论我国执法制度的重理，本文主要内容关键词为：制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据行政权力的实质推论，执法应当是行政机关的最主要职能。行政机关通过行政许 可、行政强制、行政处罚、行政征收、行政补偿、行政救助等执法形式，实现国家意志 ，维护公共利益。由于执法是对于法的贯彻实施，因此，执法是实现法之目标的关键， 是检验法之善恶的尺度，是完善法之疏漏的途径，是实现法之创新的土壤。但是，所有 这一切都要以好的执法制度之下执法人员的忠诚执法为前提，而这恰恰是目前我国执法 方面的软肋所在。因此，我国各级政府必须高度重视并实际解决执法制度的重理问题。
一、执法制度重理的必要性
进入20世纪90年代后，由于信息技术的迅速发展，美国企业界发起了一场名为“重理 管理”的管理革命，其基本导向是在新技术，特别是信息技术的支持下，清理、重新评 价并大幅度改善原有管理方式和程序，从而有效降低管理成本，提高管理效率。随后， “重理管理”波及到公共部门，引发了公共部门的重理。例如，纽约市司法系统进行了 缓刑犯监控程序重理，通过建立缓刑犯网络监控系统，让2万名低危险的缓刑犯使用公 用电话自我汇报，每年可节约监控费用330万元；在加利福尼亚州的依阿华，政府通过 建立公用电话亭，使公民24小时随时都能与州和地方政府进行联系，并要求各种服务， 大大增加了政府的回应性(responsive)。“重理政府”不仅创造了全新的政府行为方式 和程序，而且带来了政府诸多方面的变化。
对于现实中国而言，“重理政府”主要方面之一是重理执法制度，即通过对执法主体 、执法权限、执法方式、执法程序等进行重新设计和重新规定，使执法制度能够迅速适 应社会政治、经济体制的重大变革，这既是改善执法状况、提高执法水平的需要，也是 我国加入WTO后政府行为适应性调整的需要。从改善执法状况、提高执法水平看，我国 现实执法中存有诸多问题，有法不执、执法不严、执法拖延、执法野蛮、执法违法、执 法犯法等现象绝非个别，公众的反应也十分强烈。从政府行为适应性调整看，加入WTO 后，我国享有了WTO成员国稳定的多边最惠国待遇，这将极大改善我国的国际贸易环境 ，使我国尽快融入于世界经济主流。WTO以市场经济为基点确立了一整套经济贸易规则 和法律制度框架，对此，我国政府应以积极态度和有效作为予以应对，这就需要对传统 执法制度进行重理。如果不作这样的重理，我国政府就有可能受到来自WTO规则的制裁 。
执法制度的重理是完全必要的。如果说改革开放前20年，我国的立法机构通过制定大 量规范行政权力运行的法律规范，明显提高了政府法制化程度的话，那么，进入新世纪 后，执法制度的重理就成为当务之急。只有通过执法制度的重理，才能使政府的执法行 为更加符合市场经济发展规律和WTO各项规则，也更加贴近社会与公众。惟其如此，执 法才能真正成为法律理念和公共利益实现的中介，成为社会文明进步、繁荣昌盛的强大 推动力量。
二、我国执法制度重理的框架
根据我国现实执法中存在的问题，执法制度的重理主要涉及执法形式重理、执法组织 重理、国家公务员管理重理、执法方式重理、执法程序重理等。
(一)执法形式重理
形式相对于内容而言，是一定内容的存在方式，执法形式亦即执法的表现形式或执法 的存在方式，无此便谈不上法律理念的实现。行政许可、行政强制、行政处罚、行政救 助、行政征收、行政补偿、行政指导、行政合同等都是常见的执法形式。有研究者将形 形色色的执法形式根据一定的标准进行整理，形成了不同类别的执法。例如，根据行政 机关与行政相对人的权利义务关系，将执法分为权利性执法(行政许可、行政救助)、义 务性执法(行政强制、行政征收)、权利与义务约定性执法(行政合同)以及非权力性执法 (行政指导、行政调解)等。
实际上，执法形式还可以根据政府与社会关系的标准进行分类。根据这一标准，执法 可以分为管理制性执法、保护性执法、服务性执法和契约性执法。管制性执法的核心特 点是强制，政府与社会处于管理与被管理关系，例如行政命令、行政指令性计划、行政 检查、行政处罚、行政强制、行政征收等；保护性执法的核心特点是救助或照顾，政府 与社会处于保护与被保护关系，例如行政救助、社会保险、社会保障等；服务性执法的 核心特点是信息提供与指导，政府与社会处于服务与被服务关系，例如公共信息发布、 行政指导、行政建议等；契约性执法的核心特点是双方合意，政府与社会处于平等协商 关系，例如行政委托、行政合同等。执法形式根据政府与社会的关系进行分类，既表明 了政府与社会的天然联系，也表明了执法形式的双重价值，即执法形式既是法律理念的 实现形式，同时也是政府应有的一般社会功能。
执法形式的重理并不指对已有执法形式的抛弃，而是指在新经济体制下，特别是在中 国加入世贸组织之后政府执法重心的转移。在计划经济体制下，行政机关的执法多采用 管制形式，执法的突出特征是“统”，整个社会特别是社会经济体制运行机制充满了行 政色彩。在市场经济条件下，执法虽然仍需保留管制形式，但管制形式已不应作为主导 执法形式，相反地，保护形式、服务形式和契约形式的执法应逐步成为主导执法形式。 例如，政府通过公共物品的生产和分配，通过社会救助和最低生活费用等，保障社会成 员物质和精神生活的需要；政府通过发布经济形势预报和经济统计数字，克服信息不对 称，引导市场健康发展，实现市场主体间的公平交易；政府通过行政契约，使政府外组 织广泛参与公共管理，实现公共管理的社会化等，都反映了政府执法重心的转移，这种 转移不仅有利于中国的经济发展和社会进步，而且完全符合国际行政改革和行政发展的 大趋势。(注：中国在加入WTO之后，外经贸部建立了一个名为“咨询通报局”的新机构 ，主要职能是为社会特别是企业提供信息服务。任何世界贸易组织成员、企业和个人都 可以就中国法律法规问题向该局提出咨询要求。咨询通报局将在30天最迟不超过45天内 予以答复。在规定的时间内不予答复的，须以书面形式说明原因。这一变化是可圈可点 的，说明我国“入世”后一些政府机关服务意识的增强以及相应措施的跟进。)
(二)执法组织重理
在当代，执法组织已经发展成为一个体系，这是一个以行政机关为主，兼有授权组织 和委托组织在内的庞大体系。目前，我国执法组织主要面临着三个方面的问题，即执法 组织职能交叉、执法组织沟通不畅、执法委托不足与委托违规等。
执法组织职能交叉的直接后果是造成重复管理，不仅浪费行政资源，加重行政相对人 负担，而且极易引发执法组织间的矛盾冲突，损坏政府形象，降低政府威信。例如，近 年来，河南郑州为规范馒头的加工与生产，成立了各级政府的“馒头办”，但因为各级 “馒头办”间的管辖交叉，因而在执法中常发生管辖争议，成为郑州市民的笑谈。
执法组织沟通不畅，使执法组织形不成系统优势，大大影响了执法的整体效果。例如 ，按照《行政处罚法》的规定，行政处罚必须坚持“一事不再罚”的适用原则，但实际 情况却远非如此，行政处罚中常出现“一事几个部门罚”的情形，对行政相对人的合法 权益构成严重威胁。这种情形的产生固然与执法组织职能交叉有关，但也与执法组织之 间不沟通有关。实际上，“一事不再罚”原则的真正实现有赖于整个执法组织的协调和 统一，无此便无行政机关的规范执法，也就更谈不上行政相对人的权益保护。当某一违 法行为出现后，执法组织对于违法行为的性质、社会危害程度、涉及的行政法律关系、 实施处罚的种类和程度等问题，应当有明确的认定。本着共同制止违法、维护公共利益 的目的，应当由哪一个执法组织实施行政处罚才最符合法律规定和公共利益，需要各执 法组织认识上的一致和行动上的协调。
执法委托不足和委托违规是行政委托中并存的两大问题。执法委托不足指政府对政府 外公共组织参与社会公共事务管理的利用不足。执法委托不足的直接后果就是政府公共 服务供给能力以及社会活跃程度的降低，社会活跃程度的降低反对来又加剧了政府垄断 和官僚主义。对此，邓小平曾深刻指出：“我们的各级领导机关，都管了许多不该管、 管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单 位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关 、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。 这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”[1]。执法委托违规指行政委托 不遵循法定规则，例如委托非公共组织实施行政处罚、委托不遵循法定程序等。执法委 托违规的直接后果是使许多不具备法定条件的委托组织进入到执法过程，造成了执法过 程的无序与混乱。
执法组织重理应着重解决上述三个方面的问题。首先，各执法组织应进一步明确自身 职能，在此基础上，对于那些可能与其他执法组织交叉的职能，应与相关组织进行协商 ，以解决交叉职能的统一归并问题。在我国行政组织法尚不健全的背景下，类似的协商 仍是必要的。其次，理顺执法系统内部关系，包括上下级执法组织的关系、综合执法组 织与专业执法组织的关系、综合执法组织之间的关系、专业执法组织之间的关系等。对 于那些涉及几个部门的执法问题，应建立部门间的协调沟通机制，使各执法组织能够相 互配合而不是相互推诿。再次，适应公共管理社会化的发展趋势，政府应提高对政府外 公共组织的利用程度，规范对政府外公共组织的委托程度，以增加社会的自治能力。在 这方面，近年北京市政府利用行业社团承担政府职能的做法就是一种极有价值的尝试。 (注：截止2001年10月，北京市共有行业社团137个，占全市市级社团总数的12.6%，注 册资本总额6300多万元，净资产约1.51亿元，社团专职工作人员1000余人。由于行业社 团所具有的人才优势、技术优势以及行业管理经验，一些政府部门适时将一些职能交给 行业社团履行，收到良好效果。目前，全市已有56个行业社团经委托承担了政府部分职 能。例如，北京食品协会承担了北京食品工业“十五”发展规划编制任务，北京连锁经 营协会承担了行业标准、行业规划制定以及行业信息发布任务，北京印刷协会承担了北 京地区印刷企业的协调任务。目前，北京市政积极在条件成熟的行业建立行业社团，并 逐渐将从政府剥离的行业管理职能真正转移给行业社团。)
(三)国家公务员管理重理
国家公务员是代表政府与行政相对人直接接触部分，某种程度上就是政府的化身，其 个体素质直接影响整体政府形象和执法水平。目前，我国公务员管理的三大机制都存有 一些问题。
公务员更新机制的问题主要是入口扩大、出口不畅和人员素质亟待提高。我国公务员 总数逐年增加，但由于出口尤其是“辞退”环节实施的阻力过大，一些明显不适宜在政 府机关工作的人员仍滞留于政府机关。一些公务员的思想观念、行为方式、知识结构、 业务技能等都已明显落伍于知识经济时代，但政府的学习与培训却未能及时跟上。公务 员激励机制的问题主要集中于考核环节，公务员考核既缺乏严谨科学的评价体系，也缺 乏严格执行的操作程序，这使得公务员考核在很大程度上成了一种不得不走的过场，考 核结果难以达到客观公正，也就不能作为公务员奖惩或职务升降的依据。公务员监控机 制的问题主要集中于监控不足。公民通过法定程序进入国家公务员系统后，公务员与国 家之间就构成了“特别权力关系”。(注：“特别权力关系理论”由德国行政法鼻祖奥 托·梅耶(Otto Mayer)提出。他认为，普通公民与政府之间的关系是“一般权力关系” ，处于一般权力关系的人可以通过司法救济途径主张个人权利。公务员与政府之间的关 系是“特别权力关系”，加入特别权力关系的人，对国家或政府的附属性增强，个人权 利的余地变小而社会义务的余地变大。)公务员的行为既要受到来自义务的内在约束， 也要受到来自社会的外在约束，就我国目前情况看，无论是公务员的自我监控还是公务 员的社会监控都呈明显不足态势。
公务员管理重理的重点是解决公务员管理法制化问题，这是世界各国建立和完善公务 员制度的必由之路。公务员管理法制化的基础要求是公务员立法，包括公务员总法和与 之相配套的各单项法规或实施细则。我国《国家公务员暂行条例》实施已近10年，这一 法规虽对我国公务员制度的建构起了决定性作用，但从公务员制度的完善与发展看，法 规的作用毕竟有限。为了解决公务员管理法制化问题，立法机关应当在总结公务员制度 建构经验的基础上，加快《国家公务员法》的立法速度，争取使该法案能够尽早通过全 国人民代表大会的审议并颁布实施。与此同时，与《国家公务员法》相配套的各单项法 规或实施细则亦应当尽早健全、修改、完善，使我国公务员管理真正走上制度化轨道。
(四)执法方式重理
经济体制转型以及政府职能的转变必然引起执法方式的变化，而执法方式恰恰是我国 政府长期忽视的问题。我国历次行政改革触及到政府体制的诸多方面，包括政府的管理 职能、行政权限、机构设置、人员编制、内外关系、财政预算等，但却未能从根本上触 及执法方式，使政府的执法方式保持了几十年一贯制。实际上，我国政府机关中的文山 会海、公文旅行、办事拖沓、长官意志等，几乎都与执法方式有关，因此，对执法方式 的重理是完全必要的。执法方式是一国行政文化的缩影，要想使其在短时间内得到根本 转变是不可能的。但是，随着现代化、国际化的挑战以及随之而来的行政文化变革，执 法方式重理的条件将逐步成熟。在现阶段，执行方式重理应着重解决行政许可制度重理 、传统办公方式重理以及电子政府(electric government)建构等问题。
行政许可制度重理主要应解决许可随意设置、项目过多、权限集中、程序烦琐等问题 。近年来，我国不少部委和地方政府都进行了行政许可制度改革。例如，财政部已取消 7项涉及企业资产与财务的行政许可事项，包括：国家电力公司投资收益预决算；葛洲 坝水利发电厂专项支出：投资单位境外投资经营情况年度财务报告；房地产开发企业提 取业务执行费和预提公共配套设施费；金融企业和非金融企业变更折旧方法和折旧年限 事项，国有企业被盗、贪污等财产损失事项；地方股东单位持有上市公司非发起人国有 法人股及非上市公司国有股权等。再如，上海市2001年底前已将原有2027项行政许可事 项精简了50%。行政许可制度重理的目的是为社会的自主发展提供宽松条件，使政府专 注于宏观经济调控和公共事务管理，并减少因过多行政许可而滋生的政府腐败。
传统办公方式重理主要解决政府服务意识差和办事效率低的问题，这也是公众对政府 最为不满且最多非议的问题，重理的目的是确立服务政府的理念，并创造出全新的服务 方式。在这方面，我国已有不少地方政府及其工作部门进行了重理尝试。例如，2001年 2月，深圳市工商、海关、人事、监察等15个政府机关联合向社会公开承诺强化服务意 识，改进管理方式，全面提高行政效率。深圳工商局注册分局改串联审批为并联审批， 在注册大厅设43个窗口并列办理各项手续，形成系统化服务，大大提高了工作效率。深 圳海关每天有几万车辆出境入境，海关采用电子封条、电子查验、电子过秤方式办理通 关手续，使单车通关时间从15分钟缩短至几分钟。北京市政府已全面推行“一站式办公 ”，为企业提供快捷服务，其投入产出比为1∶1475，大大提高了行政效率，改善了投 资环境。
电子政府对政府的影响可能是多面且深刻的。其一，电子政府可能带来行政组织结构 的变化。行政组织结构由一定行政纵向层次和横向幅度整合而成。通常认为，行政层次 多而行政幅度小，行政组织结构呈尖凸状；行政层次少而行政幅度大，行政组织结构呈 扁平状。由于网络行政具有信息共享且重视横向联系的特点，因而促使行政组织减少或 取消过多中间层次，使行政组织结构从尖凸状过渡到扁平状。其二，电子政府可能带来 行政权力结构的变化。行政权力结构由上下级行政组织间的权力分配关系整合而成，权 力集中于上为集权型权力结构，权力分散于下为分权型权力结构。由于网络行政具有灵 活、低耗、高效的特点，因而影响行政权力更多地向下倾斜，从而改变集权型权力结构 的那种僵化、浪费和低效。其三，电子政府可能带来行政主体的变化。行政主体由一定 行政机关与法定授权组织整合而成，在网络行政下，行政相对人经常通过网络而不是直 接去面对“有形的”或“实在的”行政主体。在这种情况下，行政主体的诸多问题，包 括行政主体的范围、种类、资格及确认等都有可能发生变化。其四，电子政府可能带来 行政决策结构的变化。行政决策结构由决策主体及其相互间的制度化关系整合而成，网 络行政增加了公民参与政府决策的机会，增加了横向、纵向决策主体间的决策沟通，使 行政决策的民主化、科学化和系统化的可能性大大增加。基于电子政府的上述影响，有 学者将电子政府称为“虚拟政府”，以区别于那个实在的、看得见的政府。事实上，“ 虚拟政府”仅仅是一种不很确切的比喻，因为，并非在实在政府之外还有一个虚构的、 假设的政府。电子政府所能做的一切，从本质上看都是对现有执法方式的辅助、改进和 拓展。为此，有条件的政府应当积极建构电子政府，以充分利用现代信息技术所提供的 便利。从目前情况看，电子政府的建立应着重解决政府信息共享和为相对人提供便捷服 务问题，其目的在于克服信息不对称，提高行政效率，使相对人足不出户就能完成与政 府的交往过程。(注：2002年12月10日，“中国电子政务技术与应用大全”在北京召开 。会议在电子政务战略规划、电子政务平台技术、电子政务应用案例与解决方案等三个 层面，探讨了中央、地方以及行业的电子政务技术与应用。中国人民大学公共管理学院 教授、国家“863”计划“中国电子政务管理系统”课题组组长许光建认为，中国电子 政务的发展需经历四个阶段，即设备、基础网络建设，应用环境建设和系统链接。前三 个阶段侧重解决某一政务体系内部的纵深发展问题，第四个阶段则侧重解决各政务体系 之间的互联互通问题。)
(五)执法程序重理
执法程序重理应当着重解决统一行政程序法的创制以及执法程序监督问题。
进入20世纪中叶后，程序法的价值被越来越多的法学家和政治学家所肯定。他们认为 ，程序是法的内在生命，如果说实体法是权利义务的设立(立法)、分配(行政)与调整( 司法)，那么程序法就是权利义务设立、分配与调整所必须遵循的基本原则，是实体法 实现的基本保障。不仅如此，程序法还具有独立价值，即程序法可以先于实体法而存在 ，可以补充实体法的不足，也可以纠正实体法的偏颇。照此推论，一个国家没有好的行 政实体法制但却有好的行政程序法制，这个国家仍然可以被治理得井井有条。正如美国 法学家伯纳德·施瓦茨所言：“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法” [8]。行政程序法结构模式有分散与统一之分，比较而言，统一式行政程序法有利于各 个行政领域遵守共同的、最为基本的程序规则和制度；有利于各个行政领域行政程序法 律规范内容的整体协调；有利于避免分散模式下可能出现的各程序法律规范之间的相互 重复或矛盾，从而更好地保护行政相对人的合法权益，提高行政效率。因此，行政程序 法结构模式由分散式向统一式过渡，已经成为国际社会发展的大趋势。顺应这一趋势， 我国应在汲取别国经验的基础上，加快统一行政程序法的创制过程。
针对执法人员程序意识淡漠、程序违法普遍的问题，有权机关尤其是上级行政机关应 当加强执法程序监督。对于执法人员违反法定时限、方式、步骤作出的行政行为，例如 ，行政行为应当“表明身份”而不表明的，应当“告知”而不告知的，应当“听证”而 不听证的，应当“回避”而不回避的，有权机关应当确认其无效并予以撤销，而不是责 令补正程序违法。在这方面，由于有权机关所处的特殊地位，其所担负的执法程序监督 任务是相当突出的。据报道，广州市政府2002年1月成立了“行政执法督察办公室”， 其职能是：组织实施《广东省行政执法责任制条例》；协调部门之间的执法冲突；协调 并监督重大执法活动；受理公民、法人和其他组织不服行政行为的申诉；查处执法投诉 案件；参与执法检查；审查区、县级市政府作出的重大行政处罚案件备案等。尽管广州 市政府“行政执法督察办公室”职能履行的实际效果尚不明朗，但这种做法无疑提供了 一种执法程序监督的具体方式。
执法制度的重理是一种体制性革命，是政府对自身的“重新创造”，其中的困难是多 种多样的。首先，计划经济体制下政府执法方式的惯性还相当大，一遇具体问题就会顽 固地表现出来。其次，一些行政首脑、行政公务人员的行政观念、行为方式陈旧，甚至 还有封建社会遗存的“衙门作风”。这说明，执法制度的重理是项长期而艰巨的任务。 对此，各级政府应当根据自身面临的不同政治、经济、文化因素，因地制宜地制定本级 政府及其职能部门执法制度重理的长远目标、近期目标和阶段性目标，并分步实施。这 既是一种社会需要，更是一种政府责任。
收稿日期：2003-03-11