论中国乡镇企业改造，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业在我国全面建立社会主义市场经济体制的新阶段，进行全面改造不但是必要的，而且是可能的。完善产权制度，进行股份合作制（股份制）改造，建立现代企业制度；推进科技进步，提高企业素质；搞好“东西合作工程”，缩小地区差距等是当前乡镇企业改造的重要任务。解放思想，转变观念，为乡镇企业改造创造良好外部环境；落实国家信贷政策，增加乡镇企业投入；加快立法，依法保障乡镇企业持续、健康发展，是“防止倒退”的主要对策。
到本世纪末，要实现全国人民的小康，关键在农村，难点在农村，希望也在农村，乡镇企业负担着跨世纪的历史重任，以邓小平1992年春南巡讲话和党的十四大为标志，中国改革开放和乡镇企业发展都进入了一个新的发展阶段。今年将是全国全面建立社会主义市场经济体制的关键性的一年，也是我国配套改革力度最大的一年；计划、投资、财税、金融、外贸体制等方面改革措施的出台和实施，既为整个国民经济发展注入了新的巨大活力，也为乡镇企业的改革创造了良好的外部环境，提供了大发展的机遇。当前，我国乡镇企业已进入一个重要的转折阶段，这是一个机遇与挑战并存，挑战更为严峻的时期。本文试探讨中国乡镇企业改造的几个问题。
一、“乡镇企业到了关键时刻”——改造势在必行
1.乡镇企业改造的内在需求
近几年来，乡镇企业的经营机制有所退化，有些已经蜕变。究其原因是多方面的，与80年代相比，90年代国家发展乡镇企业某些宏观政策和微观条件，都在发生剧烈的变化，一方面优惠政策的“含金量”不多了；另一方面乡镇企业自身的先天不足和制约因素日益显露出来。
企业独立自主经营权有所“架空“，有的蜕变为乡村行政的附庸。产权界限不清晰，受到旧体制的影响，不少乡镇企业特别是各类社区集体经济产权界定模糊，并未明确到每个法人或自然人，成为一种“人人都有份，人人都不管”的干部经济，政府经济、政企结合越来越紧密，企业生产经营自主权越来越小，现在这种现象也成了集体企业股份合作制改造的重要障碍之一。
企业自主经营的权力在弱化和消失，甚至完全受控于乡镇政府，服务于乡镇政府；有个别乡镇政府把乡镇企业当做摇钱树，企业增产多挣多交，减产不挣，贷款也得交；并且对企业事事均要插手过问、干预，甚至越俎代庖，企业根本无法成为市场的主体。在个体、私营经济和三资经济大量存在和迅猛发展的情况下，集体资产在被蚕蚀，有的蜕变为少数当权者的私营经济。企业内部，用工制度原来是“谁能干让谁干”，“坐位置交票子，交不出票子让位子”的灵活机制，近年来，盲目学习国营企业“固定工”和“等级工资制”那一套，加上自身存在的宗族观念、人情网等，这种由亲情所产生的企业凝聚力正在走向反面，使正常的企业管理制度难以实施，使得人才难以脱颖而出，使得职工积极性难以调动，无形中破坏了原来的用人制度和用工制度。
2.乡镇企业改造的外部环境所致
乡镇企业在乡镇政府和综合（行业）管理部门两钳共制的形势下，企业决策势必“政府化”。自主经营的市场经济也变成每走一步都要叩首拜佛的“审批经济”，农民办的“审批经济”要比国营企业指令性计划经济更为路难行，造成一种“乡镇企业办事急得慌，部门搬出条条规章，县长、乡长协调忙得慌，成事不能少一个图章”的局面，严重制约着乡镇企业的创业、发展。
前两年，地方政府以“招安”的办法抽走乡镇企业家或得力的厂长、经理，去当各类行政长官；以“改编”的形式上调和划走乡镇企业，重复了我国历史上（1958年）平调农民利益的错误做法。平调上收乡镇企业财产，改变乡镇企业经济所有制性质和隶属关系，严重侵犯了乡镇企业合法权益，也直接影响乡镇企业的人心安定。现在这种错误做法虽有所收敛和纠正。但影响和后遗症是深远的。
3.乡镇企业改造的新形势要求
在本世纪最后7年，是我国改革开放，国民经济发展，农村由温饱奔小康的关键时期，乡镇企业力争到2000年总产值达到7.6万亿元，其中工业产值5.4万亿元，利税7500亿元，再转移劳动力5000万人，乡镇企业负担跨世纪的重任，只有通过改造，才能完成。
4.乡镇企业经济实力为改造提供了可能
现在我国乡镇企业发展具有较强的经济实力为物质基础。1993年全国乡镇企业总产值达29022亿元，占全国社会总产值的35%，占农村社会总产值的71%，比1992年增长60.8%；其中工业总产值22100亿元，增长67%，占全国工业总产值的47%；上缴税金950亿元，比上年增长48.4%；出口创汇企业达10多万家，完成出口商品交货总值2350亿元，增长71.8%，占全国出口商品收购总额的45%，交货额超亿元的近百家。全国产值超亿元的乡镇企业有400多家，销售额超亿元的有300多家。去年，全国社会总产值净增长的40%以上，税收净增量的50%是来自乡镇企业。乡镇企业发展水平和实力，为其改造提供了可能性。
5.党和国家的大政方针为改造提供了保证
我们党和国家对发展乡镇企业的一贯重视，以及所制定的一系列政策措施，为乡镇企业改造，使之持续、快速、健康发展，提供了最基本的保证。邓小平同志把乡镇企业誉为改革以来完全没有料到的“异军突起”，把它与国有大中型企业和政权并称为建设有中国特色社会主义的三大优势。江泽民在党的十三届八中全会的报告中曾明确地把发展乡镇企业概括为“四个必由之路”：即繁荣农村经济，增加农民收入，促进农业现代化和国民经济发展的必由之路。
在市场经济条件下，国家发展乡镇企业的总方针“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的内涵，将得以进一步丰富和完善，国家加强中西部地区乡镇企业的发展与建设战略的实施；李鹏总理在今年的“政府工作报告”中再次强调：“发展乡镇企业是农村奔小康的必由之路”。党和国家的方针、政策，为乡镇企业改造提供了保障条件和经济环境。
二、“在改革的道路上大踏步前进”——改造的重要任务
（一）改造任务之一：完善乡镇企业产权制度，推进股份合作制改造
1.对乡镇企业股份合作制改造，要按照“积极推行，正确引导，不断完善，逐步规范”的基本要求，从实际出发，实行分类指导，适合什么形式就发展什么形式，什么形式发展得快，就采取什么形式，不搞一刀切。不论哪种形式的股份合作制企业，均属于社会主义新型集体经济性质，都要大力支持，通过多种形式，采取有效政策措施，鼓励农民在农业、工业、建筑建材业、交通运输业。商饮服务业等一、二、三产业大力发展，实行各种生产要素的优化重组。在改造的具体操作过程中：对于新建的乡镇企业，按照“资金共筹，利益共享，积累共有，风险共担”的原则，办成股份合作制企业；对于原乡村集体企业，要搞好资产评估，折股扩股等形式改造成为股份合作制企业，强化和完善企业经营机制，增强企业活力；对于企业的横向经济联合，由原来的合作演化为股份+合作，在企业之间以及跨地区、跨行业、跨所有制，实行兼并改组、相互参股，建立股份制（股份合作制）的企业集团；对于个体、私营企业，可在自愿的基础上，以服务功能为中心，积极而稳步地引导他们在发展中向股份合作制方向过渡，以扩大企业规模、增强经济实力，提高企业素质和管理水平。
2.推进和完善股份合作制需要一个历史过程。一方面，要不断探索股份合作制的理论，指导发展股份合作经济；另一方面，要用典型示范，普及股份制（股份合作制）的基本知识，让农民接受通过股份合作制来发展经济、富裕自己的做法。引导农民以股份合作制的形式新建企业，对原集体企业产权制度进行改造；引导乡镇企业与国有大中型企业、外资企业实行联合，形成合力，使整个经济既有专业分工，又有纵横协作，既利于微观经济的搞活，又利于宏观经济的调控。
3.推行和完善股份合作制，需要正确的宏观指导。针对股份合作制企业目前在产权制度、管理体制、利润分配等方面存在的问题，总结经验，认真探索，大胆实践，逐步规范。要搞好政策、管理、服务三配套，使这种新型的企业组织形式更加充满生机和活力。具备条件的企业可以按国家有关规定，实行股份制，发展和组建有限责任公司或股份有限公司。同时，应注意三种倾向：一要避免把股份合作仅仅作为集资手段而忽视转变经营机制和建立规章制度的倾向；二要避免在资产评估和设股权时，随意瓜分集体股权而使集体资产流失和个别人坐收渔利，蚕食集体或他人、他单位（组织）的财产的倾向；三要避免不顾地区差异和企业自身的实际，搞一个模式，突击指标，限时完成等一哄而起的倾向。
（二）改造任务之二：建立现代企业制度
历史和现实都清楚地展示给我们：乡镇企业传统的经营机制，已经不适应社会主义市场经济的新形势了，必须从根本上来一个大的改造，为建立现代企业制度做准备。
1.进一步完善企业经营机制，增强企业活力。真正落实政企分开，增强独立自主的决策功能。严格划分乡镇政府与企业的职责。乡镇企业主要抓好本地区（社区）企业发展规划和布局，协调社区与企业以及企业之间相互关系，强化服务功能。企业的生产经营活动，项目投资、产品开发，人事安排，内部利益分配，均由企业自主决策。
2.要解决乡镇企业机构重叠，办事拖沓，官僚衙门作风严重的问题，做到机构设置要以直接面向市场为取舍原则，要具有外简内明、指挥畅通、务实高效、反应灵敏的标准；精简机构、分流人员，二、三线人员少，一线力量强；中间层次少，上下政令通，以提高效率。
3.科学的企业管理体制必须坚持集体领导。做为企业法人要博采众长，补己之短，企业的重大问题要通过各种形式集体讨论决定，减少经验主义，克服片面性，提高决策科学化程度。理顺领导体制，有条件地地方，乡、村两级可成立乡镇企业总公司，总经理；在企业内部，组成精干、统一的领导体制，以利于经营决策，提高工作效率。
4.提高企业基础管理水平。建立健全标准化体系，积极采用国际标准或国内先进标准；制定和完善各类定额，严格定额管理，提高定额水平；完善计量检测手段，严格计量管理；健全生产经营活动原始记录，技术经济档案，建立和加强综合信息系统；完善各项规章制度；抓好现场管理。各项基础管理要高标准，规范化，求实效，以适应管理现代化的要求。借鉴国内外先进的管理方法，重点抓好财务管理、分配管理、质量管理、安全管理、环保管理。要健全承包指标体系，把企业的产品质量、经济效益、设备完好、资产增殖、技术进步、企业素质、环境保护等作为承包指标体系的重要考核内容。要强化竞争机制和风险机制，择优选择承包者，提倡投标、招标承包，积极推行资产滚动增殖承包和全员风险抵押承包。
5.加强乡镇企业管理机构。就全国来说，乡镇企业主管部门（乡镇企业管理局、委）将少兵稀，又无多少人财物的实权，这与承担着调动千军万马办企业的“社会工程”的艰巨任务，显得势单力薄，难以相称。作为政府主管经济的各综合部门以及劳动、人事、税务、财政及体改等部门，要寓管理于服务之中，为企业办实事，减少办事程序，提高办事效率，注意调动和保护企业改革的积极性和创造性，做到凡是“三有利”的事，各部门都要沟通情况，协作促成，及时解决改革中遇到的实际困难和问题，绝不能推诿扯皮。要树立“大乡镇企业局思想”。一是金融财税和商业供销部门，以自己特有的资金、政策和流通渠道优势，担当起“大乡镇企业局”的“财务总管”和“后勤军团”的重任；二是人事、科委部门成为“大乡镇企业局”的科技人才调配和科技项目的“安排部”；三是团委、妇联也成为“大乡镇企业局”的一支突击队，为发展商品经济而组织青年、妇女建功立业。
6.强化对乡镇企业经济监督。主管部门以及财政、税务、银行、工商、审计、物价、标准质检等部门。要互相配合，发挥经济杠杆的调节作用，对乡镇企业经济运行实施有效监督和管理。
7.理顺乡镇企业的行政和行业管理的关系。各级政府的乡镇企业管理部门，承担乡镇企业的综合管理与行政管理的双重任务，同时推动对乡镇企业的行业管理，对全行业实行统筹、规划、指导、协调、监督、服务。建立切实可行的管理形式，行使政府对行业管理的权力。
8.认真贯彻《公司法》，规范市场经济主体的行为，推动乡镇企业建立现代企业制度和社会主义市场经济的发展。乡镇企业要创造条件，严格《公司法》对有限责任公司、股份有限公司的设立条件、组织结构等要求规定，要防一哄而起，必须严格、认真做好清产核资、清理债权关系等基础工作，同时在改建公司的过程中，要把转换企业的经营机制作为关键环节来抓。
（三）改造任务之三：推进科技进步，提高企业素质
1.技术改造的原则要坚持高技术起点、高附加值、高质量、高效益、低消耗，见效快。用现代化的生产手段改造手工操作的生产方式，用现代科学技术改造传统的生产技艺，用科学的经营管理和适度的规模经营改造小生产方式。逐步使乡镇企业从根本上改变老设备、老工艺、老产品的落后面貌，形成一个结构趋向合理、质量稳定提高，在国内外市场富有竞争力、规模效益较佳的产业群体。技术改造一方面要把有限的技改投资放在支柱行业和骨干企业的关键设备的改造和更新上，提高技改起点；另一方面要重视生产工艺技术和设计革新。通过建设工业开发小区，实行统一征地、统一规划、统一开发，简化审批手续，提高投资效率；在技改项目实施过程中，要全力保证资金和专业人员及时到位，在技改项目投产后，要加强企业管理，实现新技术应该达到的效果。
为了推进乡镇企业科技进步，加强人才开发，提高职工素质，做好以下一些基础工作：一要有针对性地聘请一部分高层次专业人才，既要让所聘人才解决企业生产技术、产品开发和经营管理的关键问题，又要重视其知识技能和经验传授，带出徒弟来，也就是带和育相结合，为企业营造永久牌的专业技术和管理人才；二是派出去和请进来相结合，抓好企业管理队伍、技术队伍、财会队伍、营销队伍的建设和素质提高；三从基础作起，提高职工文化水平，严格基本技能的训练；四要有重点、有步骤、有层次地搞好乡镇企业厂长（经理）、企业家的培训和考核。
2.坚持外向开拓，以外取胜。现代市场经济的一个重要特征就是开放性。乡镇企业面对国内外两个市场，进一步扩大对外开放，开拓国际化经营，坚持外贸、外经、外资一起上，积极利用外资兴办“嫁接工程”，发挥“杂交”优势，同时扩大国际经济交流与合作，在外向开拓中与国际市场接轨，参与国际经济大循环。同时，国家对乡镇企业出口创汇，只要条件够，就赋予企业进出口权。对中西部地区乡镇企业，考核标准可适当放宽，以便出口创汇企业起带动发展作用。
（四）改造任务之四：搞好“东西合作工程”，缩小地区差距
1.资金匮乏是中西部乡镇企业发展迟缓的主要原因。市场经济强调一切生产要素的优化配置，特别表现为最短缺的资金投入。资金的投资是追求利润最大化，金融组织也日益商业化，国家要从宏观上解决中西部（特别是贫困和少数民族地区）的资金和资源的不正常流失，要明确保护性扶持和开放性扶持，把“输血”和“造血”既在做法上结合起来，又在政策上区别开来，把支持欠发达地区的政策性贷款和商业性贷款按比例划分出来，并制定行政的、法律的措施予以监督，防止以各种形式向非贫困地区流出。
2.科技人才向东南沿海地区的大量流动，是伴随贫困地区劳动力大量输出和转移同时发生的，已成为影响这些地区开发和利用资源发展乡镇企业，提高商品竞争能力，实现治穷治愚和高速发展经济的重要制约因素之一。因此，要改革人才管理体制，建立以科技人才的劳动特点为依据，以学以致用，用其所长为原则，支持科技人才走向市场为动力，采用灵活的人才选拔、晋升、奖励方式等规范化的管理程序，人才管理机构不但要取信于民，而且要给他们流动排忧解难。不能采取堵、卡、压，更不能像有的地方采用因小失大的“留下买路钱”的办法，使流动的人才心灰意冷，望而却步。人才引进要采取多种形式，制定多种优惠政策，采取东西互换、智物互换、聘请、定期互派等多种途径。既要注意引进，又要重视现有人才，为他们发挥才能创造环境和条件。要把培养永久牌人才的师资队伍作为科技人才管理的重点，要拓宽思路，大力兴办各种形式的培训人才的学校（培训班）；做到既要吸引人才，又培训人才，如果没有吸引力，自己培养的人才也会飞，更谈不上引进人才。
3.“东西合作”，互惠互利，共同发展。实现“乡镇企业东西合作示范工程”是落实国务院加快发展中西部地区乡镇企业，缩小地区差距战略的一个重大举措，应制定出具体的目标、政策、措施、项目，分步骤、有计划地实施。要创造条件，积极组织省内、省际，发达地区与欠发达地区之间组成不同层次、不同范围的横向经济合作，以达到既推动欠发达地区乡镇企业迅猛发展，又为发达地区调整产业结构和更新产品拓宽道路，互惠互利，协调发展，共同提高的目的。
随着我国东部沿海地带和大中城市郊区发达地区的乡镇企业跨上一个新的台阶，重心外向型和高新科技发展，跻身国际市场为主攻方向，以吸引、消化国内外高新科技成果，进行深、精度和系列加工为重点，这必然导致那些中、低档次的先进适用的科技成果和设备，以及粗（初）加工和配套零部件工业逐步向中西部内地（农村）扩散和转移，加之中西部地区人民有强烈的脱贫致富奔小康的愿望，为内地农村接受科技辐射，向城市工业学习，为城乡一体化，发展乡镇企业提供了难得的机遇。同时，也为内地乡镇企业引进外资，引进技术，发展横向经济联合，参与国际市场提供了契机。
中西合作工程要与国家扶贫开发相结合，被援地区可以从国家拨给的扶持贫困地区发展资金中划出一定比例，与支援地区的项目、技术融为一体，做为“造血”工程来启动、发展、壮大乡镇企业。在具体做法上，要选准项目，选准企业，选准社区，起到示范效应，扶持一个企业，建成一个企业；扶持一片，发展一片，巩固一片，脱贫致富一片。
东西合作工程要有选择地与沿边开放、开发相结合，特别是重视那些具有发展边贸的区位优势的地方，东部地区要抓住时机参与沿边开发，建立出口贸易基地，同时有针对性地帮助授援地区乡镇企业开发具有地方（民族）特色的出口创汇产品，也为中西部地区乡镇企业在东部沿海和经济特区开设窗口，参与国际市场提供机会和条件，使得在全国形成南北开放，东西放开，各得其所，协调发展的局面。
三、“防止倒退”——改造顺利进行的对策
在市场经济条件下，乡镇企业改造是一项复杂的系统工程。要推动改造顺利进行，一方面要尊重农民的意愿和选择。乡镇企业改造如同其他方面改革一样，一旦离开人民的参与和支持，是不可能成功的。另一方面，国家要加强对乡镇企业改造的领导和指导。乡镇企业改造，关系到各方面利益调整，是一项政策性强，涉及面广的工作，各级政府要认识到改造的重要性和复杂性，切实加强领导。坚持实事求是，因地制宜，分类指导的原则。
乡镇企业发展过程中，仅仅看到机遇还不够，还要珍惜机遇；仅有抓住机遇的愿望和热情也不够，还要有用好机遇的切实可行的办法和措施。
（一）解放思想，转变观念，为乡镇企业改造创造良好外部环境
1.解放思想，消除禁锢，在改革探索中应是一个永恒的命题，在改革的观念上不应设禁区。乡镇企业要保持常盛不衰，必须跳出传统的思想模式和发展路子，面对市场经济的新形势，要实现由依附意识转到自主意识；从差别意识转到平等意识；从从众意识转到独创意识。排除“左”的干扰，坚持乡镇企业的市场经济的运行机制，凡是能发挥乡镇企业优势的好机制、好作法都要保留下来，并加以总结、提高、发扬，不能丢掉。
在我国基本经济制度上，所有制结构是以公有制（包括国有制和集体所有制）为主体，个体、私营、外资经济为补充，不同所有制经济可以不同形式组合，各种经济成分和经济形式的企业都进入市场，平等竞争，共同发展。国有经济的主导作用，也要通过市场竞争来实现、来体现。与所有制结构相适应，分配制度是以按劳分配为主，按其他生产要素（主要是资金）分配为补充，兼顾效率与公平，运用市场机制合理拉开分配差距来激发效率；同时，国家运用多种调节手段，防止出现两极分化，逐步实现共同富裕。对不同所有制的企业，在政策上一视同仁。
在对待集体经济这种公有制的“单一经济”问题，既要看到它易于经济发展的协调与平衡的有利一面，又要看到它“二国营”的官气，缺乏危机感，缺乏压力和动力。在稳定企业干部、职工基础上，激发企业发展的内在动力。
2.各级政府和主管部门要转变观念和职能，既要抓国有企业，又要抓乡镇企业，注意搞好两者的配套、协调发展。对乡镇企业发展本着不分集体、个体、私营和合资，谁发展快就支持谁的原则，围绕市场大力推进产业结构，产品结构的调整，一切工作要服从并服务于经济发展。
3.乡镇企业自身角色观念的转变。乡镇企业以夹缝经济、草根工业，经历一个跑龙套、当配角的发展成长过程。但如果始终把自己放在“小伙计”的位置上，作为一种社会化大生产的小配角，那么在社会主义市场经济的舞台上就很难找到自己立足安身的位置。因此，今后乡镇企业必须有敢于唱主角的创业开拓精神，与其老跟在别人后面转来转去，还不如自己在市场经济条件下，闯出一条新路，创一方舞台，在市场竞争中学习借鉴国有大中型企业的优势与长处，与之同在国内外市场上，比翼齐飞。
4.国家发展乡镇企业的大政方针和各项优惠政策，要落到实处，发挥实效。对那些“贪污”和歪曲国家方针政策的人和事，要及时纠正和处理，依法保障乡镇企业合法权益。
近一两年的经济理论界对“乡镇工业是我国中小型工业的主体”的论断认识不够，就其在国家工业体系中的地位和作用，是不应该长期被人们，特别是高层决策研究咨询和综合经济决策管部门所忽视的。企业是社会经济生活的基本细胞，没有绝大多数的中小型企业，社会经济生活的机体就将不复存在。世界上，从某种程度上讲，中小企业数量的多寡，是衡量一个国家国民经济是否活跃的一把标尺。1992年我国工业总产值的63.6%，利税的57.7%是由中小型企业提供的，而75%的职工是在中小企业里获得工作岗位的。与国外相比，我国的中小企业具有更加分散，生存能力更加脆弱的特征。江泽民同志说乡镇企业是我国中小企业的主体，乡镇企业的作用，其实也就是中小企业的作用。当前，国内经济理论界及管理部门对中小企业，特别是对乡镇企业的重视与研究，都远远落后于中小企业的发展。因此，尽快加强对中小企业的研究、立法、管理等工作，使中小企业，特别是乡镇企业尽早摆脱自生自灭的状况是十分必要的。
5.乡镇企业要自觉地接受国家的宏观指导，根据产业政策，积极开拓新的生产领域，调整原来不尽合理的产业结构、产品结构，提高管理水平和企业整体素质，以便适应国内外市场变化的需求。在发展乡镇企业中要做到“经济热，头脑清”，大上不盲目，快干不蛮干，速度以效益为中心。对所上产业、项目，一定要进行考察论证，避免盲目上马，重复建设。切忌那种长官“拍脑袋立项，拍胸脯打保票，拍肩膀讨贷款，拍屁股异地做官”的“四拍”立项法，杜绝或减少“买土造砖”和“雨水养鱼”的项目。由于各地自然资源、交通条件、经济水平、人员素质等千差万别，要因地制宜，因“己”制宜，做到农、工、商、建、运、服几个轮子一起转，能发展谁就发展谁，谁发展快就发展谁。一句话，决策和经营管理的重点应立足于选准项目，抓住信息，创出自己的拳头产品、龙头企业，走创名牌产品，又创名牌企业之路。
（二）落实国家信贷政策，增加乡镇企业投入
资金短缺是乡镇企业发展的最大障碍。乡镇企业贷款占全国贷款总额的比 重仅为5%左右，这与乡镇企业在国民经济中的地位与贡献极不相称。同时少数地方和企业没有做到量力而行，又加剧了资金紧张。1992年开始国家给中西部乡镇企业专项贷款50亿元，从1993年起每年再增加50亿元，这应该说是国家扶持中西部地区发展乡镇企业的一大举措。但问题是此贷款能否落实到位，如果贷款一律改为商业性贷款，那对中西部乡镇企业发展的扶持作用将是不大的。因为中小企业特别是新办的乡镇企业，企业启动资金大都依靠银行贷款，负债经营成为中小企业（乡镇企业）普遍存在的现象。随着民营企业的迅猛扩大，税制和金融体制的改革深化，经营环境趋于均等，中小企业筹措资金越来越困难。向个人借贷的比率不断上升，利息越来越高，给中小企业的发展带来威胁。1994年3月中央农村工作会议指出：“中西部地区和少数民族地区要因地制宜，发挥地区资源和劳动力优势，探索中西部地区发展乡镇企业的有效途径，国务院决定对中西部地区和少数民族地区乡镇企业增加的贷款，在规模和资金上要予以保证。”同时，国家对东、中西部贷款要分类指导，区别对待。对中西部乡镇企业贷款要把政策性信贷业务从商业性信贷业务中分离出来，成立以扶贫为目标的政策性金融机构，并制订行政的、法律的措施予以监督，防止以拆借等形式向较为富裕、资金效益高的地区流出，加强信贷管理，促进自身发展能力。一要按照国家产业政策和信贷政策，积极支持立足当地资源，经济效益好，有发展前途的企业发展。通过“存量调整，有保有压”，实现资金的良性循环。二要金融部门参与企业管理，加强企业资金营运监测，促进企业加强资金管理，降低资金占用，提高资金效益。
（三）加快立法，依法保障乡镇企业持续、健康发展
党的十四届三中全会《决定》指出：“改革决策要与立法决策紧密结合，……用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”随着市场经济的发展，行政手段对经济活动的调控能力正在弱化。站在培育市场经济体制的高度，加强法制建设，才能形成全社会的监督、制约机制，保障市场经济有序、健康发展和运行。
乡镇企业发展要上新台阶，法制建设必须同步进行，两者相辅相成，缺一不可。市场经济不是无政府自由经济，国家需要依法进行宏观管理和调控，发展乡镇企业仅仅靠“放开”、“给政策”和弱化行政管理还是很不够的，更重要的通过加强法制建设，培育和建立市场经济关系和市场秩序。以法律的规范性、强制性、统一性、公开性、稳定性的特定功能，在市场经济的培育和运行过程中发挥导向、调控、规范和保障作用。
制定《乡镇企业法》是乡镇企业发展的客观需要，也是建设社会主义市场经济的需要，是保障乡镇企业合法权益和广大农民切身利益的需要。尽快制定《乡镇企业法》，把党和国家支持和引导乡镇企业发展的方针、政策用法律形式固定下来，以保障和促进其快速、健康发展。在推行股份合作制（股份制）和建立现代企业制度进程中，解决乡镇企业存在的企业所有权不明确、债权债务关系不清，对外经济活动缺少公平竞争的环境和条件等，都有待于乡镇企业法来保护。因此，出台并实施《乡镇企业法》，不但是必要的，而且是亟需的。这样，就可以解决乡镇企业厂长（经理）、企业家在经济活动中所揪心的是无法可依，让他们担心的是有法不依，做到宏观管理法制化，政府对乡镇企业进行宏观指导、管理、监督、协调和服务，实行间接管理，而不是直接管理，并主要通过法律、法规、规章和政策手段进行调控，进一步健全和完善乡镇企业的政策法规体系，逐步纳入法制轨道。通过与有关部门协商，可创办乡镇企业法律事务所、会计事务所、审计事务所和技术、政策咨询组织；建立专门以为乡镇企业服务的金融支持系统；加快生产要素市场以及会议、审计、法律、信息咨询等中介服务体系的发育。
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