“德杭城际公交”的地方合作政策创新之路，本文主要内容关键词为：之路论文,城际论文,公交论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年，从属于浙江省湖州市的德清县与杭州市合作，开通了杭州——德清城际公交，开辟了全国首条跨城市、跨地级市区域、跨行业、跨管理法规的城际公交线路，成为突破既定行政体制进行政策创新的一个模板，为地方合作提供了一个新的示范。
一、关于地方合作的研究综述
对地方合作的研究最早源于大卫·李嘉图的区域经济学理论。1817年，大卫·李嘉图在谈论“比较贸易优势”理论时，从产业分工角度论证地区间经济合作的必要性。此后，区域经济联系与合作就成为经济学的主要研究课题之一，在经济学学者看来，地方合作的原动力来自区域经济的不平衡和区域竞争。20世纪70年代，Wright（1978）开始从政策分析角度分析地方政府合作问题，20世纪末期，政治学与公共管理学对地方合作的研究开始盛行。
政治学与公共管理学领域对地方合作的研究主要从三个方面展开：一是从府际关系角度研究地方合作。如罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦克奎尔（2007）提出“协作性公共管理”理论用以分析城市政府间的府际合作与公私合作，中国的林尚立（1998）、谢庆奎（2000）、陈振明（2003）、张紧跟（2006）、杨龙（2008）等人在论述中国政府府际关系时，对地方政府间合作进行了相关研究，他们强调中国政府在地方事务中的主导作用，认为地方合作的关键是政府合作。二是从跨行政区公共管理角度研究地方合作。如陈瑞莲①、金太军等人（2006、2007），从跨行政区域公共管理问题入手，探讨公共管理制度创新。三是从治理理论探讨地方合作。随着新公共管理运动、新地方主义、治理理论等新理论的兴起（格里·斯托克，2006），地方合作的研究视野也被大大扩展。Goss（2001）等人则从治理角度研究由政府间合作、部际合作、公私伙伴关系、非政府力量间的跨域合作等互动关系所构成的“地方治理网络”。中国的俞可平（2000）、杨雪冬、赖海榕（2009）、沈荣华（2006）、柳建文（2012）等人在这个方面有不少论述，重点是强调地方治理中需要发挥政府之外的各个主体的合作，形成治理的合作网络。
地方合作的内在驱动源于行政区划边界与经济效率边界之间存在不一致性，尤其是随着社会经济的发展，跨行政区划的公共问题（包括环保、资源、交通等）越来越多。正如戴维·卡梅伦（2002）所讲，跨域公共事务的存在与地方政府的局限性是导致地方合作的根本动力。这种动力在地方合作的具体行动中，往往又受政治、操作与财政三个方面的影响（Sullivan，H.and Skelcber,C.,2002）。Richard C.Feiock认为地方寻求合作的主要动因除了现代社会公共事务的复杂性与地理上的接近性之外，地方官员的互动、居民的迁移意愿、工作与消费需求则是创造地方政府合作的政治诱因（柳建文，2012）。对于地方合作的类型，美国学者Christensen（1999）从合作程度由低到高将其划分为八类：独立运作、交换资讯、共同学习、评估与讨论、共同计划、共同负担财务支出、联合行动、联合开发与机构合并。对于地方合作的类型，Wright②，Sullivan和Skelcher③，阿格拉诺夫与麦圭尔④等也进行了很有建树的研究。
二、德清与杭州的地缘亲近与合作诉求
德清县位于浙江省湖州市南部，是湖州下辖三县两区中与杭州最近的县，亦是杭州周边县市中除隶属于杭州的萧山和余杭外，离杭州最近的县城。德清多年来一直把自己称做“杭州第九区”，扮演着杭州后花园的角色，亟待借力杭州推动自身发展。
2007年5月12日，杭州都市经济圈市长联席会议第一次会议在杭州召开，这标志杭州、嘉兴、湖州、绍兴四地联手打造杭州都市经济圈的进程正式启动。时隔仅11天，杭州都市经济圈市长联席会议第二次会议即在湖州举行，这些旨在建立以杭州市区为增长极，联动湖州、嘉兴、绍兴三市的杭州都市经济圈会议的举办，是杭州为推动区域经济一体化，避免在“长三角”新一轮的发展竞争中陷入“被边缘化”危机的战略举措。
德清与杭州地域相连，人缘相亲，在德清人看来，杭州作为省域范围内的经济中心，是区域经济内最大的资本、技术和人才集散地，融入杭州就是谋求发展，早在2001年3月，德清人就喊出了“融入杭州”的口号。随着杭州市产业结构的调整和区域经济一体化进程的开启，如何有效利用杭州市产业外移所形成的发展机遇，成为考验包括德清在内的杭州周边各级市县政府的重要课题。德清将自身发展目标定位为“杭州都市经济圈现代化生态型中等城市”，希望通过与杭州市的“零距离”无缝对接，将德清打造成杭州都市经济圈重要节点城市。在时任德清县委常委、分管交通的副县长、德杭城际公交项目的具体策划人——干永福看来，德清要实现与杭州市的“零距离”对接，关键是交通同城化，城市公共交通是突破口。
三、地方政府主导推动寻求突破口
一个大胆的想法推动政府开展行动，许多改革创新都源于一些早期的设想，而这些设想在未成为现实之前，在许多人看来遥不可及，甚至是“天方夜谭”，因此放弃了“攻关”的冲动，失去改革的动力，只有那些为“设想”不断“攻关”的人，才可能成为改革的领头雁，尽管其中充满委屈和艰辛，他们依然奋勇前行。
2001年，当时的德清县委领导就提出和杭州接轨的设想，提出了“融入杭州”的口号。2003年，德清县委领导提出与杭州“零距离”。当时主要的工作是承接杭州的产业，吸引相关产业落户德清，德清的许多企业也主要是为杭州做配套。随着杭州企业落户德清越来越多，一些企业不断提出交通成本过高的问题，德清人也发现交通是制约德清“融入杭州”的一个障碍。
2007年1月，德清县的副县长干永福向县领导班子提出要实现德清与杭州的“零距离”，关键是要开通德清到杭州的“城际公交”，时任德清县委书记的徐国平、县长王勤都非常赞同，并委托干永福具体负责运作此事。
2007年5月21日，德清县委、县政府将开通德清——杭州两地公交车作为2007年为民办实事之一，并由德清县委办公室和德清县人民政府办公室印发了《德清县2007年接轨上海、融入杭州工作行动方案》（见表1）。在这份官方文件中，开通杭州与德清直通公交（客运）和旅游专线成为德清县2007年“深化融入杭州”工作的重要议题，这标志着旨在突破行政规划，实现交通接轨，完成公交系统“同城化”的德杭公交直通车政策正式成为德清县政府工作内容。时任副县长的干永福将开通两地公交车作为2007年分管工作的十大重点工作之一，专门抽调精干力量，集中时段，开展攻坚工作，完成了政策倡议到政府行动的跨越。
2006年，浙江省省委、省政府对构建杭州都市经济圈非常重视，将其列入省“十一五”规划，并专门制定下发了《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》。2007年5月25日，杭州都市经济圈市长联席会议第一次会议在杭州召开，会议期间，启动杭州都市经济圈建设、破除行政区域壁垒成为会议共识。
借着杭州都市经济圈市长联席会议第一次会议的东风，德清方面主动加强与浙江省、杭州市、湖州市政府部门的联系。干永福多次组织德清代表团赴省政府办公厅、杭州市政府、杭州市交通局、杭州市城管办、杭州市公用事业监管中心、杭州市城建投资集团、杭州市公交集团公司、湖州市政府、湖州市交通局、湖州市长运公司等相关单位进行沟通。
经过协商，德清和杭州初步达成共识，双方在2007年6月4日签署了《杭州市至德清县开通公交直通车框架协议》，协议确定成立“杭州市至德清县开通公交直通车工作推进小组”，并初步确定开通时间为7月1日，其中，工作主体、优惠政策、线路选定等问题也在协议中达成初步意向。
14天之后，即6月18日，在干永福的主持下，工作推进小组召开了由杭州市城市管理办公室、杭州市公用事业管理监督中心、杭州市城建投资集团、杭州市公交集团公司和德清县人民政府参加的第一次会议。这次会议明确将德清与杭州间的公交直通车线路定义为城市公交线路，成立新的股份制公司作为该线路的运营主体，由于涉及的部门相当多，被迫将原定的路线开通日期从7月1日推迟到7月18日。
此外，在该会议中（“杭州市至德清县开通公交直通车工作推进小组”第一次会议）还将工作机构——杭州市至德清县开通公交直通车工作推进小组成员进行了部分调整，吸收了与交通、公交相关的领导和部门加入，并建议将杭州市交通局、物价局、交警大队等单位列为成员单位。次日，德清县政府旋即请求湖州市人民政府就开通杭州市区至德清县城区公交直通车致函杭州市政府。似乎，一切都在有条不紊地进行着，但接踵而来的各种阻力使看似美好的前景蒙上阴云。
四、跨行政区合作面临多重阻力
“城际公交”这一新事物要想生根发芽，需要打破既定的行政区划壁垒，破除城市公交封闭运行的旧规矩和老框架，必然面临既定的政策以及由此而形成的既得利益团体的不满。
（一）从事长途客运的11家运输企业形成联盟试图扼杀杭州——德清城际公交
就在德杭城际公交线路紧张谋划之际，各种阻力和障碍却不断凸显。7月2日，杭州市长运运输集团、宁波市公运集团、湖州市长运汽车运输有限公司等11个浙江省内、地级市下属专业运输企业联名上书浙江省人民政府，要求立刻停止浙江省内城际客运班线的研究和策划工作，并在一份联合签署的、提交省政府的《关于消除杭州至德清客运班线不稳定因素的紧急报告》中，对杭州至德清城际公交直通车进行点名批评，该《报告》认为“杭州市人民政府城市管理办公室、杭州市城建投资集团公司和德清县政府有关部门，以方便居民出行、促进两地经济发展为由，违规签订城际公交协议和实施规费减免等优惠政策，已成为一起行政干预和扰乱行业管理职能的越权行为”，并援引《中华人民共和国道路运输条例》第10条第2款规定，“从事省、自治区、直辖市区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请”，以及建设部《城市公共汽电车客运管理办法》第6条规定，“直辖市、市、县人民政府城市公共交通客运主管部门负责本行政区域内城市公共汽电车客运的管理工作”等法规条文作为佐证。
显而易见，在这次11家从事长途运输的企业“上书”运动中，经济利益牵涉其中。在城际公交线路规划之前，湖州市长运汽车运输有限公司基本垄断了德清至杭州间的长途客运，其1500人的日发送量虽已难以满足两地间的客运需求，但16元的单程票价仍足以使其赚得丰厚利润。即将开通的杭州至德清公交直通车将对其形成竞争压力。其他从事长途客运的企业同样担心自己的经营线路也开通类似的直通车，它们很快形成扼杀“城际公交”的联盟，如何协调和安抚以长途客运企业为核心的既得利益集团成为推行城际公交举措所需解决的困境之一。
无独有偶，就在德杭城际公交线路开通几个月后（2008年4月），据《新京报》报道，北京至廊坊大学城的938路城际公交在京冀交界处，被东方大学城客运分公司及一些“黑车”围堵，阻止公交车进入廊坊境内，这样的围堵事件再次彰显了由于公交路线经营主体利益分配不均和行政区划、管理权限条块分割所衍生出的区域经济难以整合的困境。
以长途客运企业为核心的既得利益集团，希望通过上书浙江省政府，进而形成对德清和杭州方面的政治压力，仅是推行城际公交举措的外围障碍之一。一些其他的阻力，例如现行体制和规范的约束、新成立公司中的股权分配和管理模式的确定、两地政府及职能部门的互动和协调等问题不断凸显。
（二）一些过时的体制和既定政策是改革创新的制度阻力
首先，现行体制框架和法律条规制约着城际公交这样的制度创新。现行的《中华人民共和国道路运输条例》（2004年4月14日国务院第48次常务会议通过，2004年7月1日施行）等法规对道路客运和城市公交行业管理部门的行政职能和许可权限作了明确限定。该条例第82条规定：“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。”在公交管理中，最主要的政策是建设部在2005年3月1日第53次部常务会议通过《城市公共汽电车客运管理办法》（2005年6月1日施行），在第3条中明确规定：“本办法所称城市公共汽电车，是指在城市中按照规定的线路、站点和时间营运，供公众乘坐的客运车辆。本办法所称城市公共汽电车客运服务设施，是指为城市公共汽电车客运服务的停车场、站务用房、候车亭、站台、站牌以及供配电等设施。”这两个政策的边界实际上是以城市内外为区分点，城市之间能不能开通公交，实际上被忽略了。而浙江省、杭州市为执行这两个政策所出台的《浙江省道路运输管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》在这个领域重复了上述规定。基于这些政策形成的管理框架，城际之间开通公交基本上是不可能的，这也是“德杭模式”后来被称为“交通领域的小岗村”的原因。这一管理框架，在经济一体化、城市群逐渐形成的发展过程中，明显已经过时。尽管它显得不合时宜，但要突破它还是需要勇气和智慧的。
其次，如何在组建的公司中进行股权分割和确定管理方式，无章可循，也没有先例可以参照。在6月18日召开的工作推进小组第一次会议上，通过协商，明确了新成立的公司性质为以杭州市公共交通集团有限公司控股为主的股份制公司。股份制公司作为独立的市场法人主体，必定将盈利作为企业运行的目的之一，但在新成立的股份公司中，杭州方（包括杭州市公共交通集团有限公司，简称“杭州公交”；杭州市长途汽车运输有限公司，简称“杭州长运”）与德清方（湖州市长运汽车运输有限公司，简称“湖州长运”）之间如何进行股权分割是关键节点之一。尽管各方都认为开通杭州至德清的公交车能够赢得经济社会效益，但作为企业谁控股是不一样的，因此谈判的重点在谁控股上。当时，湖州长运和杭州长运已在德清至杭州开通长途客运，且该线路盈利相当可观，因此，各方互不相让。
再次，在运作方式上需要突破和创新。一般而言，城市公交实行政府购买公共服务产品的模式，以杭州公交为例，2007年政府对公交公司的财政补贴就达4.8亿元。城际客运则完全按照市场化运行，税费照缴，且自负盈亏，两者运营模式完全不同。若以股份制公司这种市场化运作工具运营具有公共福利性质的城际公交线路，必定涉及如何中和市场化的企业运作和政府的财政性补贴之间的关系，尤其是当享有优惠政策的新成立的股份制公司参与到市场竞争中时，极有可能引致其他客运主体以政策歧视为由对此激烈反对，正如浙江11个地市级专业运输企业联名上书浙江省人民政府所展现的那样。
最后，府际关系难以协调。在德清城际公交开通后，德清县的有关领导评价说：“我们成功开通这条公交线路的意义就在于，在区划壁垒上打了一个‘洞’，以后要开通类似的公交线路就容易得多了。”无疑，穿破行政区划的壁垒是直接摆在德清县政府面前的重大政治障碍。行政级别对等是府际间进行合作的传统惯例，但德清和杭州不仅隶属于不同的行政区域，而且德清仅为湖州市下属的一个县级单位，而杭州却是浙江省的政治、经济中心，并且是全国15个副省级城市之一，两者在政治身份上存在着巨大的落差，所以，如何在府际交往中以不损害行政效率、丧失行政尊严为前提，确保两地之间有效互动，以及如何有效调动自己的直属上级——与杭州同属地级城市的湖州市的积极作用是对德清县政府的重大考验。开通德杭城际公交所涉及的府际关系，不仅包括纵向上的府际间权限层级关系，而且还包括横向上的府际间分工协作关系——传统上，公交和长途分属不同的政府职能部门审批和管理，一般而言，城市公交由市城管、建设部门审批。城际长途客运线路属省、市交通运输管理部门审批，而在省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域从事客运经营，则需要向其共同的上一级道路运输管理部门提出申请，这意味着像德杭城际公交这样跨越两级行政区域的公交线路在进行路线规划和审批时，需要同时获得县级、地市级和省级道路运输管理部门的行政许可。
总之，推行城际公交不仅需要科学破解股权配置、管理模式等难题，还要协调解决体制、行业、法律法规、企业利益平衡等问题，涉及多层次、多向度的关系协调。
五、行政与政策操作技术化解阻力
面对行政体制、行业法规、企业利益平衡等多层面的困境，德清县政府的府际协调工作和行政公关活动随即展开。
场景一：会议桌上的协议谈判
在11家地市级专业运输企业联名上书之后，德清县委领导随即赶赴省道路运输管理局，与相关领导进行协商，希望在开通德杭城际公交上得到省级运输管理部门的支持和许可。在随后的半个月里，德清方面不断密集地举行协调会、汇报会：
7月17日，德清县政府办公厅、县交通局负责人赴杭州道路运输管理局、城市管理办公室，进行交流和协商。
7月18日，县委领导召集县政府办公室、县建设局、县交通局、县城管局相关负责人，就杭州市至德清县开通公交直通车等有关工作召开专题研究会议。会议要求做好与省、市人民政府（即杭州市和湖州市），省、市建设部门，省、市交通部门，杭州市城市管理部门的对接工作，以及与杭州市长运运输集团有限公司、杭州市公共交通集团有限公司、湖州市长运汽车运输有限公司（即最终参与组建杭州至德清公共交通有限公司的三家单位）的协调工作，并希望早日商定股份比例。这次会议基本确定了德清方面在整个线路开通工作中的步调。
7月19日，县领导率政府办公厅、县交通局等负责人赴省人民政府办公厅发展处和省道路运输管理局城际客运管理处等相关部门汇报工作，省政府办公厅领导表示支持。
7月20日，县领导率政府办公厅、县交通局等负责人赴湖州市政府办公室、湖州市运输管理处汇报工作，希望得到湖州方面的理解和支持。
7月31日，德清县交通局、运管所等有关部门就开通直达杭州公交的工作与湖州长运公司、湖州长运德清分公司进行协调，确定湖州长运公司为德清方面唯一参与新股份制公司组建的参股方，并且湖州长运公司原则同意在新公司中股权为50%，在政府给予一定优惠的前提下股份比例可让至45%左右。
7月31日的协调会，标志着德清内部的协调工作基本完成，工作重点开始转向与杭州方面的互动。显然，从过去半个月内会议安排的密度来看，在开通德杭城际公交这项工作中，德清比杭州表现得更为积极、更为主动。
次日，即8月1日，德清县人民政府打报告给杭州市政府，提交了“关于开通杭州市区至德清县城区公交直通车工作进展情况报告”，希望其能够牵头召开杭州方面的协调会。由于在当时开通跨行政区域的公交车在全国还没有先例，大家非常慎重，多次小范围召集杭州市相关单位进行讨论，协调各种关系，争取上级主管部门的同意，实现相关利益方达成一致。
经过协调，9月17日，杭州市政府相关领导召集杭州市城管办、交通局、杭州公交集团、杭州长运等相关部门负责人，召开了关于杭州市区至德清公交客运线路开通等有关问题的专题会议，湖州市和德清县的相关部门和机构列席会议，会后公布了《杭州市人民政府关于杭州市区至德清公交客运路线开通等有关问题的专题会议纪要》，这次协调会就一些关键问题达成了一致意向：（1）新组建的杭州德清公共交通有限公司，杭州市公交集团、杭州市长运公司、湖州市长运公司三者间的股权分隔比例分别是48%、15%、37%；（2）批报程序由经营主体依照道路交通运输和城市客运公交的相关规定，按照“分段报批”的原则实施；（3）政府补助问题由市城管办牵头研究，并提出处理意见。实际上，这次会议已经形成了相对完整的框架协议，成为实际开通德杭城际公交过程中的指导性文件。并且在这之后，德杭城际公交开通进程的主导权转移到了杭州方面。
10月24日，杭州市公共交通集团有限公司相关领导赶赴德清，与德清县交通部门衔接沟通，双方就杭州至德清城际公交的开通时间、具体路线、车辆购置、站点设置、发车时段等问题进行了意见交流，最终在有关问题上初步达成一致。双方议定，杭州至德清城际公交力争在11月底前正式开通。在站点的设置上，初步确定在德清设置汽车总站、柏集镇等四个站点，杭州方面设置杭州北站、武林门等三个站点。此后，杭州方面又连续两次召开关于开通杭州市区至德清县城区公交客运线路有关问题的专题会议，前一次会议的关注点落在新公司的组建上，会议希望尽快组建公司，制定公司章程、签订合作协议，并需及时报批路线，确定路线走向和站点设置。在这次会议的推动下，2007年12月20日，德清至杭州直达公交公司成功组建，由杭州公交、杭州长运和湖州长运三家公司组建的德清至杭州直达公交公司正式签约成立。德清至杭州直达公交公司成为了浙江首家跨区域、跨行业、跨管理法规的公交运营公司，这也标志着此前影响城际公交通车的股权配置、管理模式等主要问题已得到基本解决，通车进入倒计时阶段，似乎到此，一切问题都已解决。2008年1月11的协调会则是对一些未竟事宜，例如新公司享有的优惠政策⑤，所做的一次统筹安排，但实际上更像是新线路营运前的一次动员会。
场景二：非正式的谈判沟通与政策补偿——政企关系的“潜规则”
在市场机制仍不完善的时代，政府往往承担起对市场的政治监护责任，负责一部分经济体制和经济事务的供给和管理。在德杭城际公交的开通过程中，“政府牵头、市场运作”是其基本策略，政府在政策筹划、关系协调阶段上占据着主导地位，并在处理政企关系上处于优势，这就意味政府可以引导企业服从政府的政策安排，参与到政策过程中来。
在德杭城际公交线路的开通过程中，公交线路的三家股东，湖州长运和杭州长运在已开通的德清到杭州的长途客运中获益颇丰，湖州长运要求在德清到杭州的公交线路新公司实现控股，杭州方面的杭州公交与杭州长运坚决不能接受湖州长运控股的要求，为此相关负责领导到湖州长运进行多次谈判，希望湖州的公司以湖州大局为重，支持湖州下辖的德清县的工作，要给地方作出贡献，并以湖州长运的政府公关、社会责任为突破口，说服湖州长运接受参股而非控股的要求。
作为湖州长运参股而非控股的补偿，德清县县委、县政府出台《关于加快“四个一体化”建设的实施意见》，德清县人民政府办公室出台《关于印发德清县2008-2010年加快推进城乡公交一体化建设实施方案的通知》。这两份文件明确湖州长运在德清的分公司享有如下权益：“客运企业按有关规定实行交通规费部分减免政策。对因政策性亏损造成的纳税困难的客运企业，报相关部门批准后给予优惠政策。对因价格因素造成政策性亏损和承担社会福利及完成政府性运输任务增加支出的客运企业，按照服务质量实行等级考核，并分档给予奖励，奖励总额不超过公交服务营业额的12%。对按照市场发展需求和县政府的总体要求，更新投放中高档公交车辆（含学生接送车）的客运企业，按购车价15%的比例给予奖励。对新建四级客运站的业主单位，县财政局每个站补助15万元，县交通局补助20万元。各相关乡镇和部门对城乡公交一体化基础设施建设要给予大力支持。”
运作方式上的政策补偿在2008年1月11日召开的《关于开通杭州市至德清公交客运线路有关问题专题会议》上，对政策优惠专门进行研讨，并在备忘录中明确进行表述，由杭州、湖州向省政府呼吁。在1月18日，客运公交开通。4月1日、4月17日，运营该线路的公司就向德清县政府提出政策优惠落实问题。4月23日，德清县政府向省交通厅提交要求减免杭州德清城际公交车辆公路规费的请示。后由于城际公交开通后各方的收益远远大于原来的收益，该要求逐渐消失，相关的优惠政策也就没有再出台。
德杭公交开始酝酿的时候，湖州长运和杭州长运因为已经在既有的线路运营中收益颇丰，对公交开通后是否有收益感到担心，因而索取各种政策补偿，但真正运行起来之后，新方案的收益更高，各种担心也就消失了，也不再寻求政策补偿了。而这种新尝试得到的高收益在业内被快速传播，其他长运公司也纷纷效仿，加入改革队伍，分享新方案带来的收益。
场景三：“面子”与“里子”——各取所需
在不同层级政府间的府际合作中，鉴于政治身份的差异，高层级政府往往对自身在整个合作过程中所表现出的政治影响力格外留意，并希望成为合作进程的主导者（即“面子”）。但在实际的利益分配中，低层级政府则往往更具务实的心态，在利益的分配情况和目标的实现程度上更具敏感性，更愿意让渡一些次要权益来保证核心利益的实现（即“里子”）。所以，德清与杭州的基本关系可以被看做是类似“里子”与“面子”的关系。
若以角色分配和利益关系的视角审视德清与杭州互动的全过程，可以看出，德清倾向于围绕自己的核心目标与杭州方面开展互动，通过让渡出行动过程的主导权以及其他一些次要利益来保证互动的可持续性。在互动期间，德清让渡的一些次要利益包括：（1）让渡出工作推进小组主要负责人的职位。最初的工作推进小组的组长由德清方面的领导担任，但最终转移到杭州方面；并且在9月17日，杭州市召开关于德杭城际公交线路开通问题的专题会议之后，进程的主导权也转移到了杭州方面。（2）主动降低德清方面在新成立的公司中的股权比例。虽然股权比例的设定会涉及很多的技术性因素，但在该案例中德杭间股权比例的设定却掺杂有政治考量，德清方面通过政策补偿做好了湖州长运的工作。（3）在对外发表的公文和协议中，突出杭州方面的主导作用和影响力。这表现在：将新成立的公司命名为“杭州德清公共交通有限公司”，强调拥有多数股权的杭州方面的主导地位；在德清和杭州公布的会议纪要、备忘录，以及呈交省级政府部门的请示等政府公文中，肯定和承认杭州方面的积极作用和主导地位。但在让渡出这些次要权利后，在政治身份上处于劣势的德清政府却坚守着自己的核心目的——开通德杭城际公交线路，实现与杭州的公交“同城化”。德清甘愿舍弃次要利益而坚守核心目的不动摇的意义在于，德杭城际公交的开通，能够使德清率先承接杭州的产业转移、吸引杭州在德清置产兴业，而这将为德清带来远远超越其在德杭城际公交开通过程中所让渡的利益。并且其中的一个细节也不应被忽视：实施公交一卡通的便利措施——它潜在的象征意义在于，标志着杭州与德清间公共福利体系对接的开始。此后，德杭间“医保通用”举措开始实施，在德清的杭州市民看病时仅需刷下市民卡就行，而不同地市行政区间医保卡通用，在全国亦属首次。可见，德清志在与杭州间锻造高于杭州周边其他县市的同城化程度。
场景四：“政策对接”——在既定的政策框架下寻求突破
1.争取省政府主管领导和相关部门的支持
2007年8月1日，在德清县政府向杭州市政府相关领导所做的“关于开通杭州市区至德清县城区公交直通车工作进展情况汇报”中，汇报了从成立工作领导小组以来的各项工作，明确说明：德清县政府与杭州市政府相关部门之间开展工作的情况；7月初，德清县相关领导率县有关部门负责人赴省主管部门——浙江省道路运输局请示，该局相关领导明确表示支持开通两地公交车工作；7月19日，县有关领导率领德清县政府办公室、县交通局有关负责人到省政府相关主管处室——省办公厅发展处、省道路运输局城际客运管理处（该处主管长途客运）汇报工作，得到省政府办公厅相关领导对杭州至德清公交直通车的支持；以及德清县的上级湖州市对此事的理解和支持。
2.获得杭州市政府领导的支持，进入杭州市政府工作内容
内有杭州市相关领导的支持，外有浙江省的规划以及德清方面的请求，杭州市政府相关领导在8月1日收到德清报告后就立即召开杭州、湖州、德清三方会议。9月17日，在杭州市政府大楼会议室，召开有杭州市政府、湖州市政府、德清县三方参加的“开通杭州市至德清县城区公交直通车工作协调会议”。此次会议的召开表明杭州市至德清县城区公交直通车已经被杭州市领导认可，成为杭州市政府的一项工作。在这次会议上对杭州市至德清县城区的公交客运的意义、原则、领导小组、市场经营主体、报批程序做出了明确规定，同时对公交优惠卡、政府补助、票价也做了指导性要求；此外，对周边其他县（市）公交线路开通问题以“另行商议”进行搁置。这次会议之后形成了《杭州市人民政府关于杭州市区至德清公交客运线路开通等问题的专题会议纪要》，该文件成为后期各方工作的基本坐标和依据。9月17日专题会议之后，各方之间就成立工作领导小组、成立运营公司筹备小组、在公司注册资本金、注册地、线路运行、站点设置、线路审批等展开协商。
这次会议的一些做法看似一般，但却包含着“摸着石头过河”的改革路径。比如在城际公交上不采取全面开花，而是“一事一议”，这种模式可以通过试点，减少改革的风险和阻力，更具创造性的是在报批程序上实行“分段审批”。
3.“特事特办、手续照办”——在既定规范下的变通
由于道路交通运输与城市客运公交是两个管理体系，有不同的政策；而杭州至德清公交直通车明显会涉及跨体系、跨区域、跨政策的问题。在9月17日的专题会议上确定“关于报批程序问题由经营主体按照道路交通运输和城市客运公交的相关规定实行分段审批。涉及市区外的工作，由杭州长运负责依法申报，市交通局给予支持；涉及市区内的，由市城管办负责审批；涉及线路走向、站点设置（余杭段内不设站点）和换乘点问题，由市公交集团提供方案”。
2007年12月5日，提出在进一步确认9月17日专题会议成果的基础上，要求加快步伐。2008年1月，公司向工商注册登记。德清县政府在1月8日提请杭州市政府相关负责领导，希望召开一次协调会议，并明确告知省运管局已进行对接，拟以邀请形式参加该次协调会。
2008年1月11日，杭州市政府相关领导召开关于开通杭州市区至德清公交客运线路有关问题的专题会议，在听取德清县政府和杭州市公交集团的情况汇报后，对相关问题进行研究，并确定了一个备忘录。在该备忘录中，对行政审批，提出按照“特事特办、手续照办”原则办理，将杭州至德清的客运性质确定为城际公共交通，杭州范围内由市城管办负责审批，德清范围内由德清县负责审批；涉及行政执法问题，按照谁审批谁负责的原则进行管理。对于载客问题，由市公交集团负责客运，前期车辆载客要求按座位核定。对于优惠政策问题，鉴于浙江省省直管县的财政体制，提出由德清县政府代拟文稿直接向省交通厅报告，由杭州、湖州两市交通部门联合证明与呼吁报省政府分管领导。
2008年1月18日，K558路公交车正式从德清客运总站驶出，途径北湖东街、中兴北路、中兴南路、舞阳街、104国道、莫干山路、环城北路、密渡桥路，停靠7个站点，行程51公里，用时约80分钟，驶抵终点站杭州武林门，完成了自己的处女行，开启了一个真正意义上的“同城时代”。开通当日，有十几家媒体争相报道，时任杭州市市委书记的王国平、市长蔡乞对此给予了高度肯定。
六、结论
德清杭州间城际公交的开通极大地便利了两地民众的出行，这也使其位列2008年德清十大得民心工程之首。更重要的是，K558路城际公交车的开通带来较好的宏观示范效应。杭州市政府于2009年10月13日颁布了《杭州都市经济圈“公交一体化”实施办法》，要求桐庐、建德、淳安等县市参照“德清模式”（即存量不变、增量合作、保本低价票）开通与杭州的城际公交线路，这一旨在统筹区域公交资源、形成市域一体的城际公交运营体系的规范性文件无疑是在德清至杭州城际公交线路试水成功后才得以颁布，这对于实现杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市优势互补、抱团发展，推动杭州都市经济圈“公交一体化”，打造“长三角金南翼”的战略具有重大意义。
具体解析德杭城际公交开通的过程，不难发现，德清县政府及德杭城际公交的主要负责人为解决面临的诸多阻力，采取了各种策略进行化解。一方面，在正式程序上，德清有效地梳理了与湖州、杭州间的角色分配和利益关系，将其与杭州的基本角色分配定位为“里子”和“面子”的关系，通过让渡出行动过程的主导权，来坚守自己的核心目标，而湖州则更似“桥梁”，德清通过湖州，增强其与杭州、省级职能单位互动的能力，平衡德清与杭州之间政治地位的差距。在形成府际合作意向之后，各方精力集中到企业运行模式、股权分配等技术性细节上，在这一环节中，德杭双方突破了以地方利益为本位的传统价值取向，在共同利益的基础上尝试着建立一种突破政治等级关系的新型工作关系，并取得成效。
另一方面，非正式组织关系、非正式程序在府际合作中发挥重要作用。当代中国行政过程有一个特殊现象：非正式组织关系能够影响公共事项，正式程序仅赋予公共事项以合法性。处于公共政策过程之中的行政官员，经常通过非正式的方式推动政策的发展，这是特定行政生态环境下的产物，也为官员施展行政人格，推动政策议程，诱导制度创新提供了特殊的体制外环境。在德杭合作开展城际公交上，相关负责领导通过运作非正式组织关系，创造了相对稳定的外部大环境，避免了上级否定意见的出现。想要在体制夹缝中实现制度创新，需要尽量赢得自身系统内的整体支持，府际合作是政府层面的互动，缺乏内部整合的基层政府，将导致其在面对府际互动时因缺少政府内部各部门之间的相互协调和合作（正如在开通德杭城际公交过程中，德清所面临的如何协调城建和交通部门的权限的困境一样）而导致精力内耗，并最终可能致使府际间合作效率的低下和合作项目的流产。同时，高层级政府掌握着规则制定的主导权，而地方政府仅能在“制度缝隙”中发挥着制度创新的能动性，如果中央或者省级主管部门出现质疑或否定的声音，那将成为基层政府在推动制度创新时难以逾越的障碍。
最后，此次合作的关键性人物——干永福，作为一个政策企业家，他以其行政人格和行政技巧在开通德杭城际公交中发挥了重要作用。他作为最初的政策倡议者和非正式组织资源的聚集者，穿插在整个府际合作过程中。德杭城际公交这一政府议程的开启，也更多是源于干永福的观念创新——作为具有特定知识或技术背景的个体，他依据自身社会经验和工作经验，通过对社会现状和时代大环境的思考和分析，形成其最初的政策设想。在与企业的博弈中，他所采取的处理政企关系的策略也恰到好处，这一策略可简单地称为“胡萝卜加大棒”——在对企业施以外部压力和警戒的同时，给予利益引诱和补偿。具体表现在，对于在湖州市交管局注册的湖州长运公司，德清可联系直属上级湖州市政府及其相关职能部门施压，而对于杭州公交集团、杭州长运公司，鉴于职能权限所限，德清更多的是与杭州方面的政府职能部门交涉，这样就减少与企业的正式谈判机会，从而也降低了被企业要挟的可能性。对于府际合作中的弱势政府而言，这种通过府际关系，而非政企关系来处理与市场主体关系的做法无疑是明智而有效的。同时，为避免与企业陷入零和博弈、负和博弈的困境中，政府许诺给予参与城际公交项目的企业以政策优惠，以使它们的受损利益得到补偿。在面对强大政府压力，并又存在利益补偿的情况下，企业很可能会采取妥协的态度。事实上，从制度设计的角度来看，在城际公交的这一制度创新的过程中，涉及的主体（德杭两方政府机构和公交、长运公司）并未明显改变，但通过设计新的互动方式（组建股份公司）和交易规则（通过政策优惠扶持产生正外部性的企业），却创造了新的公共利益。
“德清模式”作为一次管理体制和利益关系调整尝试，其行政运作过程提供了一个值得思考的样本，为权力下放时期中国各级政府提供了一个制度创新的范例。从制度经济学的视角来看，经济增长与社会发展所依赖的往往并不是完美无瑕的制度设计，而是制度的开放性。所谓制度的开放性就是在制度边界上对新的体制或制度创新行为具有容忍能力。正是因为制度上的突破与创新往往是在边界上发生的，所以，建构一个相对自由、宽容的制度环境对于推动以经济协调作为基础的地方政府间的横向合作，减少制度间的摩擦性成本，以及激发现行行政体制的活力、推动政府行政体制改革都具有重要意义。此次德杭城际公交的开通，是体制层面的突破，它是在对城市城建、交通部门的管辖权限范围进行微调的前提下进行的，并突破了公交车是不能跨行政区域的原始法规条文规定，而上级行政部门的宽容和支持是德清县做出这些“出格”行为的保障。
这一“跨越了区域、跨越了行业、跨越了管理法规的公交运行体制机制的‘破冰’之旅”的德杭城际公交项目，同时也是在政府主导下，通过联合行动，设立企业机构，实现政府间合作的一种成功尝试，是一种具有中国特色的地方政府合作类型。
注释：
①陈瑞莲运用区域公共管理的理论分析中国跨区域问题，基于对粤港澳公共管理体制的研究，提出了区域政府的概念。
②Wright,D.S.在《Understanding Intergovernmental Relations：Public Policy and Participants' Perspectives in Local,State,and National Governments》中提出美国地方府际合作的类型包括：非正式合作；府际服务契约；合力协议；正式或非正式的组织间合作；境外管辖权；区域政府联盟；城市联邦制；市、县合作制；兼并；区域性的特区及公共管理局；服务外包等类型。
③Sullivan，H.& Skelcber，C.在《Working Across Boundaries：Collaboration in Public Serv ices》中提出地方政府间的合作主要包括契约、伙伴关系、网络三种形态。
④罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔在《协作性公共管理：地方政府新战略》一书中提出城市政府之间的合作包括六个模型：基于辖区管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型、满足模型。
⑤对于新成立的杭州德清公共交通有限公司所能享有的优惠政策，在这次专题会议上并没有明确列出，仅提出由德清县政府代拟文向省交通厅报告，由杭州、湖州两市交通部门联合证明与呼吁。事实上，在新线路运营三个月后，由于运营困难，尚未享有优惠政策的杭州德清公共交通有限公司不得不在2008年4月17日向德清县人民政府、德清公交客运线路开通工作领导小组提交了《关于落实杭德公交K588路优惠政策的报告》，要求落实免交养路费、运管费、公建金、车船税，以及对县内购置新车给予车价15%的补贴，以及对杭德公交在德清办公、作业、停泊等场地5年免收费用的优惠政策。为此，德清县政府于4月23日向省交通厅发出要求减免德杭城际公交车辆公路规费的请示，并获许可，由此，该公司才获得了上述优惠政策。
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