地位；使子女受到较好的基础教育及家庭的纽带作用；人才正常流动的机制和较为宽松的用人制度；中国文化情结的吸引。[13]
上述关于人才外流的理论对我们的启示是：
1.人才的国际性流动是一种历史现象，并且有不断增强的趋势。在我国日益融入国际社会的大潮中，政府采取“支持留学、鼓励回国、来去自由”的留学政策，是一项审时度势、与时俱进的明智之举。
2.人才外流是发展中国家对外开放过程中不可完全避免的现象。在当代它又呈现出更为复杂的状态。因为人才外流并不等同于人才流失。不少居留在外的学者又都在以各种方式为国服务。就直接回祖国做贡献而言，国家公派留学人员的比例是最高的，而自费留学人员的比例在当前还相当低。因此，国家公派留学的独特作用就愈显突出。
3.促使人才外流的“推力”和“拉力”是在特定条件下形成的，随着条件的改变，推力和拉力也会相互转化。因此，要减少人才外流，吸引在外留学人员（主要是自费留学人员）回国和为国服务，最根本的是改善本国的条件和环境，使推力转变成拉力。
二、我国当前公派留学政策应确立的基本价值取向
公派留学政策是我国政府公共政策的重要组成部分。凡属公共政策都是政府的选择，而选择必然或必须依据一定的价值标准。确认和选择何种价值标准是决定一项政策成效的关键性因素之一。作为中央政府制定的公派留学政策，必须关注其合法性、合理性和公正性等社会价值标准，但同时更应关注有效地解决社会的公共问题。而公共问题总是大量地存在，社会和公众对所要解决的问题又具有共时性和无限性，任何公共政策又只可能解决有限的社会问题。因此，做出明确的价值选择就成了制定有效的公派留学政策的前提条件。
随着我国改革开放的不断深入和融入国际社会步伐的加快，我国的留学教育和培训已逐渐形成了多渠道、多层次、全方位的局面，公派留学已由单一的政府公派发展为国家公派、地方政府公派、行业和单位公派、自费公派等多种形式；自费出国留学的大门已完全敞开。在近年的出国留学人员中，自费留学人数的比例已超过90%。与国外的合作办学也在迅速发展中。争取和获得出国留学的机会已成为大学生、教师、科研人员、管理人员等越来越普遍的要求。在这种情况下，国家公派留学应当怎样定位，应当采用何种价值标准？
自费留学主要是满足公民个人在教育上的需求，行业和单位公派则主要是为了满足本行业和本单位在人才培养方面的需求，而国家公派则主要是为要满足国家经济社会发展在高级人才上的需求，尽管这种需求与个人或单位的需求不能截然分开。
近年来我国的国家公派留学含有“贫民化”的倾向，已出现了“一流人才走自费，二流人才走单位公派，三流人才走国家公派”的现象，国家公派留学人员大半是来自二三流的院校和其他企事业单位。为这些院校和单位培养一些人才未尝不可，但却不应成为现阶段国家公派留学的目标。
有人主张：“国家公派就是要支持国家发展最需要的方面。最需要的不一定是最优秀的。留学基金就是要用在国家最急需的人才身上。”
我们认为，国家需要分为紧迫需要和一般需要、当前需要与长远需要，等等。尽管国家留学基金应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要；尽管国家留学基金应当着眼全局，注重公平，但在相当长的时期内，则应当突出重点，坚持效益优先的原则；尽管国家公派留学的工作应当注重吸引大量在外的留学人员以各种方式为国服务，但在当前更应注重进一步创造条件，发挥已回国人员的作用。已归国人员有了施展才华的舞台，就会对海外人员产生一种示范和感召作用，从而形成滚雪球式的回归效应；反之，就会形成一种推力，甚至出现人才回归后再外流的状况。
三、关于国家公派留学政策的若干建议
在新的世纪里，我国面临着全面实现现代化的宏伟而艰巨的历史任务。这一过程中，经济全球化迅猛发展，科学技术突飞猛进，国家间的合作不断加强，国际竞争空前激烈。正如江泽民主席所说：“综观世界，经济全球化正在深入发展，科技进步日新月异，综合国力之争日益激烈。科学技术的重要性从来没有像现在这样突出，科学技术越来越显示出第一生产力的巨大作用。”[14]江主席还指出：“当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才的竞争……我们要跟上世界科技进步的步伐，加快科技创新和知识创新，必须有一批又一批优秀年轻人才脱颖而出。”[15]改革开放20年的实践证明，我国通过公派留学途径已经培养出了一大批各条战线的优秀人才。而要适应21世纪我国现代化建设的需要，国家公派留学教育将肩负起培养更多骨干人才的重大使命。为要承担起这一重大历史使命，建议如下：
（一）尽快扩大公派出国留学人员规模
尽管我国留学教育的规模逐年扩大，留学教育的渠道、方式越来越多样化，但就国家留学教育直接的现实效益而论，还是主要体现在公派留学人员身上。他们的回归率较高。我国各条战线留学归国骨干人员中，绝大多数也都是过去20年间的公派出国人员。自费留学归国人员近年来虽然明显增加，但其比例依然很低。因此，要解决国家高级人才，尤其是具有国际知识和经验的高级人才紧缺的状况，在今后相当长的时期内，仍然需主要依靠国家公派留学。应当说越是在自费留学人员归国比例低的情况下，越是应该加大公派出国留学人员的规模。因为只有政府具有这种能力，可以有计划地在全国选拔优秀人才出国学习，并规定留学人员依法回国服务，以解决国家紧缺人才的不足。同时公派留学归国人员也将对留居在外人才的回归起到巨大的示范作用。
（二）加大国家投入，提高国家公派留学人员的资助水平
无论是从理论还是从实践，无论是从历史、现实还是从未来的角度来认识，留学教育对于我们国家的发展都具有全局性、长远性的意义，对于留学教育的投资是一项战略性的投资，其作用是投资建设一条路、修一个广场或建设一座工厂所无法比拟的。因此，建议尽快切实加大对留学教育的财政拨款。
根据对国内百所高校留学管理人员的调查，当问及国家公派留学哪些方面急需改进时，有82%的人首选是提高资助水平，其中78%以上的认为应适当提高，14%的人主张应大幅度提高。如果国家不能增加派出经费总额，宁可减少派出总量，也应进一步提高公费留学人员、尤其是高访人员的生活费标准。
为了尽可能地提高国家公派留学基金的效用，政府除了全额资助国家公派访问学者之外，还可运用市场手段，采用灵活方式，资助地方、单位以至个人以公派形式出国留学，以想方设法尽快扩大出国留学的规模，例如：(1)采用国家配套经费的方式，资助地方政府、单位增派出国留学人员；(2)非全额资助国有企、事业单位的青年管理和业务人员以自筹部分经费的方式出国进修；(3)设立政府攻读博士学位奖学金，资助在国外某些紧要学科攻读博士学位的中国公民。
（三）按需派遣、提高质量，形成“国家队”的品牌
早在1986年我国就明确提出了“按需派遣、保证质量、学用一致”的公派出国留学选派方针。1996年国家留学基金管理委员会成立之初，即把公派留学工作定位为建立一支高精尖的出国留学“国家队”。在目前公民出国留学渠道和方式已经多样化的情况下，国家公派留学尤其应当坚持上述方针。
国家留学基金委在选派“国家队”，提高公派出国留学效益方面也积累了相当成功的经验。其中于1999年设立的以“成组配套方式资助出国留学人员项目”和“重点高校系主任和研究所／实验室骨干出国研修项目”得到了普遍的好评。这两个项目的共同特点是：适应国家和地方急需；派出的人员能够确保质量；研修的知识能够学以致用。因此建议我国的公派留学应当进一步坚持满足急需、突出重点，保证质量，注重实效的选派方针，逐步形成国家公派以项目派出为主的新格局。
建议根据国家经济社会发展战略和规划的要求，坚持实事求是、量力而行、有所为有所不为的方略，设立国家公派留学项目，并能够根据形势的变化，对所设项目适时地予以调整。目前建议设立：
WTO项目，培养熟悉WTO规则，熟悉国际经济、法律、金融、财会、贸易和管理方面急需的高级人才；
西部大开发项目，为国家的“西部大开发”战略提供急需的人才支持；
重点学科项目，按国家重点学科制定选派规划，加速培养高层次技术创新和知识创新人才。
俄罗斯、东欧项目，增加派往俄罗斯、东欧国家公派留学人员数量，以适应政治多极化的发展趋势。
此外，建议继续执行好重点大学系主任、实验室骨干研修项目，力争使本项目及上述项目成为国家的品牌项目。
建议增加通过政府间协议出国攻读博士学位人员的数量。
（四）积极鼓励留学人员回国工作或以适当方式为国服务
目前居留在国外的我国留学人员大体占改革开放以来我国出国留学人员总数的2/3。这些人员中的绝大多数是以各种渠道出国的自费留学人员。这些人才留居国外，有着复杂的历史和现实的原因，并不意味着他们就乐于扎根国外，因此不宜于简单、负面、短视地把他们评价为“滞留”。其实，随着我国加入WTO，开放将全方位扩大，将在更广泛的领域里参与经济全球化的进程。由于科教兴国战略的实施，我国的人才环境与创业条件正在得到很大的改善。这对留学人员提供了千载难逢的机遇，对他们产生了巨大的吸引力，留学人员回归的黄金时代正在到来。因此，应当把吸引留学人员回国和为国服务列入国家的发展战略规划之中。
为此建议：
1.设立国家留学人才战略规划与指导机构
该机构应依照国家经济社会发展的总体规划，制定国家的公派留学规划及海外留学人员开发计划。迄今，国内尚无一专门机构来从战略上统筹规划和协调留学人员的派出与回归等工作。在派出方面，留学基金委只是国家公派留学的具体的管理部门，而不是战略规划部门；单位公派则由各省市自治区外办与各单位协调；自费则由各单位人事部门和公安部门办理手续。从回国后安置工作看，人事部门、组织部门、教育部门实际上是都可以管也都可以不管。至于海外留学人员回归和为国服务的组织与动员工作，目前更是处于无序状态。教育部门负责派遣工作，人事部负责回国招聘工作，科技部、国务院侨办以至团中央等也都参与其中。近年来，到海外招聘也接连不断，这种求才若渴的现象固然可喜，但也造成了信息混乱，政出多门的局面，影响了整体效益的提高。最好是设立一个专门机构，负责统筹所有留学人员的选派、回归动员和组织回国后安置等工作。对外国专家，国家设有专门的管理部门，对大量的留学人员，国家也应该有专门的机构归口管理。应该说，我国为了有效地开发海外人才资源，也建立过有关机构，如原国家教委成立了中国留学服务中心。但是这些机构基本上属于服务性质的，很难承担起统筹和管理的职能。
2.建立留学人员交流网站
在外的留学人员普遍反映，他们对国内发展状况及对海外人才的需求状况缺乏了解，一些人甚至感叹“虽有报国之志，却无报国之门”，因此迫切要求在国家有关部门的支持下，建立一个面向全体海外留学人员的交流网站。这个网站既可以是展示国内改革开放进展实况以及政府有关方针政策的窗口，又可以是一个沟通国内外人才供求信息的平台。目前，国内的许多单位（包括一些驻外使领馆的教育处）都设有自己的“人才库”，但互不沟通；众多政府部门和企事业单位的主页也都有人才需求的内容，但信息零散且常常十分陈旧。因此，构建一个国内外相互联接的、权威性的海外留学人员网站，提供一个便捷的人才供求信息交流渠道，是提高海外留学人员回国与为国服务效益的一项迫在眉睫的任务。
3.加大“春晖计划”等留学人员短期回国项目的资助力度
为吸引海外留学人员为国服务，国家自然科学基金委首先在国内推出了“资助留学人员短期回国工作讲学专项基金”，随后教育部的“春晖计划”、人事部的“留学人员短期回国基金”、中国科学院的“高级访问学者计划”等政策措施也纷纷出台。调研发现，这些政策、措施在海外广大留学人员中受到广泛欢迎并取得了较为明显的成效。但是，从总体来看，这些基金项目资助力度不大，受益面较窄，远远不能满足海外留学人员的实际需要。因此，建议：国家有关部门应继续增加已有项目的资助力度，还应鼓励有关地区、部门，设立相应的资助项目，以吸引更多的海外人员回国考察和交流。这些项目投入不多，但都能产生长期的、连带性的效应。
4.充分发挥驻外使、领馆的作用，做好留学人员为国服务的动员和组织工作
在提高海外留学人员为国服务的效益方面，我国驻外使领馆教育组的作用至关重要。调查显示很多使领馆教育处（组）已在此方面积极、主动地做了大量工作，取得了明显的成效。组织和动员海外留学人员为国服务是当前教育外事工作的重点之一，无论是从满足留学人员为国服务的需要，还是促进国内经济建设和科技发展的需要，均要求引起足够的重视。应将吸引和组织海外留学人才回国和为国服务作为一项长期的战略性的工作任务，适时提出明确要求并作为评价使领馆教育处（组）工作的重要指标，要帮助他们解决工作中碰到的具体问题，包括在海外留学人员较为集中的部分地区适当增加人员编制、建立使领馆教育处（室）间的信息交流制度等。
5.加强国际合作，采取联合行动
虽然减少人才外流和吸引人才回归和为国服务的主要工作在国内，但是国家间双边的合作和国际社会的联合行动也非常重要。人才外流与回归是一种国际现象，是内外因素综合作用的结果。因此只靠一国的工作是不够的，必须争取国际组织和人才接收国的合作。在国际贸易方面，WTO制定有相应的规划，而在国际人才流动方面，也应要求和力争国际社会制定出相应的规则，以利于保护和提高发展中国家人力资源建设和开发的能力。同时要加强政府间双边合作，以保证我国公派留学人员的回归。此外，还应通过多种渠道，与国外人才培养和交流机构签订必要的协议或达成必要的谅解，以确保我国留学进修人员的质量和如期返国。
6.加强留学效果的评估
建立公派出国留学评估机构或委托相关单位定期不定期地对我国公派留学效果进行评估，及时提出改进措施，以不断提高公派留学政策的科学性和留学效益。
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