转轨时期反腐败法律机制的完善对策，本文主要内容关键词为：对策论文,时期论文,机制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，党和政府坚持不懈进行廉政建设，取得了显著成绩，也初步建立了廉政机制。但由于我国正处在由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，社会正经历一场深刻而全面的革故鼎新，新旧不免脱序，管理上不免出现漏洞，加以社会心理的某种错位，政府权威失落，法制存在缺陷，肃贪机构之间不够协调，惩治机制弱化，预防制度不完善等因素的影响，腐败问题，日益突出，廉政建设依然任重道远。当务之急，必须克服反腐败机制性障碍，健全公务员廉政机制。其中最重要的莫过于落实依法治国的精神，克服反腐败的法律障碍，完善反腐败的法律机制，因为，从根本上说，惩治腐败，推进廉政建设，是一个法律问题，需要在法制的轨道上加以解决。
一、加强廉政立法
改革开放以来，我国在廉政立法方面迈出了重要步伐，先后制定和颁布了一批倡廉肃贪的政策、法律、法规，改变了无法可依、无章可循的状况。但也存在不容回避的问题。
第一，廉政立法缺少总体规划。主要表现在：(1)有关廉政立法，大多是一些应急性、政策性的规定，立法少，如当党政机关经商办企业造成诸多后患时，才出现有关制止性的规定和通知，楼堂馆所林立时，有关规定才出台；(2)现有廉政立法中，缺乏廉政建设的总体法，如廉政法，公职人员行为道德法等；(3)总体上看，廉政立法仍停留在零敲碎打的层次上，缺乏系统考虑和统筹规划，有的甚至相互矛盾，形不成一个完整的体系，离全面、科学、合理、严密还有较大距离。
第二，立法上存在诸多空白，法规科学性差。现有的廉政立法中缺乏专门法规，如财产申报法、监督法等，当相关问题出现时，便出现无法可依的局面；有些问题法律、法规虽有规定，但过于笼统、简单，没有具体条文或实施细则，也没有必要的程序性规定，缺乏科学性和可操作性；有的只有禁止性规定，如规定“严禁……”、“不准……”，而无明确的制裁性规定；现有廉政法规中预防性的法规太少。
健全廉政法律机制，从总体上说，要在立法、守法、执法三个环节齐抓并管。从我国目前的实际情况看，首要工作是加快廉政立法进程，完善廉政法制。具体内容是：
1.加强廉政基础性法规建设
目前，我国已有一些廉政立法，如宪法第41条赋予公民批评建议权、申诉控告权、检举权等就是在宪法中规定的廉政条款；刑法中有惩治贪污贿赂罪条款，此外还有配套规定，如《关于严惩严重破坏经济的犯罪的规定》、《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》等，但缺乏专门的基础性的法律和规章，由于现行的廉政法律法规比较分散、不统一，不仅不利于向群众宣传，也不利于司法人员掌握和运用。鉴于反腐败涉及的问题多而复杂，牵涉面广，仅靠单行的法规难以有效解决问题，加以腐败犯罪猖獗，因此有必要参考国外的经验做法，首先健全国家公职人员道德与纪律条例或廉洁自律守则为公职人员日常行为提供明确规范。这一规范能涵盖公职人员在政治领域、经济领域及人际交往领域除犯罪以外的所有腐败行为，并作出相应的约束性规定。同时，抓紧制定廉政法或反贪污贿赂法及政府官员行为道德法，对贪污贿赂犯罪的认定、查处、惩治做出尽可能明确而科学的规定，使反腐败有完整统一又切实可行的法律体系。
2.加强预防性廉政法规的制定
预防腐败在廉政建设中居于首要地位，是廉政建设的首要目标。为此，要加强我国比较薄弱的预防性廉政法规的制定：(1)完善政府组织法和程序法，完备国家机关的权力运行规范，对各个国家机关的机构设置、组织结构、职能权限、管理体制、人员选任、活动原则、办事程序、法律责任、监督措施等，做出明确无误的、统一的、稳定的法律规定，以解决机构设置不合理、权限不清、权力运行无序、乱设临时机构、滥用权力、任人唯亲、有权无责和监督乏力等问题。(2)制定国家公务员法，对公务员职位分类、职权职责、考试录用、培训考核、升降任免、奖惩、工资福利、退休离休等作出详细的规定，作为全面规范公务员行政行为的准则，使其行政行为有法可依、有章可循，在决定和处理单位重大事务，进行公共决策上，在住房、用车、配置通讯设备、吃喝送礼、旅游观光、出国考察等方面，不得滥用权力，任意行政；(3)制定党政干部财产申报法。明确规定公职人员在任职前后和任职期间财产申报的程序及违规处理，提高公职人员财产收支的透明度，以接受社会监督；(4)完善政府组织法规。加紧制定工商、税务、物价等部门的组织法规，明确界定其职责，防止滥权行为；(5)制定指令性物权和财权的管理规范。具体规定享有这些权力的主体、职责权限、适用条件、对象、运行程序和滥用权力的法律责任；(6)制定决策法，提高政府管理活动的透明度，公开化，以利于贯彻民主管理原则，预防决策型腐败。
3.完善刑法惩治腐败的条款
对现行惩治腐败的刑法条款要加以完善。首先，应当在刑法中增设有关惩治腐败的新罪名，除贪污受贿罪外，应增加滥用职权罪、渎职罪、挥霍浪费罪、以权谋私罪、挪用公款罪、非法所得罪、隐报境外存款罪、侵占罪、伪造统计罪、假报审计罪等，并且要进一步将法人受贿、法人行贿、对外交往中受礼不上缴、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款等规定为犯罪；其次，制定处理贪污贿赂案件的程序，其核心是防止“以罚代刑”；再次，适当完善有关腐败犯罪罪状的规定，使犯罪罪状更加明确具体，不同罪状间的界限更清楚；最后，对不同的腐败行为立案应采取单一标准，处治时应一视同仁。在法条规定上，重在明确规定相应的处罚措施，并加大处罚力度，如拓宽资格刑的适用范围，对犯有某种腐败行为的公职人员规定一定期限内或终身不得再提任公职，以免其利用职权继续谋求私利。
4.制定经济刑法
经济刑法就是以特定的经济制度和经济活动为保护客体的刑事法律规范。例如，刑法、森林法、贸易法、财政法、金融法中具有经济活动内容的刑事规范，都属于经济刑法范畴。我国目前应针对公职人员腐败犯罪具有权力型和智能型特征，增立经济犯罪罪名，确立从重处罚原则，规定侦办的特殊措施，包括特殊的手段和侦办机构的一体化等内容，以弥补传统刑法多惩罚“一般型”、“体力型”犯罪的不足，适应预防和惩治新型犯罪的需要。
总之，加强廉政立法，不断健全廉政法律体系是完善反腐败法律机制的前提条件，因此，一要加强立法队伍建设，不断提高立法水平，使廉政法律及时、准确、有效、可行，为反腐败奠定良好的法制基础。二要善于借鉴外国廉政立法的经验，快速地建立起符合本国实际而又切实可行的廉政法律体系。三要变“政策型”立法为“法治型”立法，克服非常规、一阵风、人治化的立法弊病，使廉政立法成为经常化、制度化的国家立法工作的重要组成部分。
二、完善法律监督机制
反腐败斗争几年来的经验表明，容易产生腐败行为的，大都是握有实权又受不到监督和制约的部门和岗位。要更有效地遏制腐败现象，除了进行制度建设，有效制约公共权力外，要着力完善法律监督机制。
首先，要完善监督法规，使监督有法可依。
当前法律监督操作困难、软弱无力，这一方面源于法规的漏洞，不便监督，另一方面源于监督行为本身缺乏必要的规范。这就要求在完备国家机关及其工作人员行为规范的同时，还要健全法律监督方面的规范。这主要包括：第一，完善政府内部监督规范。目前主要是完善行政监察方面的法规。现已有行政监察法，需进一步制定行政执法监察法等；第二，制定行政程序方面的规范。行政程序主要包括行政立法、行政执法、行政监督、行政许可、行政收费、行政征收、行政处罚、行政救济程序专门用于规定国家行政活动必须履行的法定步骤和手续，防止因为无序行政导致的腐败和无法监督现象的发生，现已制定行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法，其它的尚待制定；第三，进一步完善法律监督机构的组织法规、法律监督程序法规，以及公务员财产申报、审查法规。第四，制定有关社会监督方面的规范。当务之急是制定举报法和监督法，前者应确立对举报案件受理、审查、处理、答复、移送，对举报人保护和奖励等举报工作的基本程序和制度，从立法上保护举报人及其举报行为，并依法查处被举报人及其非法行为。后者应对监督体制、组织、职责、权力、手段、监督对象、范围、监督人员的地位、职责、义务、纪律、保护等作出详细规定，从立法上保障新闻的独立职能，加大其对腐败分子及其腐败行为的监控力度。也只有把法律监督本身纳入法治轨道，才有可能进行合法有效的法律监督。
其次，强化人大的法律监督。除了前文所述的加强行政立示和廉政立法，规范行政系统及其公务员的行政行为外，人大监督中，要强化各级人大常委会对“一府两院”的监督。要制定监督的具体形式、程序和手段，以及咨询、调查、弹劾、罢免等的实施方法，使人大的监督落到实处。要动用宪法，制约权力，防止掌权者腐败与专横。当前，应注意通过违宪审查与宪法诉讼，追究某些党政机关及干部的违宪行为；建立人大对其所选出的政府官员的语议制度、弹劾制度、罢免程序、以及不信任投票制度；进一步确立司法独立，克服党政机关和官员对司法工作的非法干预，并强化对行政行为的司法审查。为保证人大廉政监督权的落实，应当在各级人大建立廉政委员会，作为专门负责处理廉政监督工作的常设机构，受理财产申报、群众举报、控告、选聘廉政监督员等事宜。廉政委员会对各个国家机关进行全面监督，并且独立行使监督权，只对人大负责。具体地说，廉政委员会主要应做如下几方面工作：一是监督廉政法律法规的贯彻执行；二是加强对侵害群众利益和公民权益的突出事件的监督，及时遏制腐败违法行为；三是加强质询、听取行政部门工作报告、审批、代表评议和述职评议等监督环节。
再次，提高监督机构权力，实行监督责任制。
以往法律监督力度不够，一个重要原因是监督机构缺乏权威和责任。法律应当授予法律监督机构以应有的权力，使之除了一般地具有监察、督促、检查、纠举的权力之外，还应当具有公开或秘密地进行调查、侦察、立案、行政处置和移送司法部门处理的权力。同时在法律监督机构内部，实行严格的责任制，即领导负责和分工负责相结合。法律监督机构的成员如果是出于故意和过失造成失察、渎职，或者有以权谋私、徇私枉法、收受贿赂等行为的，除追究有关责任人的法律责任外，还要追究其主要责任人的连带责任，以防止法律监督机构自身的腐败和失职、渎职。
最后，加强司法监督。首先要修改《人民检察院组织法》把反腐倡廉监督惩治职务犯罪明确地列入检察机关法律监督的范围，把举凡进入诉讼程序的各种案件，都纳入司法监督的范畴；其次，要修改程序法，规定惩治职务犯罪的特殊程序；第三，改革现行的检察领导体制，将宪法规定的检察机关的一重领导（上级检察院的领导）、一重监督（同级人大及常委会监督）的领导体制落到实处。同时，加强党对检察机关的政治路线、方针政策方面的领导，保证检察权依法独立行使。第四，尽快出台检察官法，建立检察官身份保障制度，明确检察人员非经法定条件和程序，不受罢免、撤职、降职、降薪等处分，当其身份受非法侵害时，有请求法律保护的权力，以保障其不畏权势、秉公执法。在检察机关内部要设立专门惩治职务犯罪的监督机构，建立职务犯罪大案要案分级管理制度，健全职务犯罪举报制度，以此强化对职务犯罪的监督。此外，要强化司法机关的内部制约机制，促使执法和司法行为规范化和高效化，做到令行禁止；加强执法行为之间的互相制约，防止权力垄断现象；建立司法部门内部人员的交流制度、定期换岗制度、回避制度，切除裙带帮伙关系；建立责任制度、错案追究制度，将奖惩机制引入司法监督体系，制止司法部门和人员徇私枉法、以权谋私、践踏法律、贪污腐败的行为，维护法律的权威与公正。
为了完善法律监督，当前应着重做好监督法律创设和体制创新，使法律监督有法可依，有制度保障。同时，要改变法律监督一阵风、走过场的状况，把法律监督作为日常工作，常抓不懈，使腐败分子和腐败现象难逃法律的监控和惩处。
三、强化廉政的司法机制
公务员廉政建设既要靠完善廉政立法，加强法律监督，也要靠强化司法惩治功能，健全司法机制，这是公务员廉政建设的客观需要。
第一，建立反腐败专门机构。发达国家和地区为了有效地反腐败，建立了具有高度权威和统一的反腐败专门机构，如美国的联邦调查局，香港的廉政公署，澳门的反贪污暨行政违法专员公署，澳大利亚的反贪污委员会，新加坡的反贪污调查局等，其经验值得我们借鉴。为了有效地同腐败犯罪作斗争，我们可以参照发达国家和地区的经验，建立一个统一的权威的反腐败机构，专门负责腐败罪案的侦办及相关事项。根据目前实际情况首先应完善检察机关反贪污贿赂部门机构的设置，强化其职权，健全侦查机制。其次，要逐渐整合纪检、检察、监察三个部门的职能。最后，在条件成熟时，建立统一的、权威的、独立的、垂直型的反腐败专门机构。
第二，建立独立的司法体系。从宪法上讲，我国各级人民检察院和各级人民法院与同级人民政府并列，具有同等的法律地位，独立行使职权。但在实际运行过程中，“两院”的人权、财权、物权均受制于同级党委或同级政府，使其在查处或审理同级党政领导或与之有牵连的腐败案件时，往往横遭干涉和阻难，反腐败功能也因此大为削弱。解决这个问题的唯一出路是实现司法独立，这是保障公正，防止和惩处腐败的根本性措施。为此，可以借鉴我国军队、海关等部门实行中央直接领导的办法，实行司法机关不受同级党政机关干涉的垂直领导体制，并为其提供充分的法律及其它保障。（注：参阅谭世贵、廉政学、北京、法律出版社1995:219页。）
第三，健全对腐败的惩罚制度。其主要措施：一是针对公款吃喝、旅游、娱乐、消费等奢靡腐败之风盛行的现象，在刑法中增设“挥霍浪费国家资财罪”，运用刑法武器予以打击。二是重构刑罚体系，充分发挥刑罚功能。根据我国社会转型期的特点和反腐实践的要求，为切实有效地遏制和防范这类“要财不要命”的犯罪现象，必须改革现行刑罚体系，从以自由刑和生命刑为中心的传统体系向以财产刑、资格刑和自由刑为中心的、多元化体系改变。比如，可以借鉴西方各国的经验，对全部腐败犯罪均判处罚金。三是降低贪污和受贿罪的起刑点。我国现行法律规定，公职人员个人贪污受贿一般要达到2000元以上才判刑，而同样是侵犯财产罪，普通公民盗窃、诈骗、抢夺公私财物达到300-500元即可判刑。此种规定违背了罪刑相适应的刑法原则，违反了对国家公职人员从严要求的原则，也不利于公共财产的严格保护。为有效地惩治贪污受贿犯罪，应尽快降低该罪的起刑点。四是剥夺腐败者担任公职的资格及有关利益。应立法规定，公职人员腐败犯罪一经查实，即开除公职，并终身不得再任公职，同时剥夺其一切荣誉称号和应得的退休金，使之付出高昂的政治和经济成本，从而产生威慑效应，预防和减少腐败犯罪。
第四，形成快捷、秘密、高效的查处程序。首先，应当设计秘密调查，快速突出的程序。在法律范围内，允许纪检、监察、检察等部门人员独立行使职权，不必事先请示报告，等待批准。发现线索，立即取证立案，快速审理。相应地，对办案人员设立严格的监督和奖惩制度，以便调动其积极性又防止其滥权；对被查人员拒不配合交代的，设立从严从重惩罚制度。其次，应当设置预防性拘捕的程序。在接受群众举报、秘密调查、审理案件中，发现有构成犯罪重大嫌疑的腐败行为，纪检、监察和检察机关要相互配合，通力合作，迅速采取预防性拘捕行动。这样可以将嫌疑犯在猝不及防的情况下，切断关系，防止串供、订攻守同盟、销毁罪证、转移赃物、拉关系网、托情游说等反查处的行为。再次，应当设立专案负责，一查到底的程序，以便提高效率。最后，应当设置查处结果评估反馈调整的程序。即在正式决定查处结果之前，向广大群众公布查处的基本结论及准备采取的惩罚性措施，听听群众舆论的反映，并通过评估反馈和调整以争取群众最满意的处理效果。
第五，正确运用惩治原则，提高刑罚的有效性。司法惩治原则主要包括：法律面前人人平等原则，从严惩处、慎重准确原则，双向惩治原则，打击与保护相结合原则，有错必纠原则。根据我国目前的实际情况，要特别强调对公职人员腐败犯罪从严处罚的原则。近年来，腐败现象呈蔓延之势，其中的原因是多方面的，但与我们对腐败分子的查处失之于软、失之于宽有很大的关系。一些部门对腐败现象，睁只眼，闭只眼，和稀泥，大案化小，小案化了，助长了腐败的歪风邪气。历史和现实经验证明，惩治腐败应用重典。当前，查处案件要抓大案要案，突出重点，突破难点，按照中央的指示精神，坚持以查办党政领导机关、领导干部和司法部门、行政执法部门、经济管理部门及其工作人员的违法违纪案件为重点，从严查处领导干部贪污受贿、以权谋私案件，执法执纪人员徇私舞弊、贪赃枉法、执法犯法、执纪违纪案件，以及法人违法违纪案件。以此为重点，抓住线索，一查到底，绝不姑息迁就。
标签：法律论文; 公职人员论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 反腐论文; 法律监督论文; 司法程序论文; 廉政论文; 时政论文;