代建制模式下的审计选择，本文主要内容关键词为：模式下论文,代建制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓代建制，是指政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的建设项目功能要求，通过公开招标选定专业的工程建设单位，并委托其进行项目可行性研究、环境评估、规划设计、项目报审以及项目施工的招投标和材料设备采购等整个建设过程。目前，我国推行代建制的城市主要有深圳、上海、北京、重庆。本文主要分析代建制模式下的审计选择。
一、工程项目管理模式的变化对审计的影响
新中国建立以来，我国主要采用建设单位自行组织项目建设模式和工程指挥部模式，一般由建设单位临时组建管理班子进行项目和工程管理。1987年，国家发改委总结并推广世界银行贷款项目——“鲁布革”工程项目管理经验，逐渐形成了我国工程项目管理的四项基本制度，即项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。进入21世纪后，随着经济的迅猛发展，投资体制改革进程的加快，推动了项目管理模式的变化和演进，很多大型工程项目纷纷采用现代项目管理模式，如EPC交钥匙模式(Engineering Procurement Construction Turnkey)、BOT融资模式（建设—运营—移交）、PMC模式（项目管理承包）、代建制模式等。然而，现阶段我国的工程项目审计基本是以财务审计、造价审计、管理审计、效益审计为主，将审计重点放在工程建设项目财务收支、工程招标投标、工程造价控制及全过程建设管理等方面。这种审计模式源自于传统的工程项目管理背景，基于业主与投资方相统一的管理模式，表现了工程审计为业主服务的核心思想。随着项目管理模式的变革，投资方、业主相互分离的格局日渐形成，项目管理模式的变化对工程审计工作的开展提出了新的要求，审计的重点、目标、方式和绩效审计理念需要随之调整。特别是在代建制这种典型模式下，工程项目承包商通过代建合同将业主的诸多责任和权力承揽过来，建设管理的主体发生了变更，限制了代表业主的审计机构或审计机关职责的履行。
图1 代建制模式的非经营性项目结构图
二、基于代建制模式的审计需求分析
代建制模式主要是针对非经营性公共工程项目的一种管理模式，对于公共工程项目，如果缺乏对政府行为的有效监督约束，政府工作人员极有可能把权力作为资本参与市场的交换过程，导致政府行为失效。为了更有效地发挥政府的职能作用，必须加强对政府行为的有效监督。代建制突破了传统模式下“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理框架，变为各环节“相互分离、互相制约”，触及的是与项目建设管理相关的责任主体权利义务的调整，而未改变现有法律制度下的外部监督主体——建设、监察、审计等政府部门的职责。非经营性项目主要存在外部环境和内部项目实施过程（见图1）。内部项目实施主体包括政府投资人与代建单位以及设计、监理等内部利益相关者；外部市场环境主要包括审计等政府相关部门的监督以及外部市场竞争机制等其他利益相关主体，主要是约束项目内部各直接利益主体。
由图可见，政府投资人居于决策地位，在项目内部结构中发挥的作用及其与外部市场环境中其他主体的关系是整个项目运作的重要保障。然而在非经营性项目运作过程中，存在投资决策和决策者私人利益的矛盾，建设项目真正的出资者是纳税人，政府官员作为项目的代理人，是在“为他人决策”，如果没有非常完善的权、责、利对应机制，按照公共选择理论所指出的——一个理性人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配，政府官员就会以“寻租”方式来“损公肥私”。对此，审计作为外部监督机制，应能保证财政性资金的合理有效使用，将审计监督职能贯穿到项目的整个实施过程中，把握重点环节，提升代建制的绩效。代建制模式下，审计监督应采用动态过程跟踪审计模式，及时发现契约双方的矛盾冲突，将冲突在发生严重后果之前予以解决。审计机关作为独立于项目管理系统和外部市场的第三方力量，不能介入到项目管理系统中，但也不能完全脱离这个系统，应打破以往只对工程预决算执行情况进行审计的常规做法，实施动态监督。
三、代建制模式下的审计选择
代建制是投资项目管理领域的新生事物，通过对已进行代建制试点的北京、重庆、武汉等地的情况分析表明，代建制的建设和实际执行过程中仍存在一些问题，机制、制度的不够完善，也加大了审计选择的难度。为此，审计机关大胆地进行探索。2005年7月，青岛市审计局首次对代建制项目——青岛市宁德路打通工程项目实施审计，审减工程价款196.68万元；2006年6月至9月，深圳市审计局对政府投资项目代建制执行情况开展了绩效审计。实践表明，在代建制模式下，审计机关需要调整投资审计的目标和重点，向以机制为中心的绩效审计转变，加强对权力的制约和监督。
1、对代建单位的审核。代建制最突出的特点，在于代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利，包括在业主监督下对建设资金的支配权，同时承担相应的责任，如投资保值责任等。从代建单位的工作性质看，其所从事的工作与项目管理十分相似，但作为非经营性公共工程项目而专门设计的一种制度安排，代建单位充当项目法人则是必不可少的。代建单位必须具备一定的资金实力与信用、相关项目管理经验与实施能力、相关资质，并可以独立承担民事责任。所以，要对代建单位进行审核。(1)资质级别的审核。目前，对工程项目管理还没有资质认定标准，因此，在代建制试点阶段通行的一种做法是用与工程项目管理相近的一些资质作为代建单位资质的审核。如北京市曾经推出I+X的代建人资质要求，即代建人必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1项以上的其他与建设工程相关的资质，如工程招标、设计、监理、施工等资质。目前，较为通行的做法是只要具备工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标、造价咨询或房地产开发一级、工程总承包一级资质中的任一项即具备入门资格。(2)招投标过程的审核。代建制模式大致有三种：一是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性单位，如安徽省公益性项目建设管理中心、深圳市公务局等。其主要做法是，在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或初步设计后，由发改委下达代建任务，代建单位开始工作。二是有限选定代建单位模式。如武汉市通过招标选定三家项目管理公司作为备选代建单位，由发改委选定代建单位并下达代建任务。三是按项目公开招标选定代建单位模式。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定。三种模式相比，以公开招标方式确定代建单位的模式更符合代建制的特性，实际效果也更好。审计机关对于招投标过程应全过程跟踪审计，严格监督招投标过程，保证招投标过程的公开透明，确保代建单位符合资质标准。
2、对投资计划、预算申报和下达、资金拨付的渠道进行程序性审计。目前，较为常见的代建管理模式有两种：(1)全程代建模式。在项目初始阶段，招标人委托招标代理人通过公开招标选定代建人，从现行的项目审批程序特点看，一般认为在建设项目获得初步设计批复后，代建人进入最为合适，即从概算批复到项目竣工验收合格为止。(2)两段式代建。即将建设项目拆成项目前期代建和后期代建两个阶段，项目前期代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；项目后期代建一般从领取项目开工证开始至项目施工保质期结束。前期代建适合咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建适合总承包背景的项目管理企业，主要针对规模较大、工期较长的项目。对于代建制项目，按照国家规定，审批程序保持不变。跟踪审计应以代建制项目为审计对象，不论采取何种代建模式，均要对其审批过程的合规性进行审计，对其投资计划、预算申报和下达、资金拨付渠道等进行程序性跟踪审计，并延伸审计投资方、使用单位、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位。
3、对代建合约和代建费的审计。以公开招标的模式选定代建单位，其代建合约主体主要包括投资人（发改委）、项目使用人、招标代理人和代建人。投资人与招标代理人形成招标代理委托关系，再由招标代理人按照规范程序对代建人进行公开招标，期间项目使用单位参与招标文件的编制与评标活动。目前，代建合约的框架设计大致可以分为两种。第一种框架是由投资人、项目使用人和代建人三方共同签订代建合约。第二种框架是将代建合约分拆成两个具有关联关系的法律文件。首先，由投资人给代建人出具一份项目代建委托书；其次，由项目使用人与代建人签订项目代建合约，该合约对双方的权力、责任、义务作出较为详尽的规定。无论何种性质的代建合约，审计机关都要对合同条款中规定的权、责、利进行审计，如代建单位的法人地位、相关约束条款，并以合约的执行为审计线索，贯穿整个审计过程。按照财政部“项目代建单位的代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”的规定，针对全程式代建，代建费通常不超过项目投资的2%，如果是两段式代建，应在总额内合理分拆。代建费一般包括代建单位在项目前期准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费和合理的利润。目前，一般地方都是采取代建费加节余奖励作为代建单位的报酬。审计的重点是“节余奖励”，应审查与合约的约定是否一致。
4、对竣工财务决算进行审计。代建项目建设完成后，审计机关必须对代建单位编制的竣工财务决算进行审计，从质量、功能、资金等方面入手。必要时可借助社会审计力量对项目结算和决算进行审计，确保审计项目的覆盖面，但对其承担的代建项目审计质量进行跟踪检查、重点复核。
5、项目结束后的绩效审计。随着国家对工程项目的投资日益增大，投资体制改革不断深化，工程项目对经济发展的影响也日益重要，审计应从核减资金拓展到对项目的立项、工程质量、环境保护等方面，从更大的范围、更深的程度，提高经济效益、社会效益和环境效益。开展绩效审计，除了考虑项目的成本效益问题之外，还要单独确认成本指标，主要通过调查已建成项目的运营状况，分析不能达到预期效果的原因，着重从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等方面提出建议，促进项目的后续运营达到预期效果。代建制模式主要普及应用在一些大型、尤其是一些超大型项目上，不仅对项目所属企业影响深远，甚至对国民经济发展影响也比较大。由于代建制模式下，审计范围和审计内容受到限制，审计机关只能开展事后绩效审计，对建设过程中的损失浪费进行“秋后算账”，审计结论的现实价值多表现在为项目的决策者和管理者提供经验和教训，对项目本身效益的实现没有太大的帮助。因此，审计机关应注重提升事后审计的间接价值，不仅需要关注固定资产投资目标的实现情况，更要关注企业的微观经济效益、宏观经济效益、环境保护、社会效益等，从宏观角度分析和研究存在的问题，提出完善法规、制度和政策的措施，以有助于有关部门加强对国民经济的宏观控制与管理。在更好地利用企业有限资源和资金的前提下，如何高效率地建设更多的项目，值得进一步思索。另外，对代建制项目的绩效评价，应从有形的可量化的投资效益，逐步向无形的资源环境影响等方面拓展，应提倡运用“三E”（经济、效率、效果）标准来考核评价政府及企业使用国家资金的建设成效，提供政府机构管理绩效的信息。
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