东亚的多边安全机制与面临的问题，本文主要内容关键词为：东亚论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年“东盟地区论坛”成立以来，其参加的成员国越来越多，其活动的范围、影响的程度都在显著地提高。除这个政府主导的安全论坛以外，在强调加强地区共同安全，减少紧张局势，促进相互谅解与沟通的总的大趋势下，非官方的“第二轨道”的区域和次区域的各种安全对话也纷纷诞生。所以，东亚地区已经呈现出一种多样化、多层次、官民相互补充和促进的多边安全对话机制。
一、各种多边安全机制基本情况
目前，跨全区域的多边安全机制有两个，一个是“东盟地区论坛”（ARF）；另一个是“亚太安全合作理事会”（CACAP）。前者是官方的，后者是非官方的，也称“第二轨道”的。在“亚安理事会”中虽也有政府官员参加，但都以私人身份与会。它们的功能主要在于：为突发的安全冲突提供预警，为危机的处理、解决提出建议。同时，在整个对话过程中，对相关国家有关领土、边界、资源、难民、走私、毒品和海盗等问题的争议，寻找建立信任，确保安全和透明化的措施。
“东盟地区论坛”的成员共分成四个层次：首先是核心组织国——它包括东盟七国；其二是对话伙伴国：美、加、澳、新、日、韩、印度和欧盟；其三是磋商伙伴国：中国和俄罗斯；其四是观察员国：柬、老、缅和巴布亚新几内亚。
由于它是由东盟组织和发起并具体指导安排的，而不是地区各国共同协商平等组成的，因此，它没有各成员国谈判和选举产生的管理组织机构，如常设秘书处。
“东盟地区论坛”已举行了三次会议，从总体上看已得到所有东亚和外来大国的支持和认同。这对促进各国对安全问题的相互沟通，理解、缓和局部地区因海域争议引起的紧张局势起到了积极作用，特别是对改善东盟与其它东亚国家的政治关系和安全认识具有一定的裨益。这也说明，东盟国家已认识到东亚的安全已不可能由东盟国家自己解决，它必须有周边的国家，特别是大国参加。
南中国海海域的争议是该论坛的重要议题，因此，东盟非常重视中国的参加。而1995年在文莱举行的第二届论坛就南中国海问题的解决方式达成了谅解，被视为是该论坛最大的外交突破〔1〕。
论坛的基本目标被称为三级火箭，即一级顺着一级向前发展，它们分别是：促进建立信任措施、开展预防外交、寻求解决冲突的方式。
与“东盟地区论坛”相比，“亚太安全理事会”有几个不同特点：民间性、无主导性国家或集团、有正式组织机构。目前该机构的正式成员有：澳大利亚、加拿大、中国、朝鲜、印尼、日本、马来西亚、蒙古、新西兰、菲律宾、韩国、俄罗斯、新加坡、泰国、越南。另外还有合作成员国：欧盟、印度。
理事会的机构有：大会（尚未召开）、国际指导委员会、秘书处，并设下属的工作小组。
该机构的主要目标是：通过对地区安全问题的扩大讨论，来提供一个建立信息措施和安全合作的结构性过程。
在亚太地区除了以上两个全区域性的安全机制外，在次区域已出现了好几个“第二轨道”的论坛。其中最重要的是“东北亚合作对话”（NEACD）。这个对话机制是1993 年在美国加州大学圣迪戈分校全球冲突与合作研究所发起下，中、美、俄、日、韩共同参加。这是一个半官方的论坛，但其磋商层次却很高。每个国家共有5个代表参加， 它们分别是：政府外交部、国防部政策官员各1名，军队代表1人（均以私人身份参加），来自民间研究所2人。
根据冲突与合作研究所的设想，该对话并不想强制给参加国家一套规则、机制的框架或一种关系结构。其主要目的是让有关国家聚在一起，就不确定的未来安全进行坦率讨论，并就此提出减少紧张局势的各种观点〔2〕。
从五国论坛讨论的情况来看，其主要目的是：对确保相互信任措施和指导各国关系的地区性原则进行讨论，促进相互理解、信任和东北亚各国的合作。
这个对话机制已举行了6次会议， 其讨论的重点是：各国对东北亚安全问题及各国关系的基本看法；建立相互信任措施（CBMs——海上、核、陆地的信任措施，危机预防中心，军备透明化）；防务情报分享（鼓励自愿和单方面情报分享）；经济互补性、环境、农业和粮食供应、能源发展、海上贸易和自由航行通道。
在1995年举行的第三届莫斯科会议时，各国代表专门讨论了“相互保证措施”（MRMs）以及指导国与国关系的原则。为此，代表组成了两个研究小组，并在同年11月提出了数个方案。与会代表认为，“建立信任措施”（CBMs）对本地区来说，似乎其概念过于狭窄。同时，它的具有浓厚欧洲机制的内涵也适应于东北亚。因此，为维护本地区的和平与稳定及持续经济发展，“相互保证措施”显得更为重要。当然，其概念应该更为宽泛和综合，它的重点应放在应用上，即改善国与国之间的关系，扩大安全与经济合作。通过广泛讨论来增加交流和理解，消除误解和敌意。
除了重点讨论“相互保证措施”外，几次会议，特别是北京会议和汉城会议专门讨论了能源问题及其安全内含。代表们认为，能源及相关因素将成为潜在的非军事性的地区安全威胁，同时，它也是合作安全最有希望的领域。为此，该“对话机制”集中讨论了能源的供需、核燃料周期的担忧以及这些问题如何影响各国的安全决策过程。
在1997年4月举行的第六届纽约会议上， 各国代表坦率地交换了有关美日安全关系、中俄关系、朝鲜的粮食危机、中国军事能力增长的透明度以及战区导弹防御等问题。
“东北亚合作对话”发展至今，各方对其作用褒贬不一。批评者认为该对话机制尚未达到起飞阶段，并且没有人能担保它会起飞。对于许多悬而未决的问题无法采取具体措施。另外，朝鲜至今未参加，中国要求放慢对话进展速度。赞同者认为，应现实地承认对话本身就是一件好事，通过“对话习惯”能建立信任的气氛。当然，它不能如人们愿望的那样解决所有问题，因为它本身不具备对具体安全挑战采取措施的能力。同时，也很难找到一个使各方都满意的冲突解决方案〔3〕。但是，这个对话的最大意义在于，它为东北亚地区找到了一个共同讨论安全的场合与渠道，能够给政策制订者提供许多新的、积极的思想与设想，也为今后向“第一轨道”的政府多边安全机制的建立打下基础，积累经验。
目前，在次区域东北亚，还有一些其它形式不一的“第二轨道”的安全对话论坛，如：“北太平洋问题北海道大会”、“东北亚稳定和合作前景的多边对话”、“联合国东北亚研讨会”。
二、现行机制的局限与几种发展设想
上述的亚太或东亚多边安全机制从存在到发展，已有若干年了。从发展的眼光看，从无到有首先就是一个进步。当一个地区没有一种最基本的相互交流和表达意见的设制时，各国许多单方面行动意图、国防政策及其对外政策调整，就无法得到其它国家的充分了解，而相应的对应变化又会形成气氛紧张，形势的不确定性。因此，一种多边安全论坛，虽然是初级的，但它形成了一种缓冲和释放内压的功能，所以，它应该得到肯定。
现在的问题是，许多专家和官员往往都以欧安会模式来评估东亚地区的多边安全的成功度，这种不切地区实际的高期望值，使得这些人对现实机制的效用表示出失望与不满。但是，这些判断主要是没有看到欧洲与亚太地区在面临军事威胁上的很大不同（以欧洲冷战时期为参照）以及东亚问题的特殊性、复杂性。其中最主要的是，欧洲有两大对称军事集团，而在东亚军力却相对比较分化与不对称。在这种情况下。欧洲对立的两大集团为避免战事的突发，有必要组成欧安会这种机制，这是一个义务承担及利益约束大致均等的安排。而在东亚，一方面没有即刻可见的军事威胁；另一方面不对称的军力又使不利地位的国家不愿受到军事主导性国家的多边框架支配。
另外，东亚的领土争议、国家分裂的矛盾也很难在多边框架内解决，因为不对称的地区安全结构也会不利于一些国家参与多边机制来解决其领土的争议和获得较大的利益。
当然，现在的多边机制确定不是一个十分完满的解决地区安全问题的有效方法，还有待于进一步发展和提高其功能。不少专家认为，其局限在于：（1）“东盟地区论坛”虽然是官方的组织， 但由于是东盟主导的，其重点也是放在东盟与其它东亚安全关系上，所以，它无法平等有效地处理全区域、甚至东盟同其它各国的安全问题；（2 ）绝大多数安全对话机制不具政府背景，虽能鼓励自由和坦率讨论问题，一定程度上消除误解，但是，与会代表的建议和设想无法付诸实践，只能提交各国政府参考。对于各种潜在或发生的危机，对话机制没有办法采取强制性或约束性措施；（3）一些国家认为， 在现行对话中讨论的主题有限制，特别在牵涉主权问题的地区安全和价值观问题上，讨论无法展开；（4）一些国家更重视双边关系，而不是多边安全机制。 “东北亚合作对话”的一个重要内容是讨论朝鲜半岛和平问题，但朝鲜至今未参加。
针对上述各种问题，美、日、韩等国又相应提出了新的发展方向。韩国为了加紧在朝鲜半岛安全问题上掌握主导权，约束朝鲜的军事力量和行动，在第一届“东盟地区论坛”上提出了把“东北亚合作对话”（第二轨道）改成“东北亚安全对话”（NEASED）（第一轨道）的设想，即让政府正式参与该对话机制，采取具体措施和实际的决定，以推动地区安全建立的实效化。
据韩方表示，这个新倡议是以“合作安全”概念为基础，其目的是改善东北亚安全环境与在朝鲜半岛建立一个和平结构。韩政府把该对话机制视为一种综合性安排，也是“四方会议”的一个互补机制。它将涉及到“四方会议”的内容，南北朝鲜及其它双边关系，建立信任措施以及预防外交的措施。
对于韩国的这个建议，在美、日、韩三边政策计划磋商小组会议上，美、日已原则上表示支持。韩国也希望俄罗斯通过参加这个对话，来获得因被排斥参加“四方会谈”的补偿。朝鲜由于感到韩国这个建议是针对它的，具有韩国主导的倾向，所以，它没有表示会参加。中国考虑到东北亚安全的复杂性，特别是朝鲜半岛问题具有特殊性，认为更合适的方法应让南北朝鲜自己解决问题，并在“四方会谈”框架内解决停战机制变和平机制的任务。任何重起炉灶或重叠架构，只会加深南北朝鲜的猜疑和增加问题解决的难度。
美日两国对于亚太地区建立多边安全体制观点比较接近。过去两国只强调加强双边联盟，冷战后根据战略形势的变化，开始支持发展不损害双边联盟的多边安全机构。美国为从政治上、经济上、军事上长久保留其在东亚的主导力量，希望有一个综合性地区性多边政府机制来领导和处理扩大的安全问题及挑战，并让美国继续发挥主导作用。因此，美日都赞成把“亚太经合组织”（APEC）及相关首脑会议演变成一个综合性的，包括经济、贸易、政治、安全问题的全区域框架机构，并在“东盟地区论坛”共同合作下，发挥地区中心作用。但是，东盟国家对于任何削弱其主导作用的区域组织的功能扩大，都持消极的立场。
除了试图改变“亚太经合组织”性质与作用外，美国在东北亚地区越来越关心“朝鲜半岛能源开发组织”（KEDO）。美国认为该组织不是纯粹的技术开发型的国际经济财团，而是溶政治、战略安全、外交、经济为一体的新颖的地区多边机构。按照该组织前执行干事长博斯沃斯的话，“开发组织具有多元功能：控制朝鲜的核发展；保持国际社会同朝鲜的对话和联系；帮助南北朝鲜进行直接对话；避免半岛上的各种危机”。美国认为，在处理潜水艇危机事件中，“组织”发挥了“预防外交”的作用，并实际上成为“缓冲接触”机制。
韩国一直想搞政府背景的“东北亚安全对话”机制，对此，美、中、朝都不很积极，因为，它有各种问题。现在，“开发组织”已经发挥了类似作用，完全可以不再搞次区域的“多边安全机制”；其成员已包括美、朝、日、加、澳、新、及欧盟和一些拉美国家，涵盖面积很广。美还希望在不久的将来中俄和东盟都能参加和发挥积极作用。
三、结语
整个东亚地区的军事—安全结构基本上不是对称的，一方面美国具有绝对的军事优势，另一方面它又通过同日韩的军事结盟，扩大了力量对比的不衡。除中、朝、越等国尚是社会主义国家外，东亚其它国家的意识形态和对安全战略的需要同美国相对接近。复杂的领土纠葛和争议，美国内对华不友好的政治气氛，美日以中朝为对象的军事合作等都使在东亚和东北亚建立政府支持的，有约束力、有效能的多边安全机制难上加难。在世界尚未排除以民族主权国家自身防卫利益为主与消除“强权政治，军事—政治霸权”结构形态前，任何处于安全环境不利的国家，都不愿意完全信赖于有可能对其国家利益不利的多边性的地区组织及其束缚。
东亚地区的多边安全机制只能是循序渐进，先易后难。目前最关键的是，美日两国要放弃冷战思维，削弱针对第三国的军事联盟作用，增加邻国的信任。在条件成熟下，中国可以参加就特别议题设立的小型多边磋商机制，就共同关心的安全问题进行讨论和采取措施。
注释：
〔1〕Sheldon W.Simon《亚太安全的几种前景》， 载《太平洋事务》，1996年秋季号，P.394。
〔2〕〔3〕韩国淑明女子大学教授Kyudok Hong 的论文《韩国的观点：旧怨和新秩序把多边主义带回东北亚》，《韩国政治学会国际会议论文集》，1997年6月，P.60、68。