深圳城市规划：体系建立与制度创新，本文主要内容关键词为：深圳论文,城市规划论文,制度创新论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20年来深圳由一个边陲小镇迅速发展成为现代化的特大城市。城市规划从无到有，不断探索，逐步完善，为城市发展起了良好的推动、调控、指导与服务作用。顺着城市发展的脉络，对其规划领域的一系列改革与创新进行系统总结和客观审视，对处于转型时期的中国城市发展有一定借鉴意义。
1 城市发展概况
深圳市位居珠江口东岸，南与香港陆地接壤，北与东莞市、惠州市相连，西隔伶仃洋与珠海市和中山市相望。土地面积2020km[2]， 其中特区面积327.5km[2]。气候属南亚热带海洋性季风气候。全市拥有海岸线长260km，是全国唯一海、陆、空口岸俱全的城市， 同时也是一个海、陆、山兼备的城市。特区成立前，深圳仅是一个人口2.3万， 建成区面积不足3km[2]的边陲小镇。改革开放以来，中央赋予了这片热土一系列的特殊政策，使其得天独厚的区位势能得以有效释放，城市各项建设飞速发展。至1997年末，全市人口总量达379.64 万人， 其中户籍人口109.46万人，占总人口的28.8%；城市建成区面积299.92km[2]， 其中特区为124.18km[2]； 全市实现国内生产总值和镇及镇以上工业总产值分别为1130.01亿元和1256.28亿元，均居全国大中城市第七位；完成固定资产投资390亿元，居全国大中城市第六位；进出口总额450亿元，已连续五年居全国第一位；实现预算内财政收入144亿元， 居全国大中城市第三位；港口货物吞吐量3357万t，跻身全国八大港口之列， 其中集装箱吞吐量114.8万标箱，居全国第二位； 黄田机场旅客吞吐量达443.90万人次，为全国四大航空港之一；城市综合实力居全国第五位，已成为珠江三角洲经济区的核心城市之一。
2 城市规划的发展历程
深圳城市规划是在我国计划经济体制下的规划体系基础上发展起来的（注：深圳市人民政府，《深圳城市总体规划（1996—2010 ）》， 1997）。1980年8月深圳特区建立之初， 正值我国的城市规划工作刚刚走上全面恢复发展的正轨，面对一个从零起步又具有巨大发展前景的经济与城市区域，深圳城市规划在适应经济发展、指导城市建设过程中不断探索，逐步完善，目前已初步形成了一套完整的、具有深圳特色的城市规划体系。其发展大致可分为以下三个阶段：
2.1 特区建立至1986年，深圳城市规划起步和成型时期
创办特区是一项崭新的事业，没有现成的经验和模式借鉴，其性质和任务只能在实践中不断摸索和明确，因此当时城市规划工作也只能以短期目标指导特区经济建设，对远期目标反复调整，以适应城市长远发展。1979年中央划定宝安县2020km[2]为深圳市范围时， 从当时深圳市以发展来料加工工业为主的方向出发，对先行开发的深圳镇、蛇口、沙头角三个点作规划，拉开了深圳城市规划的序幕。1980年8月， 深圳经济特区正式宣告成立，随即对特区城市规划进行修订，当时邀请全国100多位专家学者云集深圳，确定了“建设以工业为主， 工农相结合的边境城市”的发展方向。
1981年中央明确指出，深圳特区要建成以工业为主，兼营商业、农牧、住宅、旅游等综合性经济特区，为此，1982年编制了《深圳经济特区社会发展大纲》，并在此基础上调整了城市规划布局，确定城市组团式结构为深圳特区的基本骨架。1984年深圳基本完成初创奠基阶段，开始转入开拓外向型发展的新时期，为适应这一转变开始编制《深圳特区城市总体规划》，1986年完成并上报广东省。这次规划确定了深圳“以工业为重点”的综合性经济特区的城市性质，建立了带状多中心组团式布局结构，并对以后城市发展作出全面安排，成为特区城市建设的里程碑，标志着深圳城市规划已基本成型。与当时特区经济模式相适应，规划体系为传统的总体规划和详细规划两阶段。
2.2 1987年至1990年，深圳城市规划改革和转型时期
由于特区综合实力的增强导致城市功能的逐步外溢，客观要求深圳的城市规划对特区外的乡镇给予更多关注。1988年深圳进行了首次国土规划的探索，第一次将市域范围纳入规划控制的视野中。为了适应市场经济发展的需要，并对高速发展的城市建设提供有效引导，增强规划的弹性和灵活性，在参照香港的规划管理经验，结合深圳市规划工作实际情况的前提下，尝试对深圳市规划体系进行改革。1989年下半年，当时的深圳市建设局发出《关于试行我市规划工作改革的通知》，正式提出将国内传统的总体规划、详细规划两阶段模式扩展至三层次五阶段模式，由一般性策略延伸至地方性具体规划。为了把这个改革成果通过立法方式固定下来，于同年底制定了“深圳城市规划标准与准则”（试行稿），作为深圳城市规划的地方性技术法规。这次规划图则体系在实际工作中试行了几年，对加强规划的宏观调控起到一定的促进作用[1]。 尤其是全市发展策略的编制，提出全境开拓的新思路，直接导致了特区外围各城镇第一轮总体规划的全面启动。法定图则工作由于没有法律强制力而最终未能全面推广[2]， 但却导致了深圳市控制性详细规划工作的全面推行，从而使控制性详细规划成为同期适应市场经济发展最主要的规划控制手段，同时也向控制型的图则迈出了关键的一步。
2.3 1991—1999年，深圳城市规划体系的建立时期
这一时期社会主义市场经济体制逐步建立，特区迎来了第二次建设高潮，城市发展速度进一步加快，房地产市场迅速膨胀；受经济利益驱动，特区外以村镇为主体的土地开发全面扩张。城市规划受到市场大潮的猛烈冲击。为此，深圳城市规划工作进行了一系列主动的改革，以积极适应市场经济的要求。1992年将规划与国土管理纳入同一机构，成立了深圳市规划国土局[3]，统一组织编制《城市总体规划》、 《土地利用总体规划》及其它各有关专项规划，避免了国内其它城市规划和国土两部门长期以来协调不力、推诿扯皮的矛盾，从而提高了办事效率。随后又对深圳规划国土实行三级垂直管理体系，从而使城市规划与全市范围内的国土资源紧密结合，以利于国土资源的优化配置。1993—1996年修编《深圳市城市总体规划》时，将规划范围扩展至全市域范围，加强深港穗区域衔接研究，将非建设用地纳入总体规划通盘考虑，明确规定政府行为要保证城市的宏观结构和综合环境等，这些工作在国内都是首开先河的。
制定《深圳市规划条例》并于1998年颁布实施（注：深圳市人民代表大会常务委员会，《深圳城市规划条例》，1998），标志着深圳市城市规划体系的确立，即将三层次五阶段规划模式作为深圳的规划体系，并对其内容加以充实完善，同时加强了以法定图则为核心的规划立法工作。进一步明确规划委员会的权限和职能。使深圳城市规划工作迈上了新的发展历程。
3 城市规划的制度创新
3.1 规划编制体系
深圳在国内最先对规划编制体系进行改革，借鉴香港及国外的先进经验，在城市规划法定的基础上，制定了深圳市三层次五阶段的规划编制体系（注：深圳市规划国土局，《深圳市规划国土局依法行政手册》，1996），如图1所示。
图1 深圳市三层次五阶段规划体系示意
全市发展策略——编制城市总体规划前，市政府要组织编制全市发展策略。这是一个方针性、目标性文件，为规划期内深圳城市建设的纲领，也是深圳城市总体规划的依据。
城市总体规划——根据城市发展策略确定的城市性质、发展目标和发展规模，对城市规划区的城市发展形态，次区域及组团划分，城市建设用地布局，交通运输系统及全市性基础设施的布局，农业及环境保护，风景旅游资源的开发利用等进行总体部署，并确定诸如生态规划等专项规划的基本框架。
次区域规划——主要是对总体规划的深化与完善，依据城市总体规划制定，用以指导次区域内的土地利用和各项城市建设。次区域规划层次的增加，缘于特区内外发展水平和建设形态的差异。目前全市分为特区、宝安、龙岗三个次区域。
分区规划——依据次区域规划的要求制定，分区范围主要依据次区域规划的城市组团结构布局，参照山脉、河流、道路等地形地物的分界并结合行政区划确定，主要是对总体规划、次区域规划制定的策略和纲领进行技术性落实。目前将罗湖区分为9个分区，福田6个、南山9个、 宝安12个、龙岗15个，全市共计51个（不包括盐田区）。
法定图则——根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定。这是深圳城市规划控制实施的重点，为市场条件下城市开发和管理的技术约束和行为规则。
详细蓝图——根据法定图则所确定的各项控制要求制定，详细确定地块或小区内的土地用途及各市政工程管线等项目的布局，为法定图则基础上更为具体的操作性控制和引导。目前特区内初步确定了154 个小区，特区外待定。
较之传统的规划体系，深圳的创新在于增加了次区域规划和法定图则两阶段，使规划体系更加严谨且连惯性增强，既解决了特区内外发展水平、建设形态差异较大的矛盾，又能适应深圳城市高速发展对城市规划的弹性和灵活性要求。使规划不至于因为某一阶段情况的意外变化和局部的规划调整而影响大的规划格局[4]。
3.2 行政架构特点
深圳城市规划的行政管理机构分为市规划国土局、规划国土分局、规划国土所三级，实行分级管理、垂直领导体制（注：深圳市人民代表大会常务委员会，《深圳城市规划条例》，1998）（注：深圳市规划国土局，《深圳市规划国土局依法行政手册》，1996）。市局为市政府主管全市域规划、国土房地产权、测绘、地质矿产及市场管理的职能机构；分局为市局的派出机构，业务上由市局直接领导，区政府给予配合，干部实行垂直管理，机构编制、工资福利、人员调配和业务培训等由市局直接负责，党团组织关系和其他行政工作由区政府负责管理；国土所为分局的派出机构，由分局直接领导，基本职能是宣传、监督规划实施和协调分局工作，没有规划的审批权。
三级垂直管理体系的创新在于下一级为上一级的派出机构，这样，既保证规划管理落实的快捷和规划成果不走样，又有利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，随时反馈规划实施过程中遇到的问题，并加以及时调校，以保证整体利益和局部利益的协调。
3.3 技术保障体系
3.3.1 规划编制技术系统 （1）由深圳规划设计研究院、深圳市政工程设计院和城市交通规划研究中心组成“两院一中心”，作为深圳市规划国土局的事业单位，直接负责城市总体规划及大部分的分区规划、法定图则、详细蓝图及市政工程等的编制。交通研究中心则专门重点解决城市中的重大交通问题，提出交通发展策略等。（2）运用GIS技术作为为各项规划编制的技术支撑系统，建立起“规划国土管理信息系统”，全面开展城市建设、土地利用与规划信息的收集工作，并将信息分为基础信息和规划信息。基础信息如社会经济统计、土地经济信息、各专业部门的发展计划、政府颁发的各项政策、法规、条例等；规划信息如规划的委托、编制及审查情况，执行情况和实施情况等。
3.3.2 规划审查技术系统
深圳市规划审查在市一级主要分为三个层次，即由规划局、人大、政府和规划委员会组成第一层次进行审批；国内外规划专家组成第二层次提供咨询；不同层面上的群众参与组成第三层次发表意见并进行监督。具体讲有三个特点：（1 ）建立严格的审批制度。所有规划均由规划国土局之规划处和城市设计处（包括分局的规划科）予以严格审查和批准。重大规划，如城市发展策略、城市总体规划、次区域规划等须报市政府和人大审批。城市总体规划须上报省政府和国务院最终审批。所有法定图则均由人大授权的市规划委员会予以审批和公布实施。（2）注重专家系统建设。从1986 年起就聘请国内外20多名规划专家作为市规划顾问，每年就深圳市的重大规划问题向他们咨询，避免出现重大规划决策失误，深圳市在城市规划和管理方面的一些创新之举，很大程度上得益于方方面面专家的智慧。十几年来这一专家系统对深圳市城市规划的发展起到了重要作用。（3 ）群众参与初步纳入法制化轨道。《深圳市城市规划条例》明确规定（注：深圳市人民政府，《深圳市城市规划标准与准则》，1997），市规划委员会在审议全市总体规划前，应将规划草案内容公开展示30日，征集社会各界和公众意见。法定图则草案经市规划委员会初审同意后，应公开展示30日，展示的时间和地点在本市主要新闻媒体上公布。实践证明这种方式既有很好的社会效果，也有利于提高总体规划的编制质量，同时还是一种很好的宣传规划的方式。
3.4 政策法规体系
健全的政策法规体系是各级规划赖以顺利实施的最根本的保证。市场经济从本质上讲是法制经济，深圳市规划国土局顺应特区法制体系改革的大潮，很早就着手各级地方法规的制定工作，同时完善局内部操作规程，使规划纳入法制轨道。
3.4.1 1990年颁布《深圳市城市规划标准与准则》试行稿， 经过几年的实践探索，结合国家、广东省相关规范及标准，同时借鉴美国、日本、香港、台湾等国家和地区的同类标准与准则，在内容、范围和深度上进行了全面调整、补充和修订，并于1997年3 月由市政府正式颁布执行。它作为深圳市城市规划编制的技术性规范，对规划体系，城市用地，居住用地，建筑间距、退让、限高与公共开放空间，公共设施，工业及仓储用地，旧区改造，道路及交通公用设施，城市绿化，市政工程，环境卫生，城市防灾等技术要素作了详细规定，为城市规划的编制提供了统一的技术依据。
3.4.2 深圳市规划国土局作为深圳市城市规划管理的职能部门， 在长期的城市管理实践中，不断健全自身内部操作管理规程。1992年制定《局内部操作规程》，对每一处室的职能分工尽量予以明确。1996年正式颁布《深圳市规划国土局依法行政手册》，其中对规划编制、管理的各个细节作了较为严格的规定，为深圳市规划国土部门依法行政提供了依据。
3.4.3 1996年制定《深圳市城市规划条例》，并报市人大审批， 1998年5月15日，经深圳市人大通过，1998年7月1日起正式实行。 《深圳市城市规划条例》对城市规划委员会的职责，城市规划编制与审批，城市设计，建设用地规划管理，建设工程规划管理，城市规划建设法律责任等方面都予以明确规定，将进一步推动深圳城市规划管理的规范化和法制化。
4 结语
城市规划绝不是决定城市发展的最终蓝图，而是作为一种政府力量来促使城市健康有序发展。因此，必须建立起动态的城市规划机制，才能适应市场经济的要求。深圳目前已形成了全方位的开放格局，初步建立起社会主义市场经济的基本框架，城市发展表现出投资渠道多元化、利益主体多样化、土地使用商品化、政府的行政管理职能弱化等一系列特点，不断进行城市规划的体系改革和制度创新是适应城市发展、强化规划“龙头”地位的必然选择。
收稿日期：1999-04-06 修改稿日期：1999-09-12