依法治国与改革和完善党的领导方式和执政方式——以政策与法律关系为中心的考察，本文主要内容关键词为：方式论文,依法治国论文,领导论文,关系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年7月1日，江泽民同志在《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中明确指出：“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式。”“积极稳妥地推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法治国家。”全党同志都要“努力掌握适应新形势新任务新要求的领导艺术、领导方式和领导方法，把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机地统一起来。”根据江泽民同志“七一”讲话精神（注：《人民日报》，2001年7月2日。），在新的历史时期，要加强党的领导，就必须改善党的领导，而要改善党的领导，就必须改革和完善党的领导方式和执政方式。搞清楚党的政策与法律的关系，给党的政策以合理的定位，对提高党的领导水平具有重大意义。
一
党的领导方式和执政方式可以从政策层面的含义来理解，即党在领导和管理国家事务、公共事务，调整各种关系时所采用的路线、方针、方法和措施。
中国共产党建党80多年来正反两方面的经验与教训可以使我们得出这样的认识：党的领导方式与执政方式必须随着时代的发展、社会的进步、经济活动方式的变迁而改进，否则，就会影响党的领导水平和政治威信。党的领导方式与执政方式的历史，从一定意义上说，是围绕着政策与法律的关系逐步展开的。
在新民主主义革命时期，中国共产党在开展反帝反封建的斗争中，在建立和扩大革命根据地的过程中，采取了一元化的领导方式，即主要依靠政策领导。彭真同志曾指出：“拿我们党来讲，革命战争期间，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯”（注：《发展社会主义民主，健全社会主义法制——有关重要论述摘编》，第201页，法律出版社，1988年。）。“当时，农村根据地长期被敌分割，交通不便，党中央给各地的，概括起来说就是政策。依靠政策，三年半消灭了国民党800万军队，把三座大山推翻了。那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有些法，但有限，也很简单。”（注：《发展社会主义民主，健全社会主义法制——有关重要论述摘编》，第174-175页，法律出版社，1988年。）可见，作为革命党，党的政策在革命过程中有着非常重要的作用，这样的领导方式为党最终取得新民主主义革命胜利、建立全国性政权提供了有力的保障。需要指出的是，早在井冈山斗争时期，毛泽东就在理论上对党政关系问题进行了阐述。他指出：“党要执行领导政府的任务，党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（注：《毛泽东选集》，第1卷，第73页，人民出版社，1991年。）然而，由于革命战争的特殊情况，这一思想认识并未得到真正实现。
新中国建立后的一段较长时期内，党在战争时期养成的领导、执政习惯被延续下来，政策仍然发挥着主要指导作用。1949年2月，中共中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》中规定，人民的司法工作应该以人民的新的法律为依据，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。（注：参见黎国智、付子堂：《法律意识形态的演进》，第419页，重庆出版社，2000年。）在法制初创时期，司法工作应有所遵循，没有法律而依靠政策是合理的。问题在于当时对法律在执政中的重要作用则估计不足。
党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转向经济建设，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。与此同时，经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制朝着社会主义民主政治方向发展和完善。市场经济必然要求实现法治，民主政治也必然是法治政治。随着市场经济与民主政治的发展，法律在经济生活和政治生活中的作用也越来越大，相应地，党的领导方式和执政方式从直接依靠政策过渡到主要依靠法律。邓小平同志明确提出了依法治国的一系列基本思想。他特别强调，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”（注：《邓小平文选》，第2卷，第147页，人民出版社，1994年。）。以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体继承和发扬了邓小平同志的法治思想，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略方针。
二
政策，特别是执政党的政策与法律有着密切的关系。任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策。任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党的政策影响。可以说，执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。德国比较法学家茨格威特·克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”（注：［德］茨格威特·克茨著，潘汉典等译：《比较法总论》，第519-520页，贵州人民出版社，1992年。）在中国，党的政策与法律在本质上是一致的。这种一致性主要表现在：它们都产生并服务于社会主义社会的经济基础；体现着广大劳动人民的意志和要求；它们的基本指导思想和价值取向是一致的，所追求的社会目的从根本上说也是一致的。因此，维护法律的权威就是维护党的政策的权威。党的政策在国家治理中从来都处于十分重要的地位，治国执政首先得依靠党有正确的政策。“政策和策略是党的生命和灵魂。”作为执政党，从法的渊源的角度看，在贯彻“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的现实环境中，要学会充分运用法律来贯彻和实现党的政策。
虽然政策与法律有着密切的关系，在社会生活中能够发生巨大的影响，但政策这种社会调整措施，也有一定的局限性。第一，政策调整往往缺乏明确性和系统性。政策规范的内容倾向于原则、抽象，权利与义务的规定不明确、不具体，相比之下，法律则倾向于明确、具体、有保障，要求有严格的逻辑结构、统一的体系。第二，政策缺少法律规范所具有的普遍性和国家强制性，不能像法律直接凭借国家强制力来保障实行。第三，政策缺少法律规范所具有的稳定性。政策有很大的灵活性，它可以根据形势的变化而改变。较之法律的修改，政策的变化所受的限制和约束要小得多。
执政党的政策与法律在本质上的一致性以及形式上的不同品性，决定了二者的相互关系。第一，党的政策是法律的核心内容。党所提出的主张和措施从根本上说体现了人民群众的共同意志和利益。党通过把自己的政策上升为法律，并且通过政策的法律化来实现自己的政治领导。第二，法律是通过国家政权在社会生活中贯彻党的政策的基本手段。党的政策被制定为法律，上升为国家意志，能够获得有力的实施保障。政策的法律化，使政策借助法律的形式合理性得到更好的贯彻。第三，党的政策能够促进法律的实现，树立法治的权威。此外，由于法律与党的政策具有价值取向上的一致性，国家立法、司法和执法机关只有理解政策才能体认法律的精神，更好地在生活中实现法律。第四，正确认识党的政策与法律的关系，既不要把二者割裂、对立起来，也不要把二者简单等同。在倡导法治的条件下，把政策与法律对立起来，认为政策是法治化的阻碍，这其实是对过去那种以政策代替法律的观点的矫枉过正，没有认识到或否认了党的政策对法治化进程的指导作用。而把二者等同起来的观点认为，“党的政策就是法，是我们最好的法”，其最容易导致的后果是以政策取代法律，否定法律的作用。以党的政策代表法律，有很大的危害性。其一，如果以党的政策代替法律，就会为“以言代法”大开方便之门，出现“上有政策，下有对策”的局面，使党的政策得不到切实贯彻执行。其二，以党的政策代替法律，不利于发扬民主。社会主义法律应是人民意志的体现。在社会主义国家，人民当家作主，法律经过人民参与和民主程序而产生，是党的主张与人民意志的统一。以党的政策代替法律，有使党脱离群众的危险。其三，以党的政策代替法律，使党的领导陷于国家事务的具体管理业务中，不利于党和国家政治生活中的民主集中制原则真正贯彻实施。正确认识政策和法律的关系，就是要看到二者之间的一致和不同，从而看到二者之间的相辅相成和互补性。
三
改革和完善党的领导方式与执政方式，必须理顺执政党与国家立法机关的关系。就政体而言，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，宪法所规定的人民代表大会权力的至高无上性是我国人民民主专政国体的体现。党对人大的领导是在充分尊重宪法和法律的前提下，经由法定程序产生的国家权力机关来实现的领导。具体讲，党通过法定程序，把党的主张，也就是党的政策上升为法律，成为国家意志。
改革和完善党的领导方式与执政方式，必须理顺执政党与国家司法机关之间的关系。党按照宪法和法律对司法工作予以领导，保障司法机关依法独立地行使审判权和检察权。在政治路线和思想上，司法机关必须接受党的领导，认真领会党的政策精神，更好地理解法律，严格依法办案。
改革和完善党的领导方式与执政方式，必须理顺执政党与国家行政机关之间的关系。党通过人民代表大会制度将自己的政策法律化，行政机关依法行政，从而实现党的领导。行政机关必须严格依法办事，不能置法律于不顾，随意制定公共政策，甚至对抗法律。我们应该充分认识到加入世界贸易组织(WTO)对党的执政方式和当下中国法律改革带来的冲击。中国的入世必将会促进法治建设，法律在国家政治和社会生活中的作用也会愈发重要。