论WTO环境下的行政审批制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,环境论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
WTO规则的绝大部分内容都是针对政府行为而言的，在世贸组织与中国达成的议定草案共19条规则中，全部都针对国内的行政管理体制。中国政府必须与世界各国政府展开一场投资环境的竞争，才能吸引世界上最多的投资和最好的人才。我国适应这一形势，修改法律，削减审批，放松规制，昭示了中国正试图使自己的政治体制同WTO规则接轨的决心。但我国目前审批改革的态势无论从方向目标及深入程度上都与WTO规则的要求相距甚远。本文拟就WTO对国内市场环境的要求及审批制度改革的方向等问题略陈管见。
作为中国入关“瓶颈”的行政审批
WTO是一个以市场为走向，提倡贸易自由化的国际组织，通过对关税及非关税壁垒的消除，对政府权力的限制来鼓励国际贸易自由化。这主要表现在其法律体系框架的主要原则上：非歧视原则，自由贸易原则，权利与义务平衡原则，透明度和可预见性原则，公平竞争原则，激励发展和经济改革原则。多边贸易体制最重要的目的是在不产生负面影响的情况下，使贸易尽可能自由流动。这一方面意味着消除贸易壁垒，另一方面意味着保证个人、公司和政府了解世界上的贸易规则是什么，并使他们相信政策不会发生突然变化，即政策必须是透明的和可预见的。而这致命的两条规则的矛头都指向了行政审批制度。作为一种重要的非关税壁垒，审批许可制度（注：关于行政审批和行政许可的关系，多数同志认为，行政审批与行政许可是同一概念；另有一种意见认为，许可与审批有交叉，重要部分是重合的；还有一种意见认为，许可是对经营活动能力的持续性授予，审批是对特殊活动能力的一次性授予。（张兴祥：《强力推进行政审批改革—行政审批研讨会杭州会议综述》，载《行政与法制》2001年第4期）笔者倾向于第2种观点。）已成为我国同WTO接轨的主要“瓶颈”问题。
行政审批制度的主要内容是行政许可，而“行政许可存在的问题还很多，大部分与WTO的规则背道而驰（注：山东省人民政府法制办公室调研组：《加入WTO与政府法制建设》，载山东省法学会编《加入WTO与新时期政法工作前瞻》，中国档案出版社2001年版。）。”主要表现在：(1)审批事项过多过滥，仅国务院规定的审批事项就有2000多项，有的地方审批事项达8000多项。一个部门一个“庙”，是“庙”都得拜到（注：如有的私营企业家申办一家批发市场，需要盖120个章，历时一年半。）。(2)审批的程序不透明，暗箱操作严重，行政腐败盛行。我国没有一部统一的《行政许可法》。不但审批事项的设立没有统一规则，而且审批程序也处于行政机关“自由裁量”。审批标准不公开发布，审批过程内部掌握，缺乏监督，成为行政腐败滋生的肥沃土壤。(3)审批差别待遇。如对外资企业在设立、行业准入、资金投向、原材料购买、产品销售等方面存在“次国民待遇”，外资的市场准入门槛过高，外资企业、个体企业、私营企业、国有企业在经济和法律地位上不完全平等。(4)审批收费浊流汹涌，监管乏力。利用审批收费已成为社会的一大公害，收费甚至被一些地区、行业作为审批的目的（注：如《南方周末》2001年3月报道的郑州“馒头办事件”。“馒头办事件”大致如下：今年年初郑州市“馒头办”从各区“馒头办”收回了办理馒头生产许可证的权力，区“馒头办”因原有收费、办证的权限被大大削减，引发不满。因为利益分配矛盾，竟导致了一场“馒头大战”。）。但审批监管缺位，许多地方都出现非法转让、倒卖、出租许可证的现象。行政审批中这些问题的积累发展，已经成为“影响社会生产力发展的体制性障碍（注：张兴祥《行政审批改革思路剖析》，国家行政学院学报，2001年1月。）”。
西方国家近代以来就实行市场制度，WTO法律体系框架中的规则和原则与发达国家的国内体制有较多的趋向性，发达国家按WTO机制运作并无问题。但我国自建国之后实行计划经济体制，自1978年以来的市场经济体制改革虽然取得了巨大的成就，但国内市场的自由化程度还很低，并对资本、人才的流动实行政府控制，因此，我们就更需要以WTO规则为蓝本和框架来改革我国的政治和经济体制。但目前的审批制度改革，在改革目的、改革标准和改革对象上都存有许多误差和混乱。各地都在“砍”审批，因没有制度规制，仍处于行政机关自觉自愿的低级阶段：削减审批的标准不统一。有的甚至砍掉了法律规定审批的事项；削减数量各不相同，削减后的形态也各有章法（注：如成都市取消了343项，占现行审批的34.4%；青海取消275项审批；太原取消268项；湖北取消原有2600多项审批的1000余项。）。笔者认为，应建立科学的规则和统一的制度，才能建立起适应国际大市场的科学现代化行政审批制度。
WTO规则与我国的行政审批制度改革
1.公平和非歧视原则
WTO的非歧视原则，是公平、平等这一最普遍的市场经济法制理念的表现，它要求各缔约国之间应在无歧视基础上进行贸易，不应存在差别待遇。它通过最惠国待遇和国民待遇等条款体现出来。我国为保护我国的幼稚工业，限制外资流向，外贸行政审批中的差别待遇、超国民待遇较多。
“自1994年《对外贸易法》公布之后，对外贸易经营权实行审批制度，虽然拥有外贸经营权的企业越来越多，但对大多数中小企业或单位来讲，享有外贸经营权仍然可望而不可及（注：史树林：《“入世”影响我国外贸制度的几个问题》，载《法学》杂志2001年2月。），”外资的外贸经营权也被严格限制。而根据1999年11月15日达成的中美双边WTO协议，外贸权将被分阶段放宽或取消。因此，我国要有计划放宽进出口权的审批，最终完全开放外贸经营权，以进一步贯彻国民待遇和市场准入原则。
2001年4月12日修订了《中外合资经营企业法》，它同去年全国人大常委会修改的《中外合作经营企业法》、《外资企业性》一样，取消了大部分与WTO规则不符的规定。但其本身与其相关的一系列法律性文件仍需进一步修改、清理。如我国实行与优惠待遇相挂钩的投资措施的做法，便是与《TRIMS协议》的当地成分的规定和国民待遇原则不相符。GATT第3条规定：“一成员方领土产品输入到另一成员方领土时，在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”根据《TRIMS》协议附录，被禁止采用的TRIMS无须是强制性的，或是依国内法或行政规章可予执行的。即使是那些与优惠待遇挂钩投资措施，也在禁用之列。我国虽未直接强制要求外资企业产品的当地成分，也未将外商投资企业的优惠待遇与当地成分要求挂钩，但在实际审批企业设立的过程中，往往要求外商投资企业在合同中订明，或另外做出承诺，保证产品的国产化水平提高到一定程度。地方性法规在审批外资企业时也有一些将优惠待遇与当地成分要求挂钩的做法（注：见陈安主编《国际投资法学》，北京大学出版社1999年版，第375页。）。
2.市场准入原则
我国加入WTO的基本承诺就是：遵守规则、开放市场。市场准入规则是GATS等WTO文件所表述的主要规则。WTO成立的目的就是通过消除关税壁垒和非关税壁垒，达到市场开放、公平贸易以最终实现世界贸易自由化。因此，各缔约国在关税减让的同时，还必须取消非关税壁垒，即取消配额和许可证以及禁止等限制手段，不允许用行政手段干预和阻止各国间贸易的真正开展。目前，我国配额和许可证等非关税壁垒已由1200多种减为300多种（注：《人民日报海外版》2001年3月12日。）。但在一些行业准入上许多规定与WTO规则相距甚远。
我国审批部门在审批有关外商投资项目过程中对有些领域的外资进入限制比较多。乌拉圭回合《服务贸易总协定》(GATS)等要求成员国逐步开放服务市场，以促进服务及服务提供者之间的竞争。其承诺涉及商业服务、金融、电讯、分销、旅游、教育、运输、医疗与保健、建筑、环境、娱乐与服务业等。根据《外资企业法实施细则》及1995年国家计委的《指导外商投资方向暂行规定》和其他一些相关规定，投资于对外贸易、设立投资公司、从事商业零售业、设立律师事务所和会计师事务所、房地产、租赁、交通运输、设立企业开展银行和保险等金融业务、设立旅行社等，审批条件较严格，程序多。因此，我国要逐步减少和消除这些事项上的审批，还权于市场和社会。
我国许多地方还存在着地方保护主义，许多地方往往以“许可”和“审批”为手段，画地为牢、以外地商品进入本地市场施加种种限制，设置市场壁垒。有些部门行政机关事业组织和社会团体以保护为名，设置行业许可，保护垄断，限制竞争，这也有违WTO的市场准入和市场开放原则。
3.透明度原则
透明度原则是世界贸易组织三个主要目标之一，也是WTO基本原则——最惠国待遇和国民待遇原则得以实现的重要保障。不论是GATT，还是GATS、TRIMS，都规定有对成员方政策和措施充分透明的要求。WTO中的许多规则都规定政府负有设立咨询点，进行答复和提供相应信息资料的义务。
我国行政审批制度存在的重大问题之一就是审批不透明，缺少程序制约。审批的标准、步骤、期限等法律法规大多没有明确规定，大多靠红头文件及上级指示办事。许可机关随意性大，许可行为此一时，彼一时，致使人情证、关系照禁而不止。我们在进行审批制度改革时，首先，应借鉴美、英、法、日等国的相关立法，在《行政程序法》或《行政许可法》中规定：“行政机关必须制定具体的审查标准，即使制定具体标准有困难，也必须制定有关审查的方针及相关事项。”这样可以确保行政机关有统一的标准对许可申请进行审查。同时，对审批标准及审批有关的政策法规全部公开。内部的“红头文件”，只要不涉及国家秘密，必须全部公开；凡是不公开的，就不能作为审批依据，从而改变以往那种“黑头不如红头，红头不如口头”的情况。其次，明确审批步骤、期限，建立说明理由制度，对不予核发证照、不予批准的应予书面答复并说明原因。再次，适应WTO规则的要求，按各省市县，各行业各部门设立咨询点，进行政府公报或政策汇编，免费提供给公众，同时，应大力推进政府上网工程，使审批的标准、步骤、期限、费用等为广大公民所知。
4.科学、效率原则
以往行政审批设立多出于管理上的方便和利益上的考虑，并不经过专家论证、立法听证和经济分析，这也是导致行政审批过多过滥的一个原因。行政审批的设立应符合成本效益原则，也应符合科学的行政法理。如我国对鼓励外商投资的审批就有待商榷。根据1995年《指导外商投资方向暂行规定》和其他相关规定，将外国投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止4类，除禁止类投资项目由国家规定不允许涉足以外，对鼓励类、允许类和限制类都由有关部门审批。笔者认为，行政许可的内容是国家的一般禁止活动，许可行为是对符合条件的特定对象解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格的行为（注：罗豪才《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第175页。），许可存在的前提是法律对某一事项的普遍禁止，否则便无从解禁。对国家鼓励或允许的投资项目，国家是欢迎的，不存在对社会的一般性禁止，所以不应适用审批制度，建议可以改为登记、备案，以利于国家进行经济管理和统计的需要（注：世界上许多国家的投资法都采用外资开放原则具体例外的模式，在此类法律中，包含了“负面”(negative)或限制性表列。即具体规定了禁止或限制外国投资的部门，外资审批制度仅适用于“负面”表列的投资。见陈安主编《国际投资法学》，北京大学出版社1999年版，第342页。）。
效率是程序的生命，行政效率是WTO内蕴的要求。乌拉圭回合谈判“一揽子”的《进口许可证程序协议》规定，进口许可证的申请表格应尽可能简便；受理机构应尽可能避免浪费和繁琐；一般申请者仅向一个行政管理机构申请时，这类管理机构的数目不得超过3个；应给予申请者至少21天的合理期限提出申请。这都体现了确保行政权力运作的效率要求。
针对目前我国的多头审批、程序繁琐的情况，笔者认为，在削减审批的同时，应进一步简化程序。首先，按照项目、类别、地区进一步简化审批程序，实行“一个窗口受理，大厅式办理，敞开式审批，一个来回办结”，加快审批进度。其次，可以扩大直接登记备案制的试点范围或开展核准登记制度点。目前，一些地方已在保税区、高科技园区试行外商投资项目直接登记备案制，并试行外商投资审批的简易程序。再次，批准和处理的时间尽可能缩短，申请手续向简明化、电子化、无纸化和网络化发展。